彭 君

（北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會(huì)科學(xué)系，北京100042）

論職業(yè)教育法律體系的可訴性及其程度①

彭 君

（北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會(huì)科學(xué)系，北京100042）

我國(guó)已經(jīng)建立了以憲法為核心，包括教育法和職業(yè)教育法在內(nèi)的職業(yè)教育法律體系。由于法律文本從未考慮實(shí)施這些法律的手段，特別是訴訟途徑和機(jī)制，使司法對(duì)職業(yè)教育法律的適用性不強(qiáng)，最終造成職業(yè)教育法律體系的可訴性低下。對(duì)此，應(yīng)該在法律、法規(guī)中明確告知公民有權(quán)提起訴訟的條款；增加行政權(quán)的行使者承擔(dān)法律責(zé)任的方式。經(jīng)由申訴或者司法程序，可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)受教育權(quán)、受職業(yè)教育權(quán)權(quán)利的救濟(jì)，正是在這個(gè)意義上，職業(yè)教育法律的可訴性按其發(fā)展的程度可以分為兩類：可申訴性和可司法性。

職業(yè)教育；職業(yè)教育法；受職業(yè)教育權(quán)；可訴性

一、職業(yè)教育法律可訴性的內(nèi)涵

可訴性是英文單詞“justiciability”的中文譯法。早期研究行政法的學(xué)者最先注意到可訴性這一問題，這是因?yàn)?，圍繞行政法的成長(zhǎng)爭(zhēng)論可能比其他的因素更多地激發(fā)了人們對(duì)法律的可訴性的思考［1］。作為行政法體系的一部分，職業(yè)教育法律體系的可訴性并未完全被國(guó)家機(jī)關(guān)及其國(guó)家工作人員，主要是人民法院的法官們確認(rèn)下來，只有隨著受教育權(quán)、受職業(yè)教育權(quán)利被司法適用，相關(guān)的職業(yè)教育法律、法規(guī)被作為裁決依據(jù)，職業(yè)教育法律的可訴性才能充分凸顯出來。

筆者認(rèn)為，職業(yè)教育法律的可訴性是指主體以職業(yè)教育法律為依據(jù)，訴諸法律公設(shè)的機(jī)構(gòu)按照特定的程序（主要是訴訟程序）予以適用的可能性。具體來說，糾紛的當(dāng)事人可以職業(yè)教育法律為依據(jù)提起訴訟的可能性；人民法院依法通過具體的訴訟程序解決糾紛的可能性。

二、職業(yè)教育法律體系可訴性的立法保障

當(dāng)下針對(duì)職業(yè)教育法的缺憾而提出修訂建議的文章很多，一個(gè)共同觀點(diǎn)即是建議加強(qiáng)法律責(zé)任、法律監(jiān)督環(huán)節(jié)，對(duì)此筆者非常贊同。因?yàn)榧訌?qiáng)法律責(zé)任和法律監(jiān)督，這是對(duì)一部法律可訴性的制度保障。從法律的可訴性層面來說，既然法律的可訴性一方面意味著可爭(zhēng)訟性，當(dāng)事人據(jù)此可以提起訴訟；另一方面則是法院依法受理的可能性。與此相適應(yīng)，立法機(jī)關(guān)的第一項(xiàng)舉措即是大大增加當(dāng)事人提起訴訟的條款，以此作為當(dāng)事人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的直接法律依據(jù)。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，則要增加明確承擔(dān)法律責(zé)任的方式條款，從而避免權(quán)力與法律責(zé)任的不配套現(xiàn)象的大量涌現(xiàn)。為此，解決途徑之一是使法律必須包含明確的裁判規(guī)范。這也符合權(quán)利和義務(wù)一致、權(quán)力和責(zé)任一致的原理。

對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行分析的一個(gè)重要思考路徑是考察規(guī)范的對(duì)象，在這個(gè)基礎(chǔ)上可以把法律規(guī)則分為裁判規(guī)則和行為規(guī)則兩大類。黃茂榮先生認(rèn)為，制定法所提供的法律規(guī)則可分為行為規(guī)則和裁判規(guī)則。所謂行為規(guī)則，是向一般人提供的如何行為的法律規(guī)則。所謂裁判規(guī)則，是向裁判者提供的裁判糾紛的標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)則。行為規(guī)則在規(guī)則邏輯上同時(shí)也為裁判規(guī)則，因?yàn)槿绻袨橐?guī)則不同時(shí)為裁判規(guī)則，則行為規(guī)則所預(yù)示的法律效果不能在裁判中被貫徹，行為規(guī)則便失去命令或誘導(dǎo)人們從事某種行為或不從事某種行為的功能。但是裁判規(guī)則并不必然是行為規(guī)則，因?yàn)椴门幸?guī)則所規(guī)范的對(duì)象是裁判者，其規(guī)定中有一部分只適用于裁判者，不像行為規(guī)則首先系對(duì)行為者而發(fā)，然后載明規(guī)范該行為的法律意義，才能進(jìn)一步要求裁判者依據(jù)訟爭(zhēng)行為的行為規(guī)則做出相應(yīng)的裁判，從而使這些行為規(guī)則兼具有裁判規(guī)則的性質(zhì)［2］（P111）。

從廣義上來說，因?yàn)樾姓?zhí)法和法律適用都屬于執(zhí)行法律的范疇，所以約束法官的裁判規(guī)范同樣構(gòu)成對(duì)行政職權(quán)的約束，這些規(guī)范構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)的義務(wù)性規(guī)范。行為規(guī)范，是針對(duì)公民、法人和其他組織的，這一類規(guī)范構(gòu)成了他們的法律義務(wù)。所以在行政法律法規(guī)中，應(yīng)該遵循權(quán)利與義務(wù)一致的原則來立法，不能把義務(wù)全部推給行政相對(duì)人，而把權(quán)利全部授予行政主體。如果立法機(jī)關(guān)缺乏相關(guān)的理念，推行“有職權(quán)無(wú)訴權(quán)”的立法模式，造成行政法律規(guī)范基本上是行政規(guī)范，而不是裁判規(guī)范的時(shí)候，行政法律規(guī)范則無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制這一價(jià)值追求，而只有裁判規(guī)范才能構(gòu)成對(duì)具體行政行為的約束和控制。具體來說，高職教育行政法律、法規(guī)增強(qiáng)其可訴性可以從三個(gè)方面展開。

第一，在法律、法規(guī)中明確告知公民有權(quán)提起訴訟的條款，且毫無(wú)任何限制性規(guī)定。比如《行政處罰法》第35條設(shè)定了不服處罰的救濟(jì)：“當(dāng)事人對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”；《政府信息公開條例》第33條第二款：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提前行政訴訟。”

《職業(yè)教育法》于1996年9月1日起施行，包括總則、附則在內(nèi)共有五章40條，與高等教育法的立法進(jìn)路相似，缺乏法律責(zé)任的專章規(guī)定，對(duì)于違反法律義務(wù)所要承擔(dān)的法律責(zé)任只是在附則中的第三十九條有所表現(xiàn)：“在高職教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰?！痹俅伪砻鞲呗毥逃ㄊ歉鶕?jù)教育法制定而來的子法地位。

《高等教育法》于1999年1月1日起施行，包括總則、附則在內(nèi)共有八章69條，缺乏法律責(zé)任專章，對(duì)于違反法律義務(wù)所要承擔(dān)的法律責(zé)任只是在附則中的第六十六條有所涉及：“對(duì)高等教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”。那么，我們不妨轉(zhuǎn)過頭來看看《教育法》的相關(guān)規(guī)定，畢竟《高等教育法》是根據(jù)憲法和教育法制定的?！督逃ā肥?995年9月1日起施行的，包括總則、附則在內(nèi)共有十章84條，其中第八章專門規(guī)定了法律責(zé)任。該法關(guān)于法律責(zé)任共有11條，主要包括教育行政部門作為行政機(jī)關(guān)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予的行政處分。而對(duì)行政處分不服的，采取何種救濟(jì)途徑，是向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴還是依法提起行政訴訟，卻無(wú)明確的法律依據(jù)。

具體來說，該法對(duì)于違反國(guó)家財(cái)政制度、財(cái)務(wù)制度，挪用、克扣教育經(jīng)費(fèi)的行為；明知校舍或者教育教學(xué)設(shè)施有危險(xiǎn)，而不采取措施，造成人員傷亡或者重大財(cái)產(chǎn)損失的行為；在招收學(xué)生工作中徇私舞弊的行為等三種情形，構(gòu)成犯罪的，對(duì)有關(guān)主體，依法追究其刑事責(zé)任。

該法在兩處提到了追究相關(guān)人員的民事責(zé)任。侵占學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的校舍、場(chǎng)地及其他財(cái)產(chǎn)的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。值得指出的是，該法第八十一條載明：“違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”。作為一條兜底式規(guī)定，對(duì)教師、受教育者、學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益的保障做了原則性的規(guī)定。但是，違反教育法規(guī)定的主體的范圍，法律沒有明確規(guī)定，也少有地方法院依據(jù)高職教育法等教育類法律受理或裁決法律糾紛。教育法作為基本法，沒有明確地載明可以起訴的條款難辭其咎。

又比如職業(yè)教育法第六條第二款規(guī)定：“行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)”。這是一條義務(wù)性規(guī)定，具有強(qiáng)制性，如果上述義務(wù)主體沒有履行這方面的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任呢？行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織沒有履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)，職業(yè)院校可否依據(jù)《教育法》的第八十一條提起民事訴訟呢？諸如此類的問題均沒有明確的法律依據(jù)。

第二，在法律、法規(guī)中既要明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，更要詳細(xì)地規(guī)定行政相對(duì)人受到行政行為的侵害所享有的救濟(jì)措施。我國(guó)多數(shù)法律、法規(guī)的一大軟肋就是對(duì)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的列舉極其詳實(shí)，卻對(duì)包括訴權(quán)在內(nèi)的行政相對(duì)一方的補(bǔ)救權(quán)利只字不提。就《職業(yè)教育法》文本來看，國(guó)務(wù)院教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)部門、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府等均享有一定的實(shí)施職業(yè)教育的職權(quán)，但作為教育行政類法律，缺乏行政相對(duì)人的救濟(jì)條款，使得這些法律、法規(guī)的可訴性程度較低。盡管在司法實(shí)踐中，行政相對(duì)人雖然對(duì)某些具體行政行為有權(quán)提起行政訴訟，人民法院也可以依照行政訴訟法規(guī)定的受案范圍應(yīng)該而且能夠予以受理，但是從理論上來說，行政法并不僅僅是一部“管理行政相對(duì)人的法”，而是“調(diào)整行政關(guān)系及基于此而產(chǎn)生的監(jiān)督法律關(guān)系的原則和法律規(guī)則的體系”［3］，立法機(jī)關(guān)顯然應(yīng)該有義務(wù)制定結(jié)構(gòu)完整的法律、法規(guī)，確保權(quán)利義務(wù)的一致，權(quán)力與責(zé)任的相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)法律的可訴性的保障。

第三，制定對(duì)行政起訴權(quán)的完整保護(hù)。這種立法模式的典型立法例如《行政處罰法》第35條的規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》第26條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)依照本條例所作出的具體行政行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！边@一立法模式的優(yōu)越性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是可訴范圍涵蓋了全部具體行政行為，司法裁判權(quán)對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行全面地審查，體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人的司法救濟(jì)。二是在判斷可訴性范圍的標(biāo)準(zhǔn)上，行政實(shí)體法對(duì)訴權(quán)的保護(hù)與行政訴訟法的受案范圍獲得了一致，這種立法模式應(yīng)該在行政立法中大為推廣［4］。

三、職業(yè)教育法律體系的執(zhí)法［5］（P388）保障：可訴性的程度

（一）職業(yè)教育法律具有可申訴性

在職業(yè)教育法律體系中，《教師法》、《教育法》等兩部法律明確規(guī)定了申訴制度，從而將教師、學(xué)生等特定人員的憲法上賦予的申訴權(quán)利得到了具體化和法律化。

《教師法》在1993年實(shí)施，用今天的眼光來看，對(duì)教師的申訴的規(guī)定相當(dāng)簡(jiǎn)單，缺乏具體的程序上的保障。《教師法》第39條實(shí)際上規(guī)定了教師所享有的兩種申訴模式：即教育行政申訴，是指“教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴”；還有一種即校內(nèi)申訴，是指“教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理?！痹诮▏?guó)初期，教師屬于國(guó)家行政干部管理系列，學(xué)校與教師之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)下的支配與服從關(guān)系。現(xiàn)在學(xué)校與教師之間是一種聘任關(guān)系，在保留當(dāng)下的行政申訴救濟(jì)的體制下，應(yīng)該將申訴、行政復(fù)議和行政或者民事訴訟有機(jī)結(jié)合起來，形成行政救濟(jì)優(yōu)先，司法救濟(jì)最終保障的態(tài)勢(shì)。

在教育領(lǐng)域，除了學(xué)校與教師的關(guān)系外，還存在學(xué)校、教師與學(xué)生之間的關(guān)系?！督逃ā访鞔_了受教育者有權(quán)提出申訴或者依法起訴的權(quán)利，這樣的條款賦予了《教育法》很強(qiáng)的可訴性?！督逃ā返?2條第4款明確規(guī)定：“受教育者享有對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利?！苯逃恐朴喌摹镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，對(duì)《教育法》中比較原則的學(xué)生申訴權(quán)，作了具體而完整的規(guī)定。學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。申訴機(jī)關(guān)對(duì)申訴進(jìn)行復(fù)查后，必須在15個(gè)工作日內(nèi)將復(fù)查的結(jié)論告知申訴人。學(xué)生不服申訴決定的，可以向?qū)W校所屬的省級(jí)教育廳書面申訴。除了以上法律對(duì)申訴進(jìn)行規(guī)定外，《行政復(fù)議法》僅僅在第8條規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容：“不服行政機(jī)關(guān)的行政處分或者其他人事處理的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定申訴。”但沒有具體的程序規(guī)定，缺乏操作性。

教育法對(duì)老師和學(xué)生等特定群體賦予申訴權(quán)，一方面說明教育法出臺(tái)時(shí)學(xué)生、老師對(duì)學(xué)校的行政管理行為不服未納入行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍；另一方面說明立法者對(duì)科教興國(guó)基本國(guó)策的回應(yīng)。

（二）職業(yè)教育法律體系具有可司法性。

可司法性是可訴性的高級(jí)階段，它意味著法律法規(guī)所規(guī)定的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，受害者可以在申訴以后向法院起訴或者直接向法院起訴，將該法或某條款作為直接主張權(quán)利的依據(jù)，從而獲得司法救濟(jì)的可能性。

我國(guó)三大訴訟類型已趨于穩(wěn)定和制度化，為保障當(dāng)事人的合法權(quán)益提供民事、行政及刑事的三種司法救濟(jì)途徑。由于刑事法律主要是指《刑法》及其修正案，其依據(jù)罪行法定原則，形成保護(hù)性法律關(guān)系，所以刑事實(shí)體法律的可司法性還是比較充分的。問題的關(guān)鍵主要是探討民事法律和行政法律的可司法性問題。涉及到教育法律關(guān)系平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的糾紛，一般依照民事實(shí)體法律按照民事訴訟程序進(jìn)行；涉及教育行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件適用行政訴訟程序，現(xiàn)行的《行政訴訟法》對(duì)受案范圍采以列舉的方式，規(guī)定了對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的司法救濟(jì)；而沒有對(duì)受教育權(quán)作出相應(yīng)法律規(guī)定。

從理論層面來說，在職業(yè)教育法實(shí)施的過程中，由人民法院對(duì)教育類糾紛予以審查、裁判，監(jiān)督職業(yè)教育法律關(guān)系的義務(wù)主體履行國(guó)家相關(guān)法律的過程，體現(xiàn)審判權(quán)力對(duì)職業(yè)教育法律實(shí)施的司法監(jiān)督。

從司法實(shí)踐的層面來看，在教育權(quán)糾紛案例中，我們通過幾個(gè)典型的教育權(quán)糾紛案例，可以發(fā)現(xiàn)諸如受教育權(quán)以及受職業(yè)教育權(quán)等新型權(quán)利糾紛的發(fā)展前景。在劉燕文因未能獲得博士學(xué)位訴北京大學(xué)案中，第一次起訴法院以“無(wú)法律依據(jù)”為由不予立案；時(shí)隔兩年之后，再次向同一法院起訴卻幸運(yùn)地獲得受理。因?yàn)橹挥蟹ü倌軌驕?zhǔn)確地判斷“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的范圍，及其可能實(shí)施的某些具體行政行為后，對(duì)于受教育者提起的針對(duì)“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的行政訴訟，他們才可能受理。對(duì)于像北京大學(xué)此類高等學(xué)校，只有當(dāng)法官們意識(shí)到他們能夠成為行政法意義上的法律、法規(guī)授權(quán)的組織的法定情形和條件時(shí)，法官面對(duì)具體的糾紛或者爭(zhēng)議，才會(huì)首先在相關(guān)的法律法規(guī)中搜索具體的法條和依據(jù)，在此基礎(chǔ)上才會(huì)判斷他們的某些行為是否屬于具體行政行為。正是在這樣的規(guī)范出發(fā)型的思維方式下，法官對(duì)該案進(jìn)行了廣義的理解和擴(kuò)充性的解釋，以論證高校行使學(xué)位授予的權(quán)力屬于行政訴訟法的受案范圍。

現(xiàn)有的職業(yè)教育類糾紛，從程序上遵循了法定的訴訟程序，但仍沒有突破依照職業(yè)教育法來起訴抑或裁決。值得肯定的是，法官們?nèi)匀唤o予了職業(yè)教育法一定的地位，并且判決書在演繹推理中援引了職業(yè)教育法。

公民享有受教育的權(quán)利和義務(wù)，這是82憲法確認(rèn)的一項(xiàng)公民基本權(quán)利。職業(yè)教育法依據(jù)憲法的精神，對(duì)憲法上公民享有的受教育權(quán)的內(nèi)涵具體化為“公民有依法接受職業(yè)教育的權(quán)利”。受教育權(quán)，受職業(yè)教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，仰賴于權(quán)利主體依法享有行政申訴，乃至最終的司法救濟(jì)的可能性。經(jīng)由法律的可訴性，使我們無(wú)論在立法層面，還是在司法層面作出一些技術(shù)上的改進(jìn)，從而促進(jìn)職業(yè)教育法律體系可訴性的提高。

［1］Robert S.Summers，Justiciability［J］.The Morden Law Review，1963（5）.

［2］黃茂榮.法學(xué)方法與現(xiàn)代民法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.

［3］羅豪才.行政法性質(zhì)的反思與概念的重構(gòu)［J］.中外法學(xué)，1995（3）.

［4］趙正群.行政之訴與訴權(quán)［J］.法學(xué)研究，1995（6）.

［5］朱景文.法理學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.

D648.1

A

1673－1395（2012）09－0034－04

2012－07－09

彭君（1975－），女，湖北漢川人，副教授，博士，主要從事法理學(xué)研究。

① 本文屬北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院資助項(xiàng)目（bgzyky201240）產(chǎn)出論文。

責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com