任 進(jìn)

(國家行政學(xué)院 法學(xué)部，北京100089)

一、地方參與全國性事務(wù)的意義

(一)何謂“中央”與“地方”

一般認(rèn)為，所謂中央，是指國家政權(quán)在全國范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而地方則是中央以下各級(jí)行政區(qū)域的統(tǒng)稱。所謂中央，“與地方相對。政黨、國家政權(quán)、團(tuán)體在全國范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”[1]。

“地方”相對于“中央”而言。一個(gè)國家為了便于治理，將其領(lǐng)土劃分為不同層次、不同范圍的行政區(qū)域，這個(gè)大小不等的行政區(qū)域，即“地方”。

在中國學(xué)界，多將單一制國家中央政府(central government)與地方，或聯(lián)邦制國家聯(lián)邦政府(national government，federal government)與各聯(lián)邦成員理解成“中央與地方”的關(guān)系。實(shí)際上，在世界范圍內(nèi)，應(yīng)按聯(lián)邦制或單一制有所區(qū)別地理解政府間的關(guān)系:在單一制國家，國家結(jié)構(gòu)和政府間縱向關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系;在聯(lián)邦制國家，政府有三個(gè)層次:“地方政府在政府機(jī)構(gòu)體系中位于底層，中間部分為中間政府(州、大區(qū)、省)，全國性政府位于最高層?！盵2]

以美國為例，作為聯(lián)邦制國家，“政府活動(dòng)發(fā)生在地方、州、聯(lián)邦三個(gè)層次”。在美國的政治術(shù)語中，“合眾國政府”、“全國政府”和“聯(lián)邦政府”往往是通用的。所謂“聯(lián)邦制”是關(guān)于全國政府與州政府之間的關(guān)系，州不是地方政府，只有州以下的行政單位才稱為地方和地方政府。美國統(tǒng)計(jì)局一年一度發(fā)表的《政府統(tǒng)計(jì)》，將州政府定義為“組成合眾國的五十個(gè)州的政府”，而地方政府是指縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和特別區(qū)等[3]81。

其他聯(lián)邦制國家，縱向府際關(guān)系也是指聯(lián)邦、聯(lián)邦成員(州、共和國、邦等)與地方的關(guān)系。在英國、西班牙等歐洲國家，除了中央政府和地方政府之外，中間還有地區(qū)政府，而地區(qū)作為次中央級(jí)，既不是聯(lián)邦成員也不是地方。①按照1996年《歐洲區(qū)域化宣言》第一條，所謂“地區(qū)”，是依公法設(shè)立的領(lǐng)土的一部分，是一個(gè)僅次于國家的概念，并有權(quán)設(shè)立自治政府。

(二)地方參與全國性事務(wù)的意義

地方參與全國性事務(wù)是政治民主化的具體表現(xiàn)，就其政治作用來看，地方參與是地方政府運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)資源，通過法定或非法定方式表達(dá)利益訴求并實(shí)現(xiàn)各自利益的一個(gè)重要機(jī)制。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和所有制形式整齊劃一的情況下，對國家與地方利益一致性的強(qiáng)調(diào)，壓抑了地方特殊利益的表達(dá)，地方不是為了某種具體的利益參與全國性事務(wù)管理而往往出于政治需要。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，地方利益格局深刻調(diào)整，地方政府產(chǎn)生各自的利益表達(dá)訴求，地方參與全國性事務(wù)的管理，對于建構(gòu)科學(xué)、合理的縱向府際關(guān)系，具有重要意義。

1.地方參與有利于發(fā)展民主

地方參與全國性事務(wù)管理體現(xiàn)了民主原則，有利于地方更好地參與國家政治生活。英國J.S.密爾在《代議制政府》中認(rèn)為，地方政府為在全國政府之外的參與活動(dòng)和政治活動(dòng)所提供的機(jī)會(huì)，加深了人們對自由政治制度的理解。他指出:“地方代表權(quán)的目的本身就是為了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人們可以自行安排共同的利益。”[4]擴(kuò)大地方的政治參與，通過協(xié)商溝通意見，讓各利益主體充分表達(dá)各自的利益訴求，有利于中央政策充分體現(xiàn)各地方的利益。

2.地方參與有利于防止或?qū)怪醒脒^分集權(quán)

湯尼·伯恩從英國的情況具體列舉了地方政府的作用，并認(rèn)為地方政府的存在有利于防止或?qū)怪醒脒^分集權(quán)和濫用權(quán)力[5]。戴維·威爾遜和克里斯·蓋恩在《聯(lián)合王國地方政府》中也認(rèn)為，地方政府的作用和價(jià)值，有利于分散權(quán)力[6]。地方參與對于防止權(quán)力濫用，促進(jìn)地方之間、地方與全國性政府之間的發(fā)展有重要作用。

3.地方參與有利于建立科學(xué)的決策機(jī)制

科學(xué)決策要求中央按照決策的科學(xué)理論和健全的程序，運(yùn)用科學(xué)的決策方法進(jìn)行決策。中央決策的正確與否，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定乃至國家興衰存亡。中央要進(jìn)行科學(xué)決策，必須廣泛聽取各方面意見，特別是有關(guān)地方的意見，必須有完善的決策機(jī)制作保證。地方參與全國政治，可以使中央決策集思廣益，提高決策的合法性基礎(chǔ)。

4.地方參與有利于增進(jìn)平等

從理論上講，地方參與的擴(kuò)大，直接關(guān)系到地方之間政治經(jīng)濟(jì)利益的平衡，并影響地方利益格局的調(diào)整。亨廷頓認(rèn)為:“較高水平的政治參與常常導(dǎo)致國民產(chǎn)品更平等地分配。”[7]地方參與能在一定程度上更好地顧及地區(qū)的特點(diǎn)和多樣性，有利于確保平等，維護(hù)不同地方的利益，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

二、地方參與全國性事務(wù)的域外經(jīng)驗(yàn)

由于各國情況不同，地方參與全國性事務(wù)的方式、途徑不盡相同，有正式法定和非正式兩種:

(一)正式法定方式

西方國家地方參與全國性決策的法定方式通常有五種，一是通過有關(guān)地方或地區(qū)事務(wù)的某些機(jī)構(gòu)。如目前英國議會(huì)下院646名眾議員中，英格蘭地區(qū)議員529名、蘇格蘭地區(qū)72名、威爾士地區(qū)40名、北愛爾蘭地區(qū)18名。二是通過議會(huì)的地方代表院。在兩院制的結(jié)構(gòu)之下，專門設(shè)置代表地方利益的議院，從而使地方利益在議會(huì)中得到反映。如《西班牙王國憲法》第69條第1款規(guī)定，參議院是地區(qū)代表院?！赌β甯鐟椃ā返?37條規(guī)定，“大區(qū)和其他地方公共團(tuán)體通過其在參議院的代表參與實(shí)施國家總政策和審議地方政策?！薄犊颇α_聯(lián)盟憲法》第20條規(guī)定，聯(lián)盟議會(huì)由國家代表24名和自治島嶼代表若干名組成，自治島嶼代表由本島嶼議會(huì)在其議員中任命，每自治島嶼3名?！斗▏鴳椃ā返?4條規(guī)定，“參議院應(yīng)保證共和國各地方公共團(tuán)體的代表性。”通過這種設(shè)置，各地方即可實(shí)現(xiàn)對全國性決策、尤其是那些涉及本地方利益的全國性決策的參與。三是通過提出私法案。如在英國，除了通過非官方的地方政府聯(lián)合會(huì)外，主要是通過提出私法案以影響有關(guān)地方問題的立法。一個(gè)地方政府提出私法案被批準(zhǔn)后，其他地方政府也隨之提出類似的私法案，從而促成統(tǒng)一的示范條款，最終被一般法律所采用。四是通過司法救濟(jì)途徑。如在德國，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)可對地方政府履行職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督，甚至可由州政府解散鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)有權(quán)表示異議，并可向行政法院提起上訴。俄羅斯地方自治制度受司法保護(hù)，國家權(quán)力機(jī)關(guān)若侵犯了地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)利或地方自治機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)居民的權(quán)利和自由，地方自治機(jī)關(guān)有權(quán)向法院提出宣告上述文件無效的要求;在司法機(jī)關(guān)作出裁決之前，地方自治機(jī)關(guān)有權(quán)中止該文件的執(zhí)行。在西班牙，根據(jù)《自治程序法》第2條，自治區(qū)可以要求中央政府提供其履行職權(quán)所必需的信息。地方政府可以接受也可以拒絕中央行政部門或自治區(qū)政府的意見。如果地方政府認(rèn)為中央或自治區(qū)有關(guān)行政部門的行為干預(yù)了地方依據(jù)憲法和《地方政府法》第63條規(guī)定的自治權(quán)，可向行政法院起訴。同樣，地方政府有權(quán)依照《地方政府法》第119條，對認(rèn)為限制其憲法保障的自治權(quán)的國家或自治區(qū)法律，提請憲法法院進(jìn)行合憲性審查。五是通過行政程序。從地方自治權(quán)保障的角度出發(fā)，西方各國往往將地方參與國家決策確認(rèn)為一項(xiàng)基本的自治權(quán)，即國政參與權(quán)，從而保障地方對全國性決策的制度性參與。國政參與權(quán)又區(qū)分為不同的情形以及不同的參與程度或強(qiáng)度。例如，在日本法制中，地方公共團(tuán)體的國政參與權(quán)可以表現(xiàn)為國政須經(jīng)地方公共團(tuán)體同意者、國政須經(jīng)地方公共團(tuán)體協(xié)議者、國政須聽取地方公共團(tuán)體之意見者以及國政可由地方公共團(tuán)體提出法律異議者等各種形式[8]。德國地方政府有權(quán)參與區(qū)域性規(guī)劃，但是參與的方式在各州不盡相同。例如，在北萊茵—威斯特法倫州，組織地區(qū)性規(guī)劃是州和地方政府的共同責(zé)任。根據(jù)《州規(guī)劃法》，在專區(qū)一級(jí)成立了規(guī)劃委員會(huì)(Bezirksplanungsr?te)。規(guī)劃委員會(huì)有權(quán)就地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的編制作出實(shí)質(zhì)性和程序性決定，并決定正式的規(guī)劃。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)的代表可以根據(jù)本地方的地區(qū)發(fā)展計(jì)劃決定州的規(guī)劃目標(biāo)。州的作用限于編制地區(qū)發(fā)展規(guī)劃草稿、履行編制程序，并在規(guī)劃經(jīng)專區(qū)規(guī)劃委員會(huì)確定后，依法定程序批準(zhǔn)。根據(jù)《西班牙王國憲法》，中央政府根據(jù)各自治區(qū)提出的預(yù)算起草經(jīng)濟(jì)計(jì)劃方案;國家有權(quán)確定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總體計(jì)劃的基礎(chǔ)并進(jìn)行協(xié)調(diào)，各自治區(qū)可以據(jù)此進(jìn)一步立法。城鎮(zhèn)規(guī)劃是自治區(qū)議會(huì)的專有職權(quán)，有關(guān)的城市規(guī)劃法律進(jìn)一步規(guī)定，自治區(qū)規(guī)劃的原則應(yīng)服從國家總體規(guī)劃的規(guī)定。根據(jù)《西班牙地方政府法》，負(fù)責(zé)規(guī)劃編制和審批的行政部門，應(yīng)給予其他部門參與規(guī)劃活動(dòng)的機(jī)會(huì)以協(xié)調(diào)公共利益。盡管城市規(guī)劃是自治區(qū)的專有職權(quán)，但按照現(xiàn)行國家和自治區(qū)的城市規(guī)劃法的要求，在城市規(guī)劃批準(zhǔn)過程中，自治區(qū)政府應(yīng)與受規(guī)劃影響的有關(guān)地方政府協(xié)商。

(二)非正式方式

西方國家地方對全國性事務(wù)的非正式參與一般有兩種方式:一是通過非官方的地方政府聯(lián)合會(huì)。如英國的地方政府聯(lián)合會(huì)、倫敦地方政府聯(lián)合會(huì)、威爾士地方政府聯(lián)合會(huì)、北愛爾蘭地方政府聯(lián)合會(huì)，美國的全美縣聯(lián)合會(huì)、全美市聯(lián)合會(huì)，俄羅斯的地方政府聯(lián)合會(huì)、小城市聯(lián)合會(huì)、城市聯(lián)合會(huì)等。這些組織影響中央立法、行政決策，并充當(dāng)協(xié)調(diào)者和意見溝通者。二是通過利益集團(tuán)或院外活動(dòng)分子等方式。如美國許多州議會(huì)開會(huì)時(shí)，就有一些地方政府官員組成的院外人員從事游說活動(dòng)，以此影響州議會(huì)有關(guān)地方問題的決策或立法。有些顧問組織，如英國的地方政府財(cái)政顧問委員會(huì)，在影響中央政府制定政策以及為地方政府提供與中央部門及官員接觸機(jī)會(huì)方面，也起一定作用。

三、中國地方對全國性事務(wù)的參與

改革開放以來，中國民主政治進(jìn)入一個(gè)新階段，政治參與作為社會(huì)主義民主政治的實(shí)現(xiàn)形式，得到了蓬勃的發(fā)展，制度化參與渠道增多，減輕了非常態(tài)地方與中央對立的危險(xiǎn)。

中國在地方對中央的影響和決策參與上，有自己的特點(diǎn)。具體說來，也可以分為法定正式和非正式兩方面。如根據(jù)《憲法》、《全國人民代表大會(huì)組織法》和有關(guān)規(guī)定，全國人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)的代表組成。全國人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，邀請各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。此外，全國人大常委會(huì)委托省級(jí)地方人大常委會(huì)組織全國人大代表視察或?qū)ｎ}調(diào)查[3]83。

根據(jù)《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，省級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)可以報(bào)告的方式向國務(wù)院及其主管部門匯報(bào)工作，反映情況，或以請示的方式向國務(wù)院及其主管部門請求指示、批準(zhǔn)[3]83。

按照《立法法》第90條的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求;其他地方國家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議;根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第35條，地方各級(jí)政府如認(rèn)為部門規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究處理。

此外，《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，要求國務(wù)院及其職能部門在制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取自治區(qū)及其工作部門的意見。

根據(jù)《地方組織法》，省級(jí)地方政府應(yīng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的中央國家機(jī)關(guān)進(jìn)行工作。如銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在處置銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、查處有關(guān)金融違法行為等監(jiān)督管理活動(dòng)中，地方政府應(yīng)予以配合和協(xié)助;又如各級(jí)地方政府應(yīng)依法加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)，支持稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，依照法定稅率計(jì)算稅額，依法征收稅款。

以上都屬于法定的地方參與中央事務(wù)管理的方式。非正式、非法定的方式，如全國人大常委會(huì)就審議的法律草案等，征求地方人大常委會(huì)的意見;全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人邀請地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談;全國人大各專門委員會(huì)召開省級(jí)人大對口機(jī)構(gòu)的座談會(huì)，共同研討人大工作;國務(wù)院召開有各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市或副省級(jí)城市行政首長參加的全國性會(huì)議，就有關(guān)重大問題征求意見;國務(wù)院各部門召開有各省、自治區(qū)、直轄市政府工作部門首長參加的全國性專業(yè)會(huì)議，就本部門的重大問題聽取意見。

中央政治局有一些來自地方(直轄市和個(gè)別省、自治區(qū))的黨委書記擔(dān)任委員，全國人大常委會(huì)中也有一些來自地方的組成人員。中共中央、全國人大常委會(huì)、國務(wù)院等常將有關(guān)重要的黨內(nèi)文件、法律、行政法規(guī)草案下發(fā)各地，征求意見。

一些條件暫不成熟的立法事項(xiàng)，可以由地方先行一步，為制定全國性的法律、行政法規(guī)準(zhǔn)備條件、提供經(jīng)驗(yàn)。有些改革開放方面的做法，可在一些地方先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后，再向全國推廣[3]83。以石油天然氣資源稅改革為例，2010年5月，中共中央、國務(wù)院在其召開的新疆工作座談會(huì)上提出，在新疆率先進(jìn)行資源稅費(fèi)改革。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局同年6月1日印發(fā)《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》的通知，啟動(dòng)了中國資源稅從價(jià)定率計(jì)征方式回歸的改革。原油和天然氣資源稅調(diào)整為按產(chǎn)品銷售額的5%計(jì)征。2010年12月1日，中國資源稅改革試點(diǎn)擴(kuò)大到內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個(gè)西部省區(qū)。2011年9月21日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議對《資源稅暫行條例》作出修改，對原油和天然氣增加從價(jià)定率的計(jì)征辦法。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳“三定規(guī)定”，各省、自治區(qū)、直轄市政府可向國務(wù)院提出請示事項(xiàng)，由國務(wù)院辦公廳提出審核意見，報(bào)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)審批。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府相繼成立了駐北京辦事機(jī)構(gòu)。各駐京辦事機(jī)構(gòu)圍繞派出地政府的中心工作，積極開展有關(guān)工作，在加強(qiáng)地區(qū)間協(xié)作、服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、處置突發(fā)事件、維護(hù)首都穩(wěn)定等方面起到了重要作用。

另外，香港、澳門特別行政區(qū)的有些知名人士擔(dān)任全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如馬萬祺、董建華、何厚鏵等，在全國政協(xié)擔(dān)任副主席，參加全國政協(xié)的工作，在為國家的發(fā)展、建設(shè)和進(jìn)一步落實(shí)《特別行政區(qū)基本法》，反映特別行政區(qū)的建議和意見等方面發(fā)揮積極作用。

更為重要的是，通過中國共產(chǎn)黨組織內(nèi)部系統(tǒng)的上下溝通，地方可以多方面地影響中央和參與全國性事務(wù)的決策。

四、加強(qiáng)地方對全國性事務(wù)的參與

府際關(guān)系的調(diào)適實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)利益博弈的過程。地方從屬于中央或上級(jí)，并服從中央或上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但地方政府也有自己的意志表達(dá)訴求。政府之間的利益分配、職能的配置，需要各級(jí)政府雙方的民主協(xié)商和對決策的共同參與，特別是地方對全國性事務(wù)決策的參與。《世界地方自治宣言》第3條提出，地方政府在其他層級(jí)政府涉及地方事務(wù)的決策中，應(yīng)具有合理和有效的參與權(quán);《歐洲地方自治憲章》第4條要求，在直接涉及地方的所有事項(xiàng)的計(jì)劃和決策過程中，應(yīng)在適當(dāng)時(shí)間以適當(dāng)方式，盡可能多地征求地方政府的意見;在向地方政府重新分配財(cái)政資源時(shí)，應(yīng)以恰當(dāng)?shù)姆绞铰犎∑潢P(guān)于分配方式的意見。

中國在地方對全國性事務(wù)的參與上，法定的和非法定的方式仍顯不夠。從規(guī)范的角度看，社會(huì)主義根本制度具有優(yōu)越性，人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度和其他渠道，能夠最大限度地滿足地方日益高漲的政治參與期望，但是由于中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平和社會(huì)發(fā)育的程度不高，各項(xiàng)制度在具體的運(yùn)行上還不健全;地方發(fā)展不平衡也使有些地方無法在現(xiàn)有體制中找到有效的利益表達(dá)渠道。按照健全民主制度、豐富民主形式的要求，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方對全國性事務(wù)的決策的參與。

(一)加強(qiáng)地方對全國人大及其常委會(huì)有關(guān)事務(wù)的參與

目前，在全國人大及其常委會(huì)下，涉及地方對全國性事務(wù)的決定的參與途徑不多。在中國目前可否考慮在全國人大內(nèi)設(shè)立專門的“地方事務(wù)委員會(huì)”，或在現(xiàn)有的專門委員會(huì)或工作委員會(huì)中吸收更多的各省、市、自治區(qū)的人大代表擔(dān)任委員會(huì)的職務(wù)，并保障來自地方的成員在研究、審議全國人大及其常委會(huì)有關(guān)地方事務(wù)時(shí)的參與權(quán)。

(二)加強(qiáng)地方對有關(guān)全國性行政事務(wù)管理的參與

根據(jù)《憲法》和《地方組織法》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作;國務(wù)院主管部門依法在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)政府的各工作部門，并有權(quán)依法在本部門權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章，在全國范圍內(nèi)實(shí)施。隨著行政體制改革的深入，可以考慮設(shè)立地方事務(wù)部或明確由中央某一部門或有關(guān)部門具體研究、擬訂有關(guān)中央與地方關(guān)系的事務(wù)。

另外，國務(wù)院各部門提請國務(wù)院研究決定的重大事項(xiàng)，涉及地方的，應(yīng)事先聽取地方的意見。

(三)擴(kuò)大民族自治地方對有關(guān)國家事務(wù)的參與

民族區(qū)域自治不僅表現(xiàn)為民族自治地方的自治機(jī)關(guān)對本民族內(nèi)部事務(wù)的自主管理，也體現(xiàn)在其對國家有關(guān)民族事務(wù)的計(jì)劃或決策的參與權(quán)上。潘弘祥、戴小明認(rèn)為，上述權(quán)利主要是民族平等權(quán)，表現(xiàn)為“自治權(quán)”和“共治權(quán)”兩方面。共治權(quán)的法理基礎(chǔ)在于民主政治國家普遍奉行的“人民主權(quán)”原則，體現(xiàn)在少數(shù)民族作為人民的組成部分和立國因素，通過選派自己的政治代表參與國家各級(jí)立法機(jī)關(guān)的方式實(shí)現(xiàn)其對國家事務(wù)和地方事務(wù)的共同管理;自治權(quán)的法理基礎(chǔ)在于代議制度的結(jié)構(gòu)性缺陷，是對共治有效性不足的一種必然的彌補(bǔ)[9]。但《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，缺少對民族自治地方自治機(jī)關(guān)對涉及民族自治地方的計(jì)劃或決策的參與的規(guī)定，應(yīng)修改《民族區(qū)域自治法》，確認(rèn)民族自治地方對有關(guān)中央決策和國家事務(wù)的參與權(quán)。

(四)加強(qiáng)特別行政區(qū)對有關(guān)國家事務(wù)的參與

特別行政區(qū)作為獨(dú)立的選舉單位，選舉產(chǎn)生的全國人大代表(香港36位、澳門12位)，來自特別行政區(qū)工商界、專業(yè)界、政界及基層等，具有廣泛的代表性。他們代表特別行政區(qū)居民的利益和意志，組成國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，履行管理國家事務(wù)的職權(quán)，是基本法規(guī)定的“特別行政區(qū)居民中的中國公民依法參與國家事務(wù)的管理”的具體體現(xiàn)。特別行政區(qū)雖然繼續(xù)實(shí)行資本主義制度，但它們是中華人民共和國的一個(gè)組成部分，港澳居民中的中國公民是中華民族大家庭的重要成員，他們中的代表完全有權(quán)利、有責(zé)任參加全國人大的各項(xiàng)活動(dòng)，還可依照《基本法》的規(guī)定，參加提出修改《基本法》的議案，就中央政府對特別行政區(qū)實(shí)行的政策提出建議和意見。

(五)擴(kuò)大當(dāng)?shù)鼐用駥τ嘘P(guān)國家事務(wù)的參與

根據(jù)憲法原理，直接民主應(yīng)是民主政治最理想的形式，但很難讓社會(huì)全體成員都直接參與公共政策的決定和修正，因此代議性的地方政府應(yīng)運(yùn)而生。但代議性地方制度并不排除直接的民主形式，如公民直接選舉、公民投票、復(fù)決與罷免、創(chuàng)制權(quán)等。但選舉和其他直接民主方式在實(shí)踐中并不經(jīng)常采用。按照健全民主制度、豐富民主形式和擴(kuò)大公民有序的政治參與的要求，要積極探索擴(kuò)大公民有序地參與政治，包括參與人大工作、其他民主形式和協(xié)商式民主的方式，逐步實(shí)現(xiàn)選舉民主、其他直接民主和協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化。

五、地方參與全國性事務(wù)的法治建構(gòu)

(一)地方參與全國性事務(wù)的法理依據(jù)

1982年《憲法》規(guī)定實(shí)行民主集中制，中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。憲法學(xué)界一般只承認(rèn)民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的高度自治，但許崇德指出，“我國的地方制度實(shí)質(zhì)上是一種地方自治制，不過我們在習(xí)慣上沒有這樣去稱呼它，按照我們的理論，統(tǒng)稱為民主集中制。”[10]

《憲法》對公民直接參與政治作了明確規(guī)定，除了人民代表大會(huì)的民主形式以外，人民還通過各種形式和途徑，依法管理國家或地方事務(wù)。有關(guān)法律、法規(guī)對公民參與地方政治的形式也作了規(guī)定。

(二)拓寬地方參與全國性立法和決定重大事項(xiàng)的渠道

中國地方參與全國性事務(wù)的渠道，除了執(zhí)政黨內(nèi)部的溝通渠道外，主要有國務(wù)院及其部門、機(jī)構(gòu)與地方政府各部門、機(jī)構(gòu)之間的意見交流、情況反饋、信息搜集、咨詢建議、調(diào)查研究及方案論證等。依法加強(qiáng)全國人大代表中各地方的代表對全國人大有關(guān)重大事項(xiàng)的決定、立法等工作的參與，有利于平衡各地方的利益關(guān)系。此外，目前全國政協(xié)由34個(gè)不同的界別組成，對憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督，對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，并通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議，是其重要職能。

(三)合理劃分和依法建構(gòu)中央與地方各自的權(quán)限，在機(jī)制上保障地方參與

關(guān)于中央和地方政府的職權(quán)劃分，《憲法》第89條第4款中采用的是“由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的制度設(shè)計(jì)。比照《憲法》列舉的國務(wù)院18項(xiàng)職權(quán)與地方各級(jí)政府的權(quán)限及《地方組織法》對縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府行使的職權(quán)所作出的10項(xiàng)列舉性的規(guī)定，政府職能在縱向配置上的特點(diǎn)體現(xiàn)為“職責(zé)同構(gòu)”，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的一致性。因此，應(yīng)對中央與地方各自權(quán)力的來源、事項(xiàng)的管轄等方面進(jìn)行合理劃分并法治建構(gòu)。

(四)健全中央與地方溝通機(jī)制，在程序上保障地方參與

憲法規(guī)定“充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”的原則，以達(dá)成中央和地方權(quán)力之間的整體平衡。長期以來，中央與地方的利益矛盾通常依靠行政命令、黨內(nèi)約束或中央和地方“商量辦事”的非制度化做法和非程序化路徑加以處理。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有必要建立正式的政府間縱向關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，通過立法和行政程序來保障地方的參與。

(五)擴(kuò)大地方自主權(quán)，建立地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制

在轉(zhuǎn)型時(shí)期，應(yīng)在保證中央政府有效宏觀調(diào)控的前提下，賦予地方必要的權(quán)力，使其能夠依靠國家法律、法規(guī)和宏觀政策，自主決定本地區(qū)事務(wù)。

中國是社會(huì)主義國家，中央能集中代表全國人民的根本利益和共同利益，但不可否認(rèn)，地方同樣存在各自的局部利益和特殊利益。處理中央與地方的關(guān)系，實(shí)際上是解決和調(diào)整國家與地方的利益關(guān)系。毛澤東認(rèn)為:“正當(dāng)?shù)莫?dú)立性，正當(dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭。這種從全國整體利益出發(fā)的爭權(quán)，不是從本位利益出發(fā)的爭權(quán)，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨(dú)立性?！盵11]730

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方利益會(huì)越來越顯現(xiàn)出來，沒有正常的地方利益表達(dá)渠道就會(huì)通過非正常渠道表達(dá)，導(dǎo)致地方對中央的非常態(tài)對抗，并引發(fā)地方之間的不公平競爭。為使地方利益得到及時(shí)有效的反映，同時(shí)也為了實(shí)現(xiàn)中央決策的科學(xué)化和民主化，必須通過體制改革和制度創(chuàng)新，建立科學(xué)合理的地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制，擴(kuò)大地方對全國性事務(wù)決策的參與。

隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方獨(dú)立性與自主權(quán)在不斷擴(kuò)大，地方業(yè)已成為具有相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益和發(fā)展目標(biāo)的利益主體，中央與地方關(guān)系已由改革前的單純的行政服從關(guān)系，轉(zhuǎn)向了以相對經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對策博弈關(guān)系。建立地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制，不僅是法治建構(gòu)府際關(guān)系的重要措施，而且有助于提高中央決策民主化和科學(xué)化水平，減少宏觀決策失誤。

(六)建立中央部委與省級(jí)地方政府的協(xié)商機(jī)制

毛澤東在《論十大關(guān)系》的講話中對建立中央部委與地方政府的協(xié)商機(jī)制有過具體的設(shè)想，提出“要提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令”[11]730。江澤民在中共十三屆五中全會(huì)上的講話中談到正確處理中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系問題，并指出中央各部門一定要繼續(xù)聽取和尊重地方的意見，把情況搞準(zhǔn)確，把工作做扎實(shí)，把實(shí)施方案搞得切實(shí)可行。《國務(wù)院工作規(guī)則》要求國務(wù)院各部門提請國務(wù)院研究決定的重大事項(xiàng)，涉及地方的，應(yīng)事先聽取意見[3]83-84。建立中央部委與省級(jí)地方政府的協(xié)商機(jī)制，對于中央決策的民主化、科學(xué)化具有重要意義。

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