○張霄宇

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史演變、現(xiàn)實(shí)影響及改革路徑

○張霄宇

黨的十八大報(bào)告指出：解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。將“三農(nóng)”問題列入黨代會報(bào)告，充分體現(xiàn)了這一問題的現(xiàn)實(shí)迫切性及黨和國家的高度重視。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是考察中國城鄉(xiāng)關(guān)系及“三農(nóng)”問題時(shí)不可回避的問題，因此在改革進(jìn)入深水區(qū)的今天，當(dāng)我們呼吁推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化時(shí)，有必要對歷史上長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)予以全面而深刻的考察，以此為基礎(chǔ)形成對城鄉(xiāng)關(guān)系未來改革路徑的參照和借鑒。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史緣起

城鄉(xiāng)關(guān)系是近代以來各國發(fā)展歷程中難以逾越的問題，城鄉(xiāng)矛盾背后所體現(xiàn)的是工業(yè)與農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代與傳統(tǒng)等不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)、生活狀態(tài)、乃至文化價(jià)值觀念的沖突。對于以現(xiàn)代化為主流價(jià)值皈依的近代國家而言，城市化與城市毫無疑問是發(fā)展的主要方向和受益者；但另一方面，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民則不得不被置于歷史發(fā)展的主流之外而做出巨大犧牲。

對于中國而言，現(xiàn)代意義上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生和形成于建國初期，且具有一定的歷史必然性。眾所周知，建國初期我國所遵循的是蘇聯(lián)式社會主義的發(fā)展戰(zhàn)略，自1953年第一個五年計(jì)劃開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展向重工業(yè)傾斜，進(jìn)而在城鄉(xiāng)關(guān)系上逐步形成二元化結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，優(yōu)先重工業(yè)發(fā)展的趕超戰(zhàn)略是二戰(zhàn)后各后發(fā)展國家的普遍做法，對于面臨內(nèi)憂外患及安全威脅的新中國而言，工業(yè)化、現(xiàn)代化的目標(biāo)可謂當(dāng)務(wù)之急，加之蘇聯(lián)工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒及政府強(qiáng)大的資源動員能力，使得趕超戰(zhàn)略成為必然選擇。而為了與這一發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，必然產(chǎn)生一系列的配套制度，其中重要的便是農(nóng)村政策的調(diào)整：重工業(yè)發(fā)展需要利用國際、國內(nèi)資本，國際資本包括外援、外資、外債、外貿(mào)，而國內(nèi)資本的來源一般對于早期現(xiàn)代國家都是通過汲取農(nóng)業(yè)剩余來支持進(jìn)一步工業(yè)化［1］。由于需要集中農(nóng)業(yè)剩余以支持工業(yè)發(fā)展，便催生了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、農(nóng)村合作化、地區(qū)性的糧食自給自足、城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度［2］等一系列配套手段。其中，戶籍制度對于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成起了最為重要的作用。1954年憲法中曾規(guī)定“公民有居住和遷徙的自由”，而隨著1955年《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》、1958年《中華人民共和國戶口登記條例》等規(guī)定的出臺，體制化、制度化的戶籍制度成為限制城鄉(xiāng)人口遷移的工具，伴隨而來的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益、社會保障等一系列差異使得城鄉(xiāng)差異演變?yōu)橐环N身份的差異，城市與農(nóng)村之間的二元對立結(jié)構(gòu)逐漸形成。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)影響

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)構(gòu)成了當(dāng)代中國政治經(jīng)濟(jì)體制中對立性矛盾沖突的重要內(nèi)容，對于社會和諧穩(wěn)定、公平正義均造成極其不利的影響，同時(shí)隨著社會經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，新生的農(nóng)民工群體作為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元關(guān)系之外的新興力量，為城鄉(xiāng)關(guān)系問題帶來了新的矛盾挑戰(zhàn)，進(jìn)一步促進(jìn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)迫切性。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與政治角色轉(zhuǎn)變

業(yè)已形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步固化為城市市民與農(nóng)村村民兩種身份的差異，進(jìn)而帶來兩者之間矛盾的加劇。按之以政治角色的視角，傳統(tǒng)中國社會講究士農(nóng)工商的等級格局，但無論農(nóng)民還是手工業(yè)者其政治身份都只是臣民，從屬于君主和士紳共同構(gòu)成的統(tǒng)治集團(tuán)，形成傳統(tǒng)社會中父母官——臣民的維度。晚清以來，傳統(tǒng)的社會格局和等級秩序開始瓦解，而以馬克思主義為宗旨信仰的中國共產(chǎn)黨成立直至奪取政權(quán)則為現(xiàn)代中國政治角色關(guān)系帶來了最深刻的變革。按照馬克思主義的理論，工人階級作為無產(chǎn)階級，是人類歷史進(jìn)步和推翻資本主義私有制度的革命活動和革命斗爭的主力，共產(chǎn)黨則是工人階級的先鋒隊(duì)，代表工人階級的利益。而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于中國是以農(nóng)民為主的農(nóng)業(yè)大國，工人人數(shù)極少，農(nóng)民階級就成為中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)的主要對象，因此才有了工農(nóng)聯(lián)盟的說法，工人階級只有依靠農(nóng)民的支持才能取得勝利，農(nóng)民也只有在工人階級的領(lǐng)導(dǎo)下才能得到解放，工人和農(nóng)民都是社會主義建設(shè)的主力軍，享有國家主人翁的政治地位。因而城鄉(xiāng)隔離、農(nóng)民與市民的分離在“文革”結(jié)束前主要是一種經(jīng)濟(jì)待遇上的差異，其目的在于支持國家重工業(yè)發(fā)展，在政治上二者的地位是相當(dāng)?shù)?，都屬于革命的力量而與走資派、修正主義等形形色色的反革命勢力對立。但當(dāng)“文革”結(jié)束后，國家拋棄以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)而實(shí)行改革開放，農(nóng)村與城市的政治經(jīng)濟(jì)地位差異非但沒有緩解反而進(jìn)一步惡化。從政治地位來看，20世紀(jì)80年代進(jìn)行的干部制度改革，掀起了一場廣泛而深遠(yuǎn)的政治精英大轉(zhuǎn)換，那些在歷次政治運(yùn)動中憑借激進(jìn)的意識形態(tài)和革命熱情進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位的政治精英退出歷史舞臺，代之而起的是新型的中青年知識——技術(shù)型官僚［3］，而這些新興技術(shù)官僚顯然大多數(shù)都是城市人或出身農(nóng)村但通過高等教育獲得城市人的身份，因而農(nóng)民的聲音和地位在中國政治舞臺上日漸式微，農(nóng)村人大代表比例與人口比例的嚴(yán)重不對稱、選舉法中城鄉(xiāng)選民選舉權(quán)長期存在的不平等等問題均印證了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)政治地位和政治角色的巨大差異。近年來，隨著選舉法修改、實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表等舉措的出臺，我們?nèi)諠u看到改革的希望以及打破城鄉(xiāng)政治地位上二元結(jié)構(gòu)的可能。

（二）公平正義問題

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)待遇差異與公平正義原則相違背。眾所周知，社會主義以公平正義為核心價(jià)值，在近代以來的意識形態(tài)譜系中具有相當(dāng)強(qiáng)烈的平等訴求，社會主義產(chǎn)生于工業(yè)革命后19世紀(jì)中葉的歐洲，一開始就是反對資本家對工人的剝削壓迫、要求增進(jìn)勞資平等和工人待遇的思潮。社會主義思潮對早期資本主義注重生產(chǎn)忽視分配、強(qiáng)調(diào)自由虧待平等的弊病做出了有力的批判，而對于中國共產(chǎn)黨而言，公平正義是意識形態(tài)和理論構(gòu)建的重要內(nèi)容，符合社會主義的內(nèi)在要求，此種公平正義不單單局限于工人與資本家之間，同時(shí)也應(yīng)包括城鄉(xiāng)居民之間。但事實(shí)上，目前城鄉(xiāng)之間在政治權(quán)利、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等諸多領(lǐng)域存在著嚴(yán)重的不平等，這些事實(shí)嚴(yán)重違背公平正義的原則，極易引起社會矛盾沖突甚至是階層斷裂。平等的最基本要求在于機(jī)會平等，最終的結(jié)果是否一致是個人努力和個體差異造成的，但每個人是否擁有相同的機(jī)會則是社會的體制機(jī)制問題。毫無疑問，目前中國社會城鄉(xiāng)之間缺乏機(jī)會平等已為大多數(shù)人所共識，以教育為例，城鄉(xiāng)間教育資源分配的不均使得城鄉(xiāng)居民在一開始就不具備機(jī)會平等、公平競爭的條件，這并非是僅憑天賦和個人努力便能解決的問題，而需要社會層面進(jìn)行糾正和調(diào)整。所幸的是這一問題已經(jīng)逐漸為社會各界所重視，開始進(jìn)入了公共政策研究和討論的視野之內(nèi)，并已初步形成了一些有價(jià)值的見解和方案。這對于我們而言是一個積極的信號，但政策領(lǐng)域的決策往往需要更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治龊痛竽戦_拓的實(shí)驗(yàn)，在這方面我們還有很長的路要走。

（三）作為城鄉(xiāng)關(guān)系新熱點(diǎn)的農(nóng)民工問題

有學(xué)者指出，“我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的演變路徑經(jīng)歷了從單一的行政主導(dǎo)型到行政主導(dǎo)與市場主導(dǎo)耦合的變遷過程”［4］。所謂市場主導(dǎo)，即是指改革開放以來農(nóng)村對城市的依賴性越來越強(qiáng)，城市對農(nóng)村資源吸納性增強(qiáng)，農(nóng)民不再被拘束于土地之上，而越來越多地進(jìn)入城市工作。按照劉易斯的經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋，農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門的收入差異是人口從農(nóng)村向城市遷移的主要動力，因此正常情況下農(nóng)業(yè)人口向城市的遷移是符合效率最優(yōu)的，然而戶籍制度的束縛使得這種遷移大多只能是非正式遷移，由此在經(jīng)濟(jì)之外帶來了一系列社會結(jié)構(gòu)性問題，“傳統(tǒng)戶籍制度的存在和以戶籍為基礎(chǔ)的城市社會保障與福利體制使大量農(nóng)村流動人口成為既沒有長期勞動合同又未被城市社會保障體系所覆蓋的生存于正規(guī)體制之外的就業(yè)群體，其主體是大量的非正規(guī)就業(yè)者”［5］。龐大的農(nóng)民工群體帶來的諸多問題值得我們反思，作為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外的城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工階層的存在對城市和農(nóng)村都帶來了新的問題與挑戰(zhàn)，而農(nóng)民工自身的生存狀態(tài)也值得我們深思：（1）由于各種行業(yè)準(zhǔn)入限制和其他既定條件，許多“上流”職業(yè)之門對這些貧窮新移民是關(guān)閉的，進(jìn)城農(nóng)民在城市中都是主要從事“上等人”不愿干的低收入、重體力、高危險(xiǎn)勞動；（2）對于農(nóng)民工而言，福利性廉租公屋與自建簡易房均不可能，只有或者租住廉租私屋，或者放棄家庭生活，在集體宿舍“工棚”棲身，任焰、潘毅曾把這種現(xiàn)象稱為“宿舍勞動體制”；（3）作為“流動工人”的農(nóng)民工實(shí)際上被視為“有退路”的人，因而認(rèn)為他們不存在失業(yè)問題，把他們視為優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)器和規(guī)避經(jīng)濟(jì)危機(jī)的減壓閥：經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)就招他們來打工，蕭條了就打發(fā)他們“返鄉(xiāng)”。

此外，出生在上世紀(jì)80、90年代的新生代農(nóng)民工群體使得農(nóng)民工問題對社會的沖擊和挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻，一方面他們不像自己的父輩一樣在農(nóng)村擁有土地、對農(nóng)村持有文化價(jià)值的認(rèn)同，另一方面他們又只能和父輩一樣在城里流動、打工，不為城市所真正接納，這一部分人的利益訴求極具代表性，而處理不好則極容易釀成大的群體性事件甚至導(dǎo)致社會危機(jī)動蕩，因此農(nóng)民工問題的嚴(yán)峻性不容忽視，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其在新時(shí)期下所表現(xiàn)出的行政主導(dǎo)與市場主導(dǎo)耦合的特性亟待重視和解決?？梢哉f，農(nóng)民工群體的存在已經(jīng)在原有的城市市民與農(nóng)村村民劃分之外形成了一個龐大的產(chǎn)業(yè)工人階級，這一部分人的利益訴求不應(yīng)該被抹殺，相反他們是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的奉獻(xiàn)者，我們今天城市建設(shè)的一部分功勞是建立在犧牲他們的利益基礎(chǔ)上的，因此在未來的發(fā)展過程中我們應(yīng)該對這部分人的利益訴求予以應(yīng)有的關(guān)照甚至政策傾斜，運(yùn)用和平民主的方式凝聚起各個階層的力量，盡可能消除利益的分歧對抗，達(dá)致最大的改革共識，以利于全體人民的利益最大化。

三、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革路徑

借用英國文豪狄更斯在《雙城記》中的名言：這是最好的時(shí)代，這是最壞的時(shí)代；這是智慧的時(shí)代，這是愚蠢的時(shí)代；這是信仰的時(shí)期，這是懷疑的時(shí)期；這是光明的季節(jié)，這是黑暗的季節(jié)；這是希望之春，這是失望之冬；人們面前有著各樣事物，人們面前一無所有；人們正在直登天堂；人們正在直下地獄。這一描述與我們當(dāng)前所處的時(shí)代頗為相似，就城鄉(xiāng)關(guān)系而言，一方面，改革開放30多年來城市與鄉(xiāng)村都經(jīng)歷著日新月異的深刻變革，取得了世所矚目的發(fā)展成就；但另一方面，改革過程累積了數(shù)不清的矛盾沖突，成績?nèi)〉玫谋澈蟛恢粝铝硕嗌偃说男乃嵫獪I。改革開放時(shí)代以來，城鄉(xiāng)之間的收入差距越來越大，同時(shí)思維方式、文化觀念、生活方式也日益分化，可以說在某些地區(qū)城鄉(xiāng)之間已經(jīng)形成了一個嚴(yán)重的斷裂帶，如果不加以改善，中國特色社會主義整體建設(shè)效果就會受到影響。

改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，需要破除以二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的制度安排，實(shí)施制度創(chuàng)新和優(yōu)化。首先需要解決的便是戶籍制度問題，應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，給予農(nóng)民以自由、平等的權(quán)利和公平的待遇；其次需要在社會保障、教育、就業(yè)等各領(lǐng)域中逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的制度性不公正，如完善社會保障體系方面，不僅要健全農(nóng)村社會保障體系，同時(shí)也要保障進(jìn)城農(nóng)民工的合法權(quán)益；教育平等方面，要向農(nóng)村實(shí)施政策傾斜以彌補(bǔ)先期存在的機(jī)會不平等，并著力提高農(nóng)村教育質(zhì)量；就業(yè)方面，尤其要關(guān)注農(nóng)民工的生存就業(yè)問題，給予他們應(yīng)有的待遇，不要讓他們?yōu)槌鞘泻蜕鐣z棄，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品。

此外，由于中國不同地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的固化程度不同，如東部城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到了一定程度的改善，而西部地區(qū)這一問題依舊十分嚴(yán)重，因此，不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)采取不同的措施，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的主要任務(wù)是繼續(xù)推進(jìn)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多的需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中以城市帶動農(nóng)村，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差異，進(jìn)而推動城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。除了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相應(yīng)制度的改革以外，還需要加大農(nóng)村建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取措施提高農(nóng)民生活水平，如提高當(dāng)?shù)厥锌h醫(yī)療水平解決農(nóng)民看病難問題、發(fā)展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)增強(qiáng)其職業(yè)技能、發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)以提高農(nóng)民收入等。而在農(nóng)村建設(shè)過程中，既需要國家政策對農(nóng)村的扶持及農(nóng)村自身的努力奮斗，同時(shí)需要城市給予必要的支持和幫助。只有在國家頂層設(shè)計(jì)、農(nóng)村主體作用與城市幫助支持下，我國長期存在的城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)才能夠逐步消解和調(diào)整，才有利于切實(shí)解決“三農(nóng)”問題，真正實(shí)現(xiàn)公平正義與共同富裕，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性和生命力。

［1］朱天飚.比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京大學(xué)出版社，2006.

［2］葛楠.馬克思“中間階層”思想及其當(dāng)代啟示［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（1）.

［3］徐湘林·后毛時(shí)代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起［J］.戰(zhàn)略與管理，2001，（6）.

［4］［5］何立勝.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)換與制度安排的公正性——我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式變遷的路徑分析［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（4）.

（作者單位 南京政治學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）