于 佳

(中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

關(guān)于武漢市生活污水集中處理的制度思考

于 佳

(中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

近些年來，武漢市生活污水排放量占城市污、廢水排放總量的比例逐年上升，生活污水在湖泊污染中所占份額較大，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)水污染的形勢依舊嚴(yán)峻。按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，城鎮(zhèn)生活污水應(yīng)當(dāng)集中處理。當(dāng)前武漢市污水處理廠及配套管網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)營即對其的管理存在一些問題，需要強(qiáng)有力的資金保障和法律保障。

城鎮(zhèn)生活污水； 集中處理； 污水處理廠

一 武漢市城鎮(zhèn)生活污水處理的現(xiàn)狀及問題

2001年武漢環(huán)境公報顯示，武漢市生活污水排放量去年首次超過工業(yè)廢水，達(dá)35390萬噸，占全市廢水排放總量的51.7%，這些生活污水大都是直排，污水處理率僅為6.4%，對城市湖泊污染影響較大；2009年武漢環(huán)境公報顯示，生活污水占廢水排放量的71.27%。2010年武漢環(huán)境質(zhì)量狀況顯示，城市內(nèi)湖水質(zhì)總體屬重度污染。5個城市內(nèi)湖中，武漢東湖水質(zhì)為Ⅳ類，其余4個內(nèi)湖均為劣Ⅴ類；城市內(nèi)湖水質(zhì)全部達(dá)不到功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。從河流、湖泊的超標(biāo)因子上反映得很清晰：除揮發(fā)酚、石油類為工業(yè)排放物，其他項目均為生活污水排放所致。由此可見，生活污水對武漢市湖泊水環(huán)境的嚴(yán)重污染程度。目前，城市生活污水大部分采取集中處理方式，城鎮(zhèn)生活污水集中處理的法律依據(jù)，主要是《水污染防治法》。

二 武漢市生活污水集中處理設(shè)施的基本情況

1.基本的污水處理設(shè)施。

(1)污水處理廠。

污水處理廠是城鎮(zhèn)生活污水集中處理的場所，武漢市2011環(huán)境公告數(shù)據(jù)顯示，截至2011年武漢市運(yùn)行的城市污水處理廠共19座，新建部分污水處理廠，雖提高了污水處理能力，但現(xiàn)有污水處理廠也仍有些問題。首先，已建成的污水處理廠部分閑置、運(yùn)行負(fù)荷率低。有數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，武漢市排水公司下屬9個污水處理廠日處理污水量不到供水量的一半。其中，2010年建成的陽邏污水處理廠設(shè)計處理規(guī)模5萬噸/日，今年上半年日均處理污水不足0.5萬噸。其次，已建成的污水處理廠全項達(dá)標(biāo)困難。雖然cod基本達(dá)標(biāo)，但其他不易達(dá)標(biāo)。因為三級處理成本很高，很多處理廠不具備相應(yīng)的資金和技術(shù)來進(jìn)行進(jìn)一步的處理，比如污水處理廠處理后的污泥，處理難度大，成本高。武漢市年產(chǎn)污泥約22.5萬噸，除三金潭污水處理廠對污泥進(jìn)行消化處理外，其余均直接填埋。到2015年，江城污泥產(chǎn)量將近50萬噸。[1]

(2)集中處理的配套管網(wǎng)建設(shè)。

武漢市目前很多地方管網(wǎng)建設(shè)不足，如武漢盤龍城污水處理廠于2010年底建成通水，該廠配套污水收集管網(wǎng)規(guī)劃總長度170公里，但目前僅建成排水干管及箱涵45公里；輻射面積達(dá)56平方公里、服務(wù)人口64萬人的黃家湖污水處理廠也是如此，由于管網(wǎng)不到位，該區(qū)域有些單位只得自建污水處理設(shè)施。其次，目前武漢市只有少部分地區(qū)，如東湖和新開發(fā)新區(qū)是雨污分離的，大部分都是合流，旱季污水中的沉積物、垃圾，建筑泥漿大量淤積到管道，造成管道的堵塞，影響污水處理廠進(jìn)水量。今年雨季前武漢市對河流制管網(wǎng)進(jìn)行疏通，2000公里的管道清除的污泥2萬多噸，淤積物把管道堵了一半，嚴(yán)重影響了區(qū)域內(nèi)污水收集率。

2.城鎮(zhèn)生活污水集中處理的管理制度。

(1)各職能部門分工與責(zé)任。

根據(jù)《水污染防治法》第四十四條、四十五條的規(guī)定和《水污染防治法實施細(xì)則》第十四條、十五條的規(guī)定可以看出，城鎮(zhèn)生活污水的集中處理主要有三責(zé)任方：一是縣級以上地方人民政府；二是城市建設(shè)管理部門；三是環(huán)境保護(hù)部門。其中地方政府對城鎮(zhèn)污水的集中處理負(fù)總責(zé)，城市建設(shè)管理部門具體承擔(dān)組織編制城市排水和污水處理專業(yè)規(guī)劃、組織建設(shè)城市污水集中處理設(shè)施及對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施運(yùn)營的監(jiān)督管理，環(huán)境保護(hù)部門具體承擔(dān)出水水質(zhì)和水量的抽測檢查。

(2)污水處理廠的責(zé)任及運(yùn)營管理。

《水污染防治法》及《水污染防治法實施細(xì)則》規(guī)定，城市污水集中處理設(shè)施出水水質(zhì)，按照國家規(guī)定的或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。城市污水集中處理的營運(yùn)單位，應(yīng)當(dāng)對城市污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)行管理制度包括化驗制度、報表制度和報告制度等運(yùn)行管理制度。各項目運(yùn)行單位要按照《城市污水處理廠運(yùn)行、維護(hù)及其安全技術(shù)規(guī)程》(CJJ60-94)中規(guī)定的項目、頻次及化驗方法認(rèn)真執(zhí)行化驗室化驗工作；要建立運(yùn)行管理報表，并根據(jù)要求，每日如實填寫運(yùn)行數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)管理制度是城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行管理制度的基礎(chǔ)，應(yīng)加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的監(jiān)測，規(guī)范、保障數(shù)據(jù)的真實，對造成數(shù)據(jù)失真的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任的追究。

三 武漢市城鎮(zhèn)生活污水集中處理的資金保障

1.多渠道籌集資金。

(1)重視民間資本投入。民間資本投入最直接的就是股票和債券發(fā)行的投入方式。國外已有100多年的經(jīng)驗，將市政債券用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美國也是世界上發(fā)行市政債券最多的國家，占整個債券市場的百分之十幾。我國亦可進(jìn)行這方面的嘗試與探索，放開城市發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，吸收民間資本用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如污水處理設(shè)施方面。

(2)加強(qiáng)吸引外資。目前我國對于污水處理工程，由于投資額大、回收期長，外商對投資回報和投資風(fēng)險有較大的顧慮。因此，要吸引外資就必須按國際慣例辦事，兌現(xiàn)承諾、提高投資人的投資回報并減小投資風(fēng)險。此外政府應(yīng)當(dāng)加大污水處理費(fèi)征管力度，采取有效措施提高污水處理費(fèi)的收繳率。

(3)加強(qiáng)銀行融資。廣州獵德污水處理工程項目(一期)的總投資為13億元，該工程投資是市政府以市建設(shè)投資公司的名義向國家開發(fā)銀行貸款的，本息歸還由政府承擔(dān)，這種形式既減輕了地方財政壓力，又緩和了污水處理的需求矛盾。[2]武漢市亦可嘗試大項目的銀行融資方式。

(4)BOT融資模式。我國污水處理項目市場化改革下的非政府投融資方式主要是BOT項目融資模式。目前，廣東順德大門污水處理廠、江蘇豐縣污水處理廠等都采用了BOT模式，武漢湯遜湖污水處理廠亦是BOT模式的典型，在融資方面具有十分重要的地位。

2.加大對于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的財政支持力度。

積極引導(dǎo)社會資本投入城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)需要一個過程，政府對此市政建設(shè)有不可推卸的責(zé)任。因此，在當(dāng)前政府要加大財政投入力度，增加各項預(yù)算及專項資金投入城鎮(zhèn)生活污水設(shè)施的建設(shè)。2009年1月，武漢市出臺《武漢市生活污水分散處理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼暫行規(guī)定》，規(guī)定“在集中污水處理設(shè)施收集管網(wǎng)服務(wù)范圍尚未覆蓋地區(qū)，由單位和個人投資自建的生活污水處理設(shè)施按照處理出水水質(zhì)不同標(biāo)準(zhǔn)給予不同補(bǔ)貼”值得肯定，并應(yīng)繼續(xù)加大投入。

四 武漢市城鎮(zhèn)生活污水集中處理的法律保障

1.明確政府各職能部門的具體責(zé)任及責(zé)任追究相關(guān)規(guī)定。

從法律規(guī)定可以看出各職能部門的分工貌似明確，其中，排污管網(wǎng)建設(shè)由水務(wù)部門負(fù)責(zé)；點源污染，即企業(yè)的污染，由環(huán)保部門監(jiān)管。但其中的具體履職范圍十分模糊，職責(zé)履行情況的責(zé)任追究并無具體規(guī)定。對于已建成的污水處理廠部分閑置、運(yùn)行負(fù)荷率低，管網(wǎng)不配套，淤積物堵塞管道影響區(qū)域內(nèi)污水收集率等問題，是哪些職能部門的履職范圍，應(yīng)采取何種方式追究責(zé)任？對于這些問題，應(yīng)在不違反上位法的原則下出臺具體指導(dǎo)武漢市相關(guān)職能劃分的法律規(guī)范，以明確各職能部門對于城鎮(zhèn)污水處理的具體職責(zé)及范圍。此外，還應(yīng)具體規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任追究方式，并將城鎮(zhèn)生活污水的集中處理與政績評估考核掛鉤及對相關(guān)官員進(jìn)行問責(zé)納入法律法規(guī)規(guī)定中。

2.明確城鎮(zhèn)生活污水集中處理設(shè)施的資金保障相關(guān)規(guī)定。

我國至今沒有有關(guān)BOT專門立法，只有部委的規(guī)章，調(diào)整方式的法律不健全尚未形成有利于項目實施的較為完善的法律環(huán)境。目前對特許經(jīng)營協(xié)議是行政合同還是民事合同，特許經(jīng)營權(quán)是授給城市水務(wù)集團(tuán)還是授給BOT項目公司，政府在BOT項目中的擔(dān)保等問題都沒有明確的法律規(guī)定。此外，國際BOT投資合同與中國現(xiàn)行法律是有沖突的。[3]對此，武漢市應(yīng)加強(qiáng)融資方面的法律研究，可以嘗試出臺相應(yīng)規(guī)范，以明晰各方權(quán)益、義務(wù)，及操作規(guī)則和流程。

3.明確城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)行管理規(guī)定。

《水污染防治法實施細(xì)則》第15條規(guī)定：“城市污水集中處理的運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)對城市污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”《湖北省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行考核細(xì)則(試行)》中規(guī)定了各項具體考核細(xì)則。2009年《湖北省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)督管理辦法(試行)》第二十六條規(guī)定，城鎮(zhèn)污水處理廠接納符合設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的污水，其處理后排放污水的污染物含量超出出水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)時，由環(huán)保主管部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)征收排污費(fèi)。對出水的水質(zhì)不合格，沒有達(dá)標(biāo)，那么城市污水集中處理的運(yùn)營單位是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，承擔(dān)什么樣的責(zé)任還有待于法律的進(jìn)一步完善。此外，水務(wù)部門、環(huán)保主管部門對保障污水處理良好運(yùn)行的監(jiān)管責(zé)任還應(yīng)明確、具體。

4.明確污水處理費(fèi)征收、使用、監(jiān)管等問題。

生活污水集中處理的基礎(chǔ)是生活污水處理費(fèi)的征收。2008年武漢市全面開征污水處理費(fèi)，中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為0.8元/噸。武漢市2001年出臺《城市污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》，其中第六條規(guī)定，城市污水處理費(fèi)必須?？顚Ｓ茫瑖?yán)格按國家的規(guī)定用于城市排污管網(wǎng)和污水集中處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和建設(shè)還貸。目前武漢市對于污水處理費(fèi)征收、使用情況并無明確公示。對此，武漢市應(yīng)明確相關(guān)規(guī)范，對污水處理費(fèi)的相關(guān)問題予以明確規(guī)定，如武漢市污水處理費(fèi)用的總額、專款專用情況、污水處理費(fèi)占水費(fèi)比例確定方式等問題。

五 結(jié)論

武漢市城鎮(zhèn)生活污水是工業(yè)污水之外的重大湖泊污染源，如何有效地予以處置是解決城鎮(zhèn)生活水污染的重要方面。集中處理是解決城鎮(zhèn)生活污水的主要措施，污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)是城鎮(zhèn)生活污水集中處理的根本保障。在這些設(shè)施的建設(shè)中，要拓寬融資渠道，政府支持與市場化并舉。此外，城鎮(zhèn)生活污水集中處理要進(jìn)行管理體制上的創(chuàng)新，實現(xiàn)生活污水的依法治理，明確主體權(quán)益，加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制。

[1]http://www.cnhubei.com/news/hbrb/hbrbsglk/hbrb05/201106/t1745607.shtml.

[2]黎永育.我國城市污水處理廠轉(zhuǎn)制的必要性[J].中國給水排水，2002(8).

[3]朱家賢.環(huán)境金融法研究[M].北京：法律出版社，2009:226.

[4]武漢市2001、2009、2010、2011環(huán)境公報.

[5]國家環(huán)境保護(hù)總局科技標(biāo)準(zhǔn)司.市場經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2001.

[6]何旭.我國污水處理事業(yè)現(xiàn)狀的問題分析及發(fā)展對策[J].中國科技信息，2007(01).

[7]饒丹.略論城鎮(zhèn)生活污水處理中的法律問題[A].環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會——2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(年會)論文集(第四冊)[C].2007.

ClassNo.:D912.6DocumentMark：A

(責(zé)任編輯：宋瑞斌)

ReflectionofCentralizedProcessingSystemforUrbanSewageinWuhanCity

Yu Jia

The ratio of urban sewage emissions accounts for the total amount of the wastewater and sewage discharge has increased year by year in Wuhan, which occupied alarger share of domestic sewage emission. According to Chinese laws, urban sewage should becentralized treatment. For Wuhan City sewage treatment plant, the construction, the operation and management of the pipeline network are supported by the funds, and are protected by the laws and regulations.

urban sewage; centralized processing; sewage treatment plant

于佳，在讀碩士，中南財經(jīng)政法大學(xué)2010級環(huán)境法專業(yè)。

中南財經(jīng)政法大學(xué)校研究生創(chuàng)新項目“武漢市生活污水污染湖泊的環(huán)境法思考”研究成果

1672-6758(2012)07-0088-2

D912.6

A