張青紅

(華南理工大學(xué) 思想政治學(xué)院,廣東 廣州 510640)

根據(jù)中共的制度設(shè)計(jì),各界人民代表會(huì)議是一種政權(quán)組織形式。1949年7月31日,中共中央發(fā)出了在城市迅速召開各界代表會(huì)議的指示： “凡三萬(wàn)以上人口的城市,在解放兩個(gè)月至遲三個(gè)月后,即召開各界人民代表會(huì)議,以為黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的重要方式之一?！盵1]676隨后,政協(xié)制定的《共同綱領(lǐng)》也規(guī)定,在初解放的地區(qū),在條件許可時(shí)召集各界人民代表會(huì)議。[2]51949年12月2日,中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的省、市、縣人民代表會(huì)議組織通則規(guī)定： “在軍管初期,各界人民代表會(huì)議是軍管會(huì)和市人民政府傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān)。”[3]1951年2月28日,劉少奇在北京第三屆人民代表會(huì)議上的講話指出,“人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì),是我們國(guó)家的基本制度,是人民民主政權(quán)的最好的基本的組織形式,我們的國(guó)家就是人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)的國(guó)家”。[4]各界人民代表會(huì)議“是地方各級(jí)人民代表大會(huì)召開之前人民參政的一種形式,其代表由推選、聘請(qǐng)、商定及選舉等方式產(chǎn)生。它先是地方各級(jí)人民政府傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān),后曾代行地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)”。[5]75它的運(yùn)作方式體現(xiàn)了人民在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商行使當(dāng)家作主的民主權(quán)力。為了真正體現(xiàn)代表會(huì)議的“協(xié)商”的精神,著重抓好三個(gè)環(huán)節(jié),第一環(huán)是準(zhǔn)備好,第二環(huán)是把會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)好,第三環(huán)是貫徹下去,把決議變成廣大群眾的實(shí)際行動(dòng)。[6]

一、 會(huì)前： 代表的產(chǎn)生、 提案的征集源于協(xié)商

《各界人民代表會(huì)議組織通則》規(guī)定由同級(jí)協(xié)商委員會(huì)“負(fù)責(zé)進(jìn)行下屆各界人民代表會(huì)議的準(zhǔn)備工作”。但在實(shí)際中,往往是協(xié)商委員會(huì)與人民政府組織的籌備委員會(huì),[7]進(jìn)行籌備工作,主要產(chǎn)生會(huì)議主體與會(huì)議主題,“協(xié)商”是其主要特點(diǎn)。

(一)代表產(chǎn)生中的協(xié)商

根據(jù)《組織通則》,“各界人民代表會(huì)議”是“人民政府傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān)”,其代表產(chǎn)生的途徑主要是推選、聘請(qǐng)、商定及選舉。[8]不管是哪種途徑,代表的產(chǎn)生都是源于協(xié)商。如果推選、商定,直接就協(xié)商出名單,如果是選舉產(chǎn)生,候選人即是協(xié)商提名的。以北京市區(qū)各代會(huì)為例分析這一過(guò)程。根據(jù)《北京市區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》第三條、第四條規(guī)定： 區(qū)各界人民代表會(huì)議代表的產(chǎn)生及代表名額的分配,由區(qū)人民政府(區(qū)公所)邀請(qǐng)各該區(qū)內(nèi)的人民團(tuán)體等代表組成籌備委員會(huì)或由區(qū)協(xié)商委員會(huì)商定,經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)。[9]407據(jù)此,北京市各區(qū)都根據(jù)各區(qū)居民自身的情況,制定了選舉代表的辦法,如第一區(qū)制定了《北京市第一區(qū)各界人民代表會(huì)議代表產(chǎn)生辦法》,第五區(qū)制定了《北京市第五區(qū)各界人民代表會(huì)議代表產(chǎn)生辦法細(xì)則》。關(guān)于代表名額在各階層的分配,各區(qū)圍繞著居民代表和工人代表誰(shuí)應(yīng)該占第一位的問(wèn)題展開了討論。當(dāng)時(shí)有兩種不同的意見,一種意見認(rèn)為,根據(jù)《共同綱領(lǐng)》,工人階級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí),并且當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)要將消費(fèi)性城市變成生產(chǎn)性城市,工人將在這一過(guò)程發(fā)揮重要作用,因此工人在區(qū)各界人民代表大會(huì)中應(yīng)該占有很高的比例,但是這種意見也有立不住腳的地方,北京是一個(gè)消費(fèi)性城市,工業(yè)并不發(fā)達(dá),工人在總?cè)丝谥兄徽家恍〔糠郑灰环N意見認(rèn)為居民占人口的大部分,并且區(qū)代會(huì)主要解決社會(huì)福利等問(wèn)題,離不開居民代表的參與,因此居民代表也應(yīng)占很高的比例。圍繞著居民代表和工人代表誰(shuí)應(yīng)該占首位的問(wèn)題,各區(qū)都進(jìn)行了認(rèn)真的討論。當(dāng)時(shí)一區(qū)區(qū)委宣傳部長(zhǎng)韓沖甚至將各種代表的重要性依次排隊(duì)： “依生產(chǎn)任務(wù),工人應(yīng)占第一位,地區(qū)代表對(duì)失業(yè)、失學(xué)、房租是能起他的作用,這是占第二位。其次店鋪工商業(yè)為第三,機(jī)關(guān)單位應(yīng)占第四,駐軍代表,再其次是特邀代表?！盵注]區(qū)代會(huì)代表產(chǎn)生討論會(huì),北京市東城區(qū)檔案館1-1-17。張友漁副市長(zhǎng)在城區(qū)區(qū)長(zhǎng)會(huì)議總結(jié)第六、七區(qū)區(qū)各界人民代表會(huì)議作的總結(jié)可以看作是這場(chǎng)爭(zhēng)論的結(jié)語(yǔ),張友漁認(rèn)為：“不必爭(zhēng)論區(qū)代表會(huì)議以工人為主或街道居民代表為主的問(wèn)題,因?yàn)楣と耸穷I(lǐng)導(dǎo)階級(jí),當(dāng)然重要,但區(qū)代表會(huì)議是要解決公共福利問(wèn)題,居民代表也很重要,總之,只要認(rèn)清工人代表是領(lǐng)導(dǎo)即可,不必分出哪個(gè)為主?！盵注]城區(qū)區(qū)長(zhǎng)會(huì)議紀(jì)錄(第九次)(1950年7月6日)，北京市崇文區(qū)檔案館9-1-44。北京市城區(qū)第一屆9個(gè)區(qū)各界人民代表中工人代表432人,居民代表497人,居民代表略多于工人代表；除了第一區(qū)和第四區(qū)工人代表比居民代表略多之外,其它區(qū)都是居民代表比工人代表多。

通過(guò)合理的程序,推選合適的代表,是協(xié)商成功的原因之一,實(shí)行了“自下而上,由多到少；充分醞釀,反復(fù)協(xié)商”推選候選人的方式,經(jīng)過(guò)了廣泛的協(xié)商,整個(gè)過(guò)程貫穿了民主集中制的原則。[9]547各個(gè)階層的利益得到了一定的尊重,各方面的意見得到了表達(dá)的機(jī)會(huì)。

(二)提案征集中的協(xié)商

群眾的提案,是人民向政府熱情反映自己的意見,要求解決某種問(wèn)題的具體表現(xiàn)。各界人民代表會(huì)議的提案是過(guò)渡時(shí)期人民利益表達(dá)的載體。在收集提案時(shí),政府不僅希望各界多提提案,而且希望征集的提案內(nèi)容多樣化。提案運(yùn)作的程序： 會(huì)議代表向本單位群眾征集——提案整理小組整理——提案審查委員會(huì)討論、協(xié)商——審查——提交會(huì)議討論決議。會(huì)議之前,會(huì)議代表用充分的時(shí)間深入群眾,以討論、協(xié)商的方式確立提案。代表們?cè)诮夥乓郧?都是“有話不能說(shuō),有苦無(wú)處訴”的人,感到現(xiàn)在當(dāng)了代表,明白自己是代表人民,和政府在一起,商量大家的事情。因此,都感到自己責(zé)任重大。北京六區(qū)人民代表會(huì)議一百七十一名代表,通過(guò)了街代表座談會(huì),家庭拜訪,個(gè)別談話等方式,搜集了人民的意見。鐵工業(yè)工人代表常福鴻到各工廠去找工人談,上夜校時(shí),一得空,就向大家征求意見。他一個(gè)人就提出了二十多條意見。家庭婦女代表陳佩貞頭發(fā)已經(jīng)斑白,仍不辭勞苦,到各家拜訪。并且實(shí)事求是地深入調(diào)查,看看自己得到的意見是否正確。[10]有人提出萬(wàn)源夾道下雨積水,應(yīng)加修整,她跑去看過(guò)以后,就跟人家商量,說(shuō)政府財(cái)政還不充裕,又有許多大事要辦,這些小事自己能辦,何必麻煩政府,于是就沒(méi)有作為提案。提案收集的途徑是非常多的： “有些是代表直接提出來(lái)的”,“有些是在會(huì)議前或在選舉過(guò)程中經(jīng)過(guò)座談會(huì)或者訪問(wèn)居民的形式收集起來(lái)”,“有的是居民用書面交來(lái)的”,“有的是由他們口頭提出由籌委會(huì)記錄下來(lái)”。[9]391特別是農(nóng)民和勞動(dòng)?jì)D女不識(shí)字的較多,因此提案更不能拘泥于形式。提案交上來(lái)后,提案審查委員會(huì)根據(jù)不同時(shí)期的工作主題規(guī)定提案審查原則,對(duì)提案進(jìn)行審查。如北京市各區(qū)根據(jù)政府的能力和提案可執(zhí)行的程度進(jìn)行了分類處理。如第一區(qū)將根據(jù)以下四個(gè)原則對(duì)提案進(jìn)行處理： “一是人民需要,政府目前又有力舉辦者即辦。二是人民需要政府目前無(wú)力辦者緩辦。三是根本做不到或與政府政策法令相抵觸者,不辦。四是政策沒(méi)有明確規(guī)定或區(qū)無(wú)權(quán)辦理者,轉(zhuǎn)市參考處理。[注]第一區(qū)關(guān)于召開區(qū)各界人民代表會(huì)議的總結(jié)報(bào)告(1950年7月24日),北京市東城區(qū)檔案館1-1-118。

會(huì)議前,醞釀與協(xié)商會(huì)議議題,不同于舊民主主義議會(huì)“到開會(huì)的時(shí)候才把只有少數(shù)人了解的東西或者是臨時(shí)提出的意見拿出來(lái)讓大家來(lái)討論決定”的那種做法,“新民主主義議事的特點(diǎn)之一,就是會(huì)前經(jīng)過(guò)多方協(xié)商和醞釀,使大家都對(duì)要討論決定的東西事先有個(gè)認(rèn)識(shí)和了解,然后再拿到會(huì)議上去討論決定,達(dá)成共同的協(xié)議?！盵11]129

二、 會(huì)中： 提案的通過(guò)、 決議的形成依靠協(xié)商

在進(jìn)行了上面的準(zhǔn)備工作之后,就進(jìn)入了會(huì)議最重要的階段,即會(huì)議的進(jìn)行。為了使會(huì)議中的協(xié)商不是流于形式,在保證協(xié)商本質(zhì)的同時(shí),進(jìn)行了一些技術(shù)性的操作。當(dāng)然這些是需要綜合把握的。

(一)塑造民主和諧的會(huì)場(chǎng)氣氛

中共領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于會(huì)議的“協(xié)商”給予了指示：“會(huì)議進(jìn)行要采用充分的協(xié)商方法,使代表們有充分發(fā)言的權(quán)利,能夠毫無(wú)顧忌的提出任何意見和批評(píng)?！盵2]156可實(shí)際上,讓代表充分發(fā)言是不容易的。長(zhǎng)期受壓迫的人民,突然起來(lái)當(dāng)家做了主人,角色一下子調(diào)整不過(guò)來(lái)。所以開始時(shí),發(fā)言是有所顧忌的。例如泰州攤販代表李保榮說(shuō)： “我接連參加了四次會(huì)議,第一次是‘聽會(huì)’,第二次是‘說(shuō)好話’,第三次是‘展開批評(píng)’,第四次才是‘大膽說(shuō)話,暢所欲言’?！盵12]所以塑造一種民主的會(huì)場(chǎng)氛圍自然是必不可少的方面,因?yàn)樗軌蚴谷嗣窀型硎?從受壓迫的陰影中走出來(lái),言所欲言。如北京市第二屆各界人民代表會(huì)議,會(huì)場(chǎng)——中山公園中山堂內(nèi)外布置一新,泛著一片紅光。每一個(gè)代表都滿臉笑容的走進(jìn)了會(huì)場(chǎng)。薛子正秘書長(zhǎng)宣布開會(huì),水銀燈強(qiáng)烈的光照亮了全場(chǎng)。[13]會(huì)場(chǎng)彌漫著和諧、民主、友愛(ài)的氣氛。會(huì)上,代表們認(rèn)真討論政府工作報(bào)告,散會(huì)后,到處可以聽到人民的代表們?cè)谡務(wù)摚?“這真是對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府?！盵13]有時(shí),還配合一些標(biāo)語(yǔ)口號(hào),如北京市第七區(qū)各界人民代表會(huì)議,會(huì)場(chǎng)中央懸掛兩條標(biāo)語(yǔ)： “大家的事情大家辦,自己的政府自己管?！盵14]字跡熠熠生輝,這不正是會(huì)議精神的真實(shí)寫照嗎？這樣的會(huì)場(chǎng),這樣的標(biāo)語(yǔ),代表們的心情放松了,自然而然就有暢所欲言的沖動(dòng)與激情。代表們一致表示要把大會(huì)的精神貫徹到七區(qū)的每一個(gè)角落,并動(dòng)員全區(qū)居民執(zhí)行大會(huì)的決議,共同把七區(qū)搞好。家庭婦女陳珠明說(shuō)： “我們一定要齊心協(xié)力幫助政府辦好事情?！盵14]

(二)把握會(huì)議的議事節(jié)奏

“節(jié)奏”本身是指音樂(lè)中交替出現(xiàn)的有規(guī)律的強(qiáng)弱、長(zhǎng)短的現(xiàn)象,通常用來(lái)比喻規(guī)律與步驟?！白h事節(jié)奏”主要是指議事步驟,比如誰(shuí)主持、誰(shuí)發(fā)言、誰(shuí)先發(fā)言、誰(shuí)總結(jié),發(fā)言時(shí)間、發(fā)言次數(shù)等等。這些因素對(duì)于會(huì)議是否能真正體現(xiàn)“協(xié)商”提供了技術(shù)性的保障。會(huì)議中,如果領(lǐng)導(dǎo)先表態(tài)了,那代表們便不再討論,唯有附和；又如果只由少數(shù)幾個(gè)人把持發(fā)言,那其他代表就沒(méi)有了發(fā)言機(jī)會(huì),因?yàn)闀?huì)議的時(shí)間是有限的,等等諸如此類的問(wèn)題。所以,各界人民代表會(huì)議都制定了自己的議事規(guī)則,以規(guī)則來(lái)控制會(huì)議節(jié)奏。如《湖南省各界人民代表會(huì)議議事規(guī)則》規(guī)定,“本會(huì)議采取民主集中制之原則”、“會(huì)議由主席主持一切事宜”、“提案須有三人以上連署,始得成立。臨時(shí)動(dòng)議,須有三人以上附議,始得提付討論”、“代表發(fā)言時(shí),盡量由各單位及各組推舉代表綜合發(fā)言”、“各單位及各代表綜合發(fā)言不得超過(guò)十五分鐘。一般代表發(fā)言第一次五分鐘為限,第二次以三分鐘為限,到時(shí)按鈴為號(hào),應(yīng)即停止發(fā)言”。[注]湖南省各界人民代表會(huì)議議事規(guī)則,湖南政報(bào),1950年第10期?！都质〉谝淮胃鹘缛嗣翊頃?huì)議議事規(guī)則》規(guī)定,“代表發(fā)言一次不得超過(guò)十分鐘,如需要超過(guò)須經(jīng)主席之許可。但延長(zhǎng)時(shí)間最多不得超過(guò)五分鐘。如發(fā)言越出討論范圍,或過(guò)于重復(fù)時(shí),主席得隨時(shí)停止其發(fā)言”、“議案討論,由主席宣布終結(jié),并付表決”、“議案如發(fā)生爭(zhēng)論,爭(zhēng)論時(shí)間過(guò)長(zhǎng),主席可停止大會(huì)討論,是否繼續(xù)討論與繼續(xù)討論的方式由主席團(tuán)決定之”、“議案表決后,由主席當(dāng)場(chǎng)宣布”。[注]吉林省第一次各界人民代表會(huì)議議事規(guī)則,吉林政報(bào),1950年第3期。松江各界人民代表會(huì)議,把握了會(huì)議的節(jié)奏,一開始便減去不必要的儀式,報(bào)告時(shí)間力求簡(jiǎn)短,討論時(shí)間占了全部時(shí)間的三分之二強(qiáng),讓到會(huì)的每一代表能暢所欲言,做到知無(wú)不言,言無(wú)不盡。最重要的是讓大家有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。大會(huì)之前開了小組會(huì),大會(huì)討論與小組會(huì)之間又有個(gè)別交談,會(huì)外座談。在小組會(huì)上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,準(zhǔn)備意見。在大會(huì)上集中幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行深入討論。在會(huì)議上不怕爭(zhēng)論,允許發(fā)表反對(duì)的意見,讓正面反面各抒理由大家鄭重研究,然后使分歧意見歸于一致。許多代表都感到： 這樣做法就替各階層共同行動(dòng)貫徹政府政策,打下了可靠的基礎(chǔ)。[6]

(三)創(chuàng)造多樣的協(xié)商方式

在會(huì)議的協(xié)商方式上,各地各界人民代表會(huì)議已創(chuàng)造出許多切合實(shí)際的經(jīng)驗(yàn),有大會(huì)發(fā)言與小組討論相結(jié)合、大組醞釀與小組討論相結(jié)合、小組座談和大組討論相結(jié)合,還有少開大會(huì),多開小會(huì)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

大會(huì)發(fā)言與小組討論： 這是最經(jīng)常的方式。大會(huì)發(fā)言以小組討論為基礎(chǔ),小組討論更能體現(xiàn)協(xié)商的精神。但一個(gè)議案或決議是否通過(guò),那須經(jīng)過(guò)大會(huì)發(fā)言的程序,然后再進(jìn)行表決。山西省第一屆各界人民代表會(huì)議一開始,一些特邀代表、開明士紳代表及一部分舊知識(shí)分子代表初來(lái)時(shí)抱著觀望看風(fēng)頭的態(tài)度,認(rèn)為土改后的農(nóng)村生產(chǎn)情緒不高,對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)抱悲觀。他們很關(guān)心政府對(duì)舊知識(shí)分子團(tuán)結(jié)改造方針及逃亡在城市里的地主的措置。經(jīng)過(guò)政府報(bào)告中對(duì)舊知識(shí)分子改造使用方針及對(duì)逃亡地主還鄉(xiāng)生產(chǎn)安置政策的說(shuō)明,經(jīng)過(guò)農(nóng)民代表中勞動(dòng)英雄講了翻身后自由人在自由土地上的生產(chǎn)情緒異常高漲,有的已超過(guò)戰(zhàn)前水平的生動(dòng)報(bào)告,及中共山西省委代表對(duì)土地改革運(yùn)動(dòng)及其發(fā)生的偏向給以正確的說(shuō)明解釋后,會(huì)議對(duì)所有這些問(wèn)題,進(jìn)行了小組醞釀?dòng)懻摷皶?huì)外便談,使大家的認(rèn)識(shí)趨于一致。小組討論形式和會(huì)外的自由醞釀,便于代表廣泛發(fā)言,傾吐心事,因而是廣泛集中意見,具體研究和解決問(wèn)題的最好形式。一般大會(huì)討論發(fā)言往往受到拘束,這次會(huì)議較多地采取了小組討論和自由醞釀的方式,取得很大成績(jī)。[7]

大組醞釀與小組討論： 如北京市第六區(qū)在推舉政府候選人名單時(shí),為了使各個(gè)階層的代表在選舉候選人上達(dá)成一致意見,采取了“大組醞釀、小組討論的選舉方式”。即在正式選舉前“先把各階層按工人、工商、文教、居民等階層編成大組,讓他們討論他們?cè)谡瘑T中應(yīng)占的名額和本階層的候選人(也可醞釀他們熟悉的候選人),然后混合編成小組,小組里各階層的代表介紹大組討論的情況,經(jīng)過(guò)協(xié)商討論,提出小組候選人名單”。[注]六區(qū)第一屆第四次各界人民代表會(huì)議總結(jié)報(bào)告,(1951年9月11日),北京市檔案館38-1-37。在醞釀候選人的時(shí)候,代表們還是比較認(rèn)真的。例如第一區(qū)第七組準(zhǔn)備提一個(gè)人為候選人,一個(gè)代表便指出“他上午開會(huì)時(shí),不好好聽,睡了兩個(gè)鐘頭覺(jué),怎能全新全意的為人民服務(wù)？我不選他?！薄暗谒膮^(qū)各小組,最初共提出候選人53人,后減至36人,經(jīng)過(guò)4次反復(fù)協(xié)商,最后才提出正式候選人18人”?！啊啥嗟缴佟Y減候選人,要讓大家充分批評(píng),‘不熟不揭鍋’,以免‘煮夾生飯’”,[9]547也就說(shuō)是要使代表們?cè)诤蜻x人上盡可能達(dá)成一致。

小組座談與大組討論： 這種會(huì)議的議事方式,特別針對(duì)首屆代表會(huì)議,因?yàn)榇韨冞€不習(xí)慣在多人場(chǎng)合、大會(huì)會(huì)場(chǎng)中討論與發(fā)言,或是議題需要更深入的討論與協(xié)商。比如山東省首屆各界人民代表會(huì)議進(jìn)行了小組座談和大組討論,補(bǔ)充了意見,討論決定該省今后工作任務(wù)選舉省政府主席副主席和委員。[15]

少開大會(huì),多開小會(huì)： 這主要是縣各界人民代表會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?？h各代會(huì)一般以解決農(nóng)民問(wèn)題為主,農(nóng)民喜歡簡(jiǎn)短的報(bào)告,最好報(bào)告一個(gè)問(wèn)題,討論一個(gè)問(wèn)題,解決一個(gè)問(wèn)題。許多農(nóng)民不習(xí)慣在大會(huì)上講話,且顧慮較多,要“多開小會(huì),少開大會(huì)”[16]。小會(huì)能使代表暢所欲言,可能解決問(wèn)題。大會(huì)上多不易暢所欲言。許多問(wèn)題要在小組會(huì)上商量好,拿到大會(huì)上解決。此外,農(nóng)民發(fā)言,習(xí)慣于各說(shuō)一套,爭(zhēng)論不多,有的說(shuō)話拉雜,因此,要善于引導(dǎo)啟發(fā)才能使討論深入。

三、 會(huì)后： 協(xié)商實(shí)現(xiàn)了人民真正的當(dāng)家作主

會(huì)議經(jīng)過(guò)醞釀、籌備、提案、大會(huì)報(bào)告、小組討論、大會(huì)發(fā)言、表決等環(huán)節(jié),最后進(jìn)入結(jié)束階段,一般都會(huì)有閉幕詞。比如1951年3月24日在中山公園音樂(lè)堂召開五千五百多人討論懲治反革命罪犯問(wèn)題的北京市、區(qū)各界人民代表擴(kuò)大聯(lián)席會(huì)議,最后彭真市長(zhǎng)講話。他說(shuō)： “今天大家在這里開了四、五個(gè)鐘頭的會(huì),大概有點(diǎn)累了。但是,最后我還有幾句話,和大家商量……我們是大家選舉出來(lái)的,是大家委派的。我們是大家的勤務(wù)員……你們大家要辦的事,我們一定辦；你們不贊成辦的事,我們一定不辦?！盵17]大會(huì)在經(jīng)久不息的歡呼聲和掌聲中閉幕。由此可見,這種總結(jié)不僅標(biāo)志著充滿協(xié)商精神的代表會(huì)議之結(jié)束,更讓人民感覺(jué)會(huì)議協(xié)商民主的氣氛還在繼續(xù)。

(一)代表們倍感“當(dāng)家作主”

人民能夠在代表會(huì)議上發(fā)言及“提意見管事”,這讓他們有了切實(shí)的民主感受。廣東陽(yáng)山一個(gè)代表說(shuō)： “舊時(shí)我們穿爛衫褲,哪里有機(jī)會(huì)到縣城來(lái)開會(huì),商量國(guó)家事情,如今不同了,我們不但能到縣城開會(huì),而且還能和縣長(zhǎng)談話,政府要做的事情,我們都有份參加意見?！盵注]《廣東省協(xié)商委員會(huì)工作報(bào)告附件》,廣東省檔案館243-1-18。廣州惠福區(qū)在1950年2月26日召開了各界人民代表會(huì)議,會(huì)上針對(duì)治安、公債、教育、民政、公益等老百姓非常關(guān)心的議題,二百余人踴躍發(fā)言。其中一小販代表說(shuō)： “我活了四十年,這才第一次站在大家面前講話,這是一個(gè)民主時(shí)代?！盵18]福建省福安縣代表在會(huì)上聽了政府財(cái)政收支的報(bào)告后興奮地說(shuō)： “政府不僅給我們辦事,還給我們報(bào)賬,我們真是當(dāng)家作主了。”[16]北京市一屆各界代表會(huì)議通過(guò)交市政府辦理或參考的決議案共一百七十一件,到十月底為止,僅僅兩個(gè)半月中,除“設(shè)立公營(yíng)澡堂”等七個(gè)議案以外,其余一百六十四案都已斟酌緩急先后,分別執(zhí)行了。[13]市民們普遍表示“我們的話有效了,我們的要求實(shí)現(xiàn)了”、“我們真正當(dāng)了家,做了主人”,有的據(jù)此認(rèn)為“共產(chǎn)黨政府就真是‘人民’‘民主’政府”。[9]573-574

代表會(huì)議上,各階級(jí)、各黨派、各界、各地區(qū)、各民族的人都團(tuán)結(jié)在共產(chǎn)黨的周圍。他們有共同的目的,又有各種各樣不同的要求,凡是問(wèn)題,盡量討論,反覆討論,分小組討論,對(duì)的意見加以采納,不對(duì)的加以說(shuō)明,最后乃求得全體或絕大多數(shù)一致的通過(guò)。這種方法比舊的不作充分協(xié)商只靠簡(jiǎn)單表決的方法好得多?！百Y本主義的表決方法,少數(shù)人操縱著多數(shù),表決只是形式,各界人民代表會(huì)議都是采取民主集中制之原則,是少數(shù)要服從多數(shù),同時(shí)多數(shù)又照顧少數(shù),少數(shù)的意見經(jīng)過(guò)協(xié)商,能采納的均盡量采納,所以到最后,意見常得一致”[19]750-751。省、市、縣人民代表會(huì)議同樣以協(xié)商的運(yùn)作機(jī)制,最終獲得決議一致通過(guò)。某省一位代表說(shuō),“我在未參加會(huì)議以前,我很懷疑報(bào)上說(shuō)的一致贊成是民主,世上那有這樣的事,這回自己參加會(huì)議才恍然大悟。知道這樣的民主,才是真正的民主！”[19]751

(二)人民與政府間互動(dòng)加強(qiáng)

各縣各界人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)討論和解決了當(dāng)?shù)馗麟A層人民群眾迫切要求解決的問(wèn)題,受到人民的熱烈擁護(hù)。福建省閩清縣農(nóng)民代表林振南在該縣第三屆各界人民代表會(huì)議上說(shuō)： “我參加過(guò)第一屆會(huì)議,第一屆會(huì)議解決了清剿土匪問(wèn)題,使人民利益得到保障；我參加過(guò)第二屆會(huì)議,第二屆會(huì)議解決了度荒問(wèn)題。共產(chǎn)黨和人民政府是一盞明燈,我們一定要堅(jiān)決地跟著它走！” 通過(guò)會(huì)議,逐漸提高了人民的政治覺(jué)悟,廣大人民群眾正以主人翁的態(tài)度管理著自己的及國(guó)家的事。在福州市各界人民代表會(huì)議上,科學(xué)工作者黃覺(jué)民說(shuō)： “我們頭一次在政府的報(bào)告中聽到講自己的缺點(diǎn),人民政府勇于檢討自己的精神,實(shí)在是我們的榜樣?！迸ご黻愌┲檎f(shuō)： “政府這樣虛心要大家提意見,我從來(lái)不會(huì)說(shuō)話的,也要上臺(tái)去講幾句?！盵20]在北京六區(qū)各界人民代表會(huì)議上,居民代表?xiàng)钫伎?“我六十四歲了,從滿清起到北京解放以前,從沒(méi)有看到老百姓能像現(xiàn)在這樣講過(guò)話。在共產(chǎn)黨、毛主席領(lǐng)導(dǎo)下,我們翻了身。我們民眾要想安居樂(lè)業(yè)過(guò)好日子,就要協(xié)助政府做好工作。政府看不到、聽不到的,我們民眾就要說(shuō),就要做,這是人民的責(zé)任?！盵10]通過(guò)會(huì)議,也使政府的工作干部更加認(rèn)識(shí)到人民群眾的無(wú)限智慧和偉大力量,有些干部說(shuō)： “老百姓的辦法真多！”有的則說(shuō)： “沒(méi)料到他們竟這樣大膽！”[12]各界人民代表會(huì)議架構(gòu)了各級(jí)人民政府與人民群眾的橋梁。人民的評(píng)論是： “上下通氣了！”這是說(shuō)政府和黨與人民群眾建立了聯(lián)系。黨的干部則說(shuō)： “不民主吃不開了！”[21]

(三)決議轉(zhuǎn)化為行動(dòng)

人民代表會(huì)議并不是孤立進(jìn)行的。有的地方,把政府的工作報(bào)告和會(huì)議的中心議題,在會(huì)前公布,組織人民和代表討論,使大家摸底,能于會(huì)前搜集到許多極可寶貴的意見,有的在選舉的同時(shí),即搜集提案,有的則提出“做好當(dāng)前工作,以迎接人民代表會(huì)議”[12]的口號(hào),并進(jìn)行各種宣傳活動(dòng)。這樣,人民代表會(huì)議還沒(méi)有開,人民群眾的民主運(yùn)動(dòng)已十分熱烈。人民對(duì)所要召開的人民代表會(huì)議因而十分關(guān)心,往往在會(huì)議尚未結(jié)束之時(shí),即打聽會(huì)議的結(jié)果,而決議一經(jīng)作出,即可轉(zhuǎn)為群眾的行動(dòng)。各級(jí)各界人民代表會(huì)議,均以解決當(dāng)前的重大政治任務(wù)為中心內(nèi)容。從1949年到1951年許多地方的人民代表會(huì)議,熱烈地討論了開展抗美援朝、土地改革、鎮(zhèn)壓反革命三大運(yùn)動(dòng)?？姑涝\(yùn)動(dòng)一經(jīng)人民代表會(huì)議討論,就立即成為廣大群眾的愛(ài)國(guó)主義的行動(dòng),提高了各界人民的愛(ài)國(guó)主義和國(guó)際主義的認(rèn)識(shí)。通過(guò)人民代表會(huì)議討論土地改革的問(wèn)題,就使土地改革成為各界人民所關(guān)心事,知識(shí)分子和工商界下鄉(xiāng)參加土地改革工作,城市成立了城鄉(xiāng)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)等,都是各方給農(nóng)民的支援,因而組成了反封建的統(tǒng)一戰(zhàn)線。人民代表會(huì)議討論鎮(zhèn)壓反革命工作,提高了人民的警惕性,由人民和人民代表親自捉住反革命分子的事,層出不窮。由人民代表會(huì)議討論反革命案件的處理,不但使量刑準(zhǔn)確,而且使人民了解了鎮(zhèn)壓與寬大相結(jié)合的政策的偉大。各地在召開人民代表會(huì)議討論鎮(zhèn)壓反革命的同時(shí),又組織了廣大群眾的會(huì)議與行動(dòng),一市之內(nèi)收聽人民代表會(huì)議廣播的,往往數(shù)達(dá)幾十萬(wàn)人。在這一過(guò)程中,大家特別感到愉快的是,人民政府辦什么事都和人民商量,真是人民的好政府。[22]

各界人民代表會(huì)議不是 “臨時(shí)性的”,“請(qǐng)客式的”機(jī)關(guān),[21]是人民管理國(guó)家政權(quán)的基本方式。《各界人民代表會(huì)議組織通則》[3]頒布后,已成制度。按照《組織通則》,從1950年1月起,全國(guó)一切解放了的市和縣,均須爭(zhēng)取每3個(gè)月開會(huì)1次,1950年每一個(gè)三萬(wàn)人口以上的市和每一個(gè)縣,共須爭(zhēng)取開會(huì)4次,力求不缺少。每次會(huì)議均應(yīng)在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上公開發(fā)表,并應(yīng)報(bào)告上級(jí)人民政府直至中央人民政府,使中央人民政府知道全國(guó)一切市縣開會(huì)的情況,以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn),指導(dǎo)全國(guó)。至于省人民代表會(huì)議,凡在1950年春季以前解放的省,不論老的和新的,1950年一律要爭(zhēng)取召開1次,力求不缺少,同樣要報(bào)告上級(jí)和中央?！洞蟪鞘袇^(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》[23]則同樣明確了區(qū)各界人民代表會(huì)議必須每3個(gè)月召開1次?？墒窃趯?shí)際的政治生活中,部分地區(qū)的各界人民代表會(huì)議還沒(méi)有按時(shí)舉行,形成制度,出現(xiàn)隨意性、臨時(shí)性的情況。“沒(méi)有中心工作和上級(jí)布置就很少召開人民代表會(huì)議”。[注]東單區(qū)人民政府關(guān)于區(qū)政權(quán)建設(shè)的報(bào)告(1954),北京市東城區(qū)檔案館11-1-42。有些干部還認(rèn)為會(huì)議與工作無(wú)關(guān),以 “開會(huì)增加了工作負(fù)擔(dān)”[16]等等為借口,拖延各界人民代表會(huì)議的召開?；蛘?雖然召開了,但開得不認(rèn)真,不切實(shí),事前缺乏準(zhǔn)備,會(huì)場(chǎng)沒(méi)有充分發(fā)揚(yáng)民主精神,代表們不能暢所欲言,不能每次集中討論和解決一二個(gè)中心問(wèn)題,以致會(huì)議的收獲不大。其次,人民代表會(huì)議以討論布置人民政府的各項(xiàng)重大工作為全部,不重視處理來(lái)自人民的提案,形成單純布置任務(wù)的會(huì)議。對(duì)人民的提案不予討論,或單純用“解答”的方法來(lái)處理。因之,代表感到“說(shuō)話不頂事”,就不愿再來(lái)開會(huì)。[12]

盡管各界人民代表會(huì)議在實(shí)際的運(yùn)行中存在這樣或那樣的問(wèn)題,但它畢竟是建國(guó)初期地方建政的主要形式,以“協(xié)商”的方式實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。1954年后,各級(jí)人民代表大會(huì)取代了各界人民代表會(huì)議,會(huì)議前或會(huì)議中,人民主要是通過(guò)投票行使民主權(quán)利,即選舉民主。從此之后,新中國(guó)從制度層面上形成了選舉民主和協(xié)商民主(政治協(xié)商會(huì)議)相輔相成的民主政治格局。

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