單洪軒，周麗珍

(1.西華師范大學(xué) 四川省教育發(fā)展研究中心，四川 南充 637000; 2. 西華師范大學(xué) 文學(xué)院，四川 南充 637000)

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的制度設(shè)計(jì)

單洪軒1，周麗珍2

(1.西華師范大學(xué) 四川省教育發(fā)展研究中心，四川 南充 637000; 2. 西華師范大學(xué) 文學(xué)院，四川 南充 637000)

在我國(guó)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育存在較大的差異，相對(duì)于城市而言，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展較為落后。而隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的加劇，基礎(chǔ)教育發(fā)展上的差異也隨之加劇。為縮短城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展，在介紹了我國(guó)現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從制度設(shè)計(jì)方面對(duì)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展提出一些建議。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育；均衡發(fā)展；制度設(shè)計(jì)

基礎(chǔ)教育，一般意義上是指中小學(xué)教育，但中小學(xué)教育并不是基礎(chǔ)教育的全部，另外還應(yīng)該包括嬰幼兒教育和學(xué)前教育以及幼兒教育部分等。在這里，我們僅將基礎(chǔ)教育視為中小學(xué)教育，討論城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的問(wèn)題。

基礎(chǔ)教育的基本任務(wù)是培養(yǎng)基礎(chǔ)和知識(shí)比較寬厚、創(chuàng)新意識(shí)較為強(qiáng)烈、掌握科學(xué)方法、具有基本人文修養(yǎng)、良好自學(xué)能力和動(dòng)手實(shí)踐能力以及適應(yīng)能力較強(qiáng)的高素質(zhì)人才。[1]

在我國(guó)，城市基礎(chǔ)教育相對(duì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育則相對(duì)落后一些，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育有著較大的差距，有的城市已經(jīng)開(kāi)始普及高中教育，而有的農(nóng)村則連義務(wù)教育的普及都困難重重。而且，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異更加明顯，城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)教育不均衡現(xiàn)象也愈來(lái)愈突出，加快農(nóng)村基礎(chǔ)教育建設(shè)，縮短城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距，就成為我們構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)。

一 我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距的現(xiàn)狀

1.教育層次上的差距。

我國(guó)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力受教育水平層次結(jié)構(gòu)存在明顯的差異，城市人力資本積累基本出于中等和高等教育階段，而農(nóng)村人力資本積累尚處于普及初中和小學(xué)教育階段，地區(qū)的差異性也較為明顯。相對(duì)于城市中較好的教育師資條件和較好的物質(zhì)生活條件，廣大的農(nóng)村教育顯然要落后于城市，這就導(dǎo)致了農(nóng)村兒童受教育質(zhì)量和教育水平的程度要遠(yuǎn)低于同等層次的城市兒童，而過(guò)高的輟學(xué)率和退學(xué)也是導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力受教育水平不高的原因。相對(duì)于東部沿海、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，西部?jī)?nèi)陸、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)在教育師資力量和教師隊(duì)伍建設(shè)以及基礎(chǔ)教育的建設(shè)上要落后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，這也就導(dǎo)致了教育質(zhì)量的下降，使得勞動(dòng)力受教育程度低于沿海城市。

2.教育投資上的差距。

目前我國(guó)“一考定終身”的高考制度來(lái)說(shuō)，雖然經(jīng)過(guò)多年的努力有了明顯的好轉(zhuǎn)或者說(shuō)是正在向著改革的方向大步邁進(jìn)。但高考這條獨(dú)木橋還是大多數(shù)學(xué)生所必須選擇的道路，那么在基礎(chǔ)教育階段能夠接受較好的教育或者接受較為優(yōu)質(zhì)的課外輔導(dǎo)便意味著有更大的機(jī)會(huì)進(jìn)入名牌高中，進(jìn)而踏進(jìn)名牌大學(xué)。這就涉及到在基礎(chǔ)教育投資上的問(wèn)題，從目前的教育經(jīng)費(fèi)投入來(lái)看，大部分都投向了高等教育，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成為農(nóng)村義務(wù)教育資金的主要承擔(dān)者，自實(shí)施義務(wù)教育以來(lái)，在農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府占2%，省市級(jí)占11%，縣和縣級(jí)占9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)占78%。而且在“政府主導(dǎo)，地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的政策下，農(nóng)村進(jìn)一步成為了義務(wù)教育的“買(mǎi)單者”，而限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，即使是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的60%都投向基礎(chǔ)教育，仍然難以滿(mǎn)足基礎(chǔ)教育的需求。相對(duì)而言，作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市地區(qū)則擁有較為充足的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)保證基礎(chǔ)教育的建設(shè)和發(fā)展。同等情況下，城市兒童也更有條件接受較為優(yōu)質(zhì)的課外輔導(dǎo)，并以此來(lái)促進(jìn)基礎(chǔ)教育的發(fā)展，而農(nóng)村兒童則更多的是在接受完學(xué)校的教育課程之后就沒(méi)有更多的時(shí)間和金錢(qián)來(lái)接受課外輔導(dǎo)，并且由于師資水平的限制，農(nóng)村兒童在基礎(chǔ)教育方面便要落后于城市兒童。[2]

3.教育資源分配不均衡。

長(zhǎng)期以來(lái)，以城市為中心的價(jià)值觀導(dǎo)致了城市學(xué)校獲得了資金優(yōu)先注入，城市重點(diǎn)學(xué)校獨(dú)享優(yōu)質(zhì)教育資源，農(nóng)村學(xué)校的教育資金和教育資源的分配均要落后于城市學(xué)校。城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距加重了城鄉(xiāng)之間教育尤其是基礎(chǔ)教育的差距，從而導(dǎo)致了教育的嚴(yán)重失衡，主要體現(xiàn)在人均教育經(jīng)費(fèi)、師資水平以及硬件設(shè)施等方面。另外，單就學(xué)校危房方面，城市學(xué)校方面危房占全國(guó)的3%，而農(nóng)村占97%。而且在人均教育經(jīng)費(fèi)方面，農(nóng)村人均教育經(jīng)費(fèi)明顯低于城市人均教育經(jīng)費(fèi)，不僅如此基礎(chǔ)教育設(shè)施的建設(shè)仍然困擾著農(nóng)村很多學(xué)校的發(fā)展。

4.教育成果差距大。

師資水平高、優(yōu)質(zhì)生源多的學(xué)校必定出的成果多，一個(gè)省區(qū)的高考狀元往往被城市中的一個(gè)或者幾個(gè)學(xué)校占據(jù)，而且年年如此，農(nóng)村學(xué)校要想出一個(gè)狀元基本上是神話，這樣一來(lái)便形成了優(yōu)秀成員——優(yōu)秀成果——優(yōu)秀生源的循環(huán)，這就是家長(zhǎng)口中的“名牌效應(yīng)”。這種效應(yīng)對(duì)于農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展無(wú)疑是起著阻礙作用的。[3]

5.教育機(jī)會(huì)的差距。

教育機(jī)會(huì)的公平涉及到教育的公平，只有有接受教育的機(jī)會(huì)才能談教育的公平。而在農(nóng)村中，適齡兒童未能進(jìn)入學(xué)校接受教育的現(xiàn)象比比皆是，即使是能夠進(jìn)入小學(xué)接受義務(wù)教育的兒童也有很大一部分會(huì)在中途輟學(xué)。也就是說(shuō)，在農(nóng)村中，輟學(xué)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市中的兒童。究其原因，是因?yàn)樵谵r(nóng)村中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、教育觀念落后等一系列的原因造成了農(nóng)村兒童大量輟學(xué)。在城市當(dāng)中，由于不存在經(jīng)濟(jì)上的壓力，而且對(duì)于基礎(chǔ)教育的認(rèn)識(shí)比較全面，所以對(duì)于基礎(chǔ)教育的建設(shè)更加重視，對(duì)于適齡兒童的入學(xué)也就更加重視。這些便造成了教育機(jī)會(huì)的不公平，產(chǎn)生差距。

二 促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意義

促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程，同樣也是社會(huì)公平的基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)，教育是相關(guān)利益群體最多的社會(huì)事業(yè)之一。教育尤其是基礎(chǔ)教育，應(yīng)該是國(guó)家所提供并且予以保障的公共事業(yè)，其本質(zhì)屬性就是公平，教育公平是社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域上的延伸和體現(xiàn)。不均衡的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育，不僅無(wú)法滿(mǎn)足大多數(shù)人對(duì)于教育的需求，而且也促使教育問(wèn)題一再升溫。

促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡的發(fā)展，推進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展，是實(shí)施素質(zhì)教育的關(guān)鍵。我國(guó)自上世紀(jì)80年代提出實(shí)施素質(zhì)教育以來(lái)，各地、各個(gè)學(xué)校都在努力探索素質(zhì)教育的發(fā)展，但就整體而言，素質(zhì)教育的完成還是任重而道遠(yuǎn)，還需要學(xué)校、社會(huì)和教育部門(mén)的大力發(fā)展和長(zhǎng)期努力?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中明確提出義務(wù)教育必須全面實(shí)施素質(zhì)教育。因此，實(shí)施義務(wù)教育區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，必須抓住全面推進(jìn)素質(zhì)教育這一主線，提高學(xué)校教育教學(xué)的質(zhì)量和效益，從根本上縮小城鄉(xiāng)學(xué)生之間的素質(zhì)差異。

三 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的制度設(shè)計(jì)

1.教育行政管理體制。

要突破現(xiàn)有教育行政管理體制對(duì)于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的障礙，首先要克服“中央領(lǐng)導(dǎo)，地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。對(duì)于基礎(chǔ)教育的建設(shè)和發(fā)展，中央不僅要充分認(rèn)識(shí)到其重要性，在法律、法規(guī)上予以完善以保障基礎(chǔ)教育的充分發(fā)展。更要克服有關(guān)教育部門(mén)對(duì)于基礎(chǔ)教育上的錯(cuò)誤指揮，將政事分開(kāi)、政校分開(kāi)，在學(xué)校的行政管理上使其能夠自由靈活地發(fā)展，在政治法律、法規(guī)上只是起到一個(gè)監(jiān)督和引導(dǎo)的作用，但不做過(guò)多的干涉，有關(guān)教育部門(mén)不要對(duì)于學(xué)校的行政管理指手畫(huà)腳。在管理上，要建立完善的規(guī)定制度，嚴(yán)格按照有關(guān)的制度和規(guī)定辦事，建立相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力使用。在強(qiáng)調(diào)“分級(jí)管理，地方負(fù)責(zé)”充分調(diào)動(dòng)地方辦學(xué)積極性的情況下，減輕地方政府在基礎(chǔ)教育建設(shè)上的壓力，在財(cái)政上予以充分的保障，不能顧此失彼。[4]

2.教育投資體制。

教育投資上，要加大中央政府對(duì)于基礎(chǔ)教育的投資力度，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，充分保證全國(guó)基礎(chǔ)教育建設(shè)的需求，著重偏向西部等貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育的建設(shè)，加大對(duì)于貧困縣區(qū)的基礎(chǔ)教育投資力度。要突破縣級(jí)政府的財(cái)力結(jié)構(gòu)與其負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)教育責(zé)任不相符的困境，就要調(diào)整現(xiàn)有的基礎(chǔ)教育事權(quán)的劃分格局，即構(gòu)建“國(guó)家辦學(xué)，分類(lèi)承擔(dān)”的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制。它的涵義是指，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，將農(nóng)村基礎(chǔ)教育主辦權(quán)(投資權(quán))逐步上移到縣級(jí)以上政府，即加大中央、省、市級(jí)政府分擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)責(zé)任。具體來(lái)講：第一，對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要堅(jiān)持“以縣為主”，因?yàn)檫@些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，縣級(jí)政府有能力和財(cái)力保障基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的充足。第二，對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以中央、省、地市級(jí)政府為主，以縣為輔。第三，對(duì)于國(guó)家級(jí)貧困縣實(shí)行全部免費(fèi)的義務(wù)教育，并由中央政府財(cái)政直接劃算，預(yù)防地區(qū)財(cái)政挪用或截留。

3.辦學(xué)體制。

在辦學(xué)體制上，要以國(guó)家辦學(xué)為主，民辦學(xué)校為輔，多種辦學(xué)體制共同發(fā)展。正確看待民辦學(xué)校的發(fā)展和國(guó)有學(xué)校的改制問(wèn)題，在以國(guó)家辦學(xué)為主體的情況下發(fā)展基礎(chǔ)教育，以民辦學(xué)校為輔助，增加基礎(chǔ)教育的靈活性，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量為基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展做出貢獻(xiàn)，對(duì)于有能力的企業(yè)，要鼓勵(lì)其辦學(xué)，給予政策上的優(yōu)惠和方便。在對(duì)待外資辦學(xué)方面，要充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)點(diǎn)，引入國(guó)外教育資金，為我國(guó)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展服務(wù)，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的教育教學(xué)理念和辦學(xué)模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

4.學(xué)校內(nèi)部。

學(xué)校內(nèi)部要充分保證校長(zhǎng)能夠行使校長(zhǎng)的權(quán)力，為學(xué)校的發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)，而不會(huì)受到相關(guān)部門(mén)的制約。另外，也要建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，監(jiān)督校長(zhǎng)的權(quán)力實(shí)施，對(duì)于校長(zhǎng)錯(cuò)誤的決定有權(quán)做出更改或否定。對(duì)于學(xué)校內(nèi)部的勞動(dòng)分配和人事問(wèn)題以及工資福利制度，則要嚴(yán)格按照有關(guān)的管理規(guī)定執(zhí)行，建立合理的工資績(jī)效制度，充分發(fā)揮教師的積極性。在農(nóng)村地區(qū)則可以適當(dāng)?shù)卦黾咏處煹墓べY福利，以減少農(nóng)村教師的外流現(xiàn)象，吸引城市教師到農(nóng)村學(xué)校任教，縮小城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍的素質(zhì)差異，為推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展服務(wù)。

[1]李森，宋乃成．基礎(chǔ)教育概論[M]．成都：四川教育出版社，2004,8.

[2]張玉林．城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距分析[R]．02/03年中國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展研究報(bào)告

[3]韋艷寧．我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距探析[J]．新西部，2010：16.

[4]范先佐．關(guān)于構(gòu)建“國(guó)家辦學(xué)、分類(lèi)承擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的設(shè)想[R]．04/05年中國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展研究報(bào)告.

[5]李文政．農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的策略與路徑[J]．繼續(xù)教育研究，2009，6.

[6]談松華．農(nóng)村教育的現(xiàn)狀、困難與對(duì)策[R]．01年中國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展研究報(bào)告.

ClassNo.:G420DocumentMark：A

(責(zé)任編輯：鄭英玲)

SystemDesignforBalancedDevelopmentofBasicEducationBetween
theUrbanandtheRuralAreasinChina

Shan Hongxuan1，Zhou Lizhen2

In our country, there has been a big difference between the urban and the rural areas in basic education , especially in the rural areas ,the situation of the basic education is more unsatisfied . Since the unbalanced economic development in different areas , the differences of basic education among different areas has aggravated subsequently . The paper put forward some suggestions to solve the unbalanced development in basic education from the perspective of system design.

basic education between city and rural areas；balanced development；system design

單洪軒，在讀碩士，西華師范大學(xué)四川省教育發(fā)展研究中心2010級(jí)。研究方向：教育社會(huì)學(xué)。

周麗珍，在讀碩士，西華師范大學(xué)文學(xué)院2010級(jí)。研究方向：語(yǔ)文課程與教學(xué)論。

1672-6758(2012)07-0004-2

G420

A