熊劍鋒

面對外部世界，朝鮮不斷地陷入憤怒的孤獨中，但國際社會基本并未對其中斷糧食援助。從1997年起，國際社會的援助成了朝鮮的生命線。但長達16年的糧食與政治問題反復(fù)原地打轉(zhuǎn)，讓西方捐贈國逐漸失去熱情。根據(jù)國際事務(wù)政策研究所和德國農(nóng)業(yè)行動組織GAA聯(lián)合發(fā)布的2010全球饑餓GHI報告，對朝鮮的海外發(fā)展援助已只有人均9美元，和其他類似國家相比非常低。

2005年2月，一朝鮮南浦港口，朝鮮工人正在堆疊韓國通過聯(lián)合國世界糧食計劃署捐贈的袋裝玉米。

朝鮮，為何成為西方集體行動的陷阱之地？

聯(lián)合國糧食計劃署為何眷顧朝鮮

2011年4月到2012年3月的12個月里，通過一項緊急行動（EMOP 200266號），聯(lián)合國糧食計劃署（WFP）向朝鮮355萬人提供了3l萬噸糧食援助。這已經(jīng)是自1995年來糧食計劃署第十幾次對朝鮮緊急援助了。

1995年七八月，朝鮮遭遇歷史上罕見的水災(zāi)。糧食署第一次向朝鮮派出快速反應(yīng)小組，在全年205.8萬美元的援助金額支撐下，朝鮮及時渡過了難關(guān)。同年11月糧食署在平壤建立辦事處。

此后3年，朝鮮向聯(lián)合國報告災(zāi)情繼續(xù)加重，糧食署也逐漸增加輸血，包括援助了朝鮮5歲以下兒童中的30%。到1999年朝鮮的緊急需求依舊旺盛，但糧食署開始首次感到力不從心。雖然糧食署這年全年的項目支出為21405萬美元，已經(jīng)比1998的12642萬美元高出將近一半。

2000年，朝鮮糧食短缺進入第七年。糧食署幸運得到幾個大國的捐助：美國援助糧食34.6萬噸，價值5705.7萬美元;日本政府援助資金1.037億美元;韓國援助10萬噸玉米。

2001年，根據(jù)朝方提供的各種材料，糧食署判斷朝鮮面臨10年來最大的糧食缺口。于是對其援助達到歷史頂峰：籌集資金81萬美元，將受益人范圍從1998年的500萬擴大到760萬。

這一年之后，糧食署再也沒能籌集到這么多捐贈，只好靠減少發(fā)放量和減少受益人數(shù)度過糧食署自身的危機。2001年之前，該署利用多媒體手段向國際社會發(fā)出對朝鮮援助的呼吁，成效顯著;但2002之后，宣傳方法不再起明顯作用。其中，2004年，糧食署每月發(fā)布的緊急行動報告中經(jīng)常有“如果無新的捐贈，聯(lián)合國糧食計劃署將被迫停止援助工作”這樣的內(nèi)容。

朝鮮事務(wù)上，糧食署喪失的不只是西方社會的熱情支持，還有朝鮮。隨著2004年至2005年朝鮮糧食生產(chǎn)好轉(zhuǎn)，在2005年8月，朝鮮正式宣布聯(lián)合國糧食計劃署及駐朝的國際組織務(wù)必在年底停止一切活動。至此，從1995年到2005年，糧食署共批準并執(zhí)行了10個援朝緊急行動計劃和2個恢復(fù)性計劃。

但僅僅隔了半年，朝鮮變更態(tài)度。2006年的5月，糧食署再次恢復(fù)提供糧食援助。不過此后，糧食援助規(guī)模相比之前已有大幅縮小，只面向190萬人口，此前的援助計劃規(guī)模平均是在650萬人口左右。

糧食署研判，當前的援助和外國投資一直遠遠低于朝鮮將經(jīng)濟恢復(fù)到1995年以前的水平的要求。

援助規(guī)模的縮小，極大地影響朝鮮民眾的營養(yǎng)狀況。2009年10月，聯(lián)合國兒童基金會調(diào)查數(shù)據(jù)表明，朝鮮5歲以下兒童發(fā)育遲緩率為32%，體重不足率19%，消瘦率5%。大約26%的15歲到49歲的婦女營養(yǎng)不良，這導(dǎo)致朝鮮2010年每1000名活產(chǎn)嬰兒的死亡率為26人，而1990年的數(shù)據(jù)是23人。

糧食如何到達朝鮮

糧食計劃署是上世紀60年代糧食問題首次成為全球問題的產(chǎn)物，1962正式成立，1963年1月開始活動。

其中央機構(gòu)設(shè)立在羅馬，現(xiàn)有派駐93個國家的代表處（包括朝鮮），為91個發(fā)展中國家服務(wù)。

糧食署的糧食采購也都是在總部羅馬，資金來自100多個國家的自愿捐贈。一般現(xiàn)金占1/3，實物占2/3。每兩年在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各國認捐一次，其中發(fā)達國家捐贈額較大。

世界所有的援助貨物包括韓國的，經(jīng)糧食署統(tǒng)籌，都要先到中國，以大連和青島為基地。2011年11月份就從青島運輸一批糧食到朝鮮。

糧食也不全是以船運的方式運入朝鮮。如俄羅斯援助的小麥面粉，是通過鐵路運輸。通常情況下糧食署的原則是哪種運輸成本最低最便捷就選哪個，但當貨物量大時還是選擇船運。

糧食署負責進入朝鮮商品的國際運輸，并盡可能利用最接近受益人的入境點，海運入境點是南浦、興南和清津，鐵路入境點預(yù)計是新義州和南陽。谷物基本散裝運達，其他商品分件或以集裝箱運達，散裝運達的貨物將由糧食署在入境港口裝袋，繼續(xù)使用固定的國際包裝承包商服務(wù)。

一直至今，在朝鮮外務(wù)省下運作的國家協(xié)調(diào)委員會負責協(xié)調(diào)糧食署援助。包括負責安排港口作業(yè)、清關(guān)、倉儲、裝卸，并負責按照糧食署的發(fā)放計劃，將貨物從主要入境點運送到受益人處，而糧食署通過支付每公噸12.3美元的燃料補貼，補償朝鮮政府支付的部分運輸費用。

聯(lián)合國世界糧食計劃署朝鮮辦公室駐京聯(lián)絡(luò)辦主任那娜·思高向《鳳凰周刊》記者披露，在平壤興南和清津這兩個地區(qū)有糧食署的食品加工廠，到2011年9月，朝鮮各地共有13家這類工廠投入運營。工廠在其他國家采購糧食后，在朝鮮進行加工，專門為朝鮮的婦女兒童提供高營養(yǎng)的食品，“它是粉末狀的，可以用來沖泡或煮食?！?/p>

由于興南和清津兩個港口的吞吐量有限，糧食署有時必須用南浦港口。由于朝鮮可以處理集裝箱的唯一港口是南浦，糧食署計劃在大連和釜山建立轉(zhuǎn)運港，以便向道級港口興南和清津交付集裝箱貨物，這將確保貨物在朝鮮道級登陸，從而最大限度地降低內(nèi)陸運輸?shù)谋匾浴?/p>

能在朝鮮監(jiān)測什么

聯(lián)合國糧食計劃署在朝鮮8個道設(shè)立6個地方辦公室開展工作，“有23名國際職員，還有60名不是我們的雇員，他們由政府派來?！蹦悄取に几哒f。

糧食署的首要調(diào)查和監(jiān)測是，朝鮮各地糧食收成如何，哪些人需要糧食，援助之后改善如何。

糧食署考察團考察的地區(qū)通常是朝鮮政府所指定的地方，為確保糧食署所接觸到的信息盡可能真實全面，糧食署獲得朝鮮政府的一些許可，允許自主選擇一些地區(qū)來進行評估?！霸诙緯r，我們是從朝鮮南部往北部走，有很長的時間，我們考察團通過沿途觀察考察到大片地區(qū)。再有就是朝鮮政府破例讓我仃J接觸到一些以前沒有獲得我們援助的朝鮮人，我們對他們進行評估?！蹦悄取に几咄嘎?。

2003年7月，朝鮮新義州一家餅干生產(chǎn)廠，朝鮮工人正在加入維生素和礦物質(zhì)添加物。

2005年4月，朝鮮平壤，聯(lián)合國世界糧食計劃署官員在采訪老人。

“沒有辦法進入的地區(qū)，如果你了解一些朝鮮的情況，你也會知道那是軍事禁地。”那娜·思高說道。

遵守“沒有現(xiàn)場監(jiān)控，就沒有糧食”的原則，1998年，糧食署停止了那些工作人員不能進入的市縣糧援發(fā)放工作，援助的市縣數(shù)目由211個減少到171個。

2003年，朝鮮政府放松了限制，糧食署人員可以進入的市縣數(shù)也達到163個。監(jiān)督訪問次數(shù)由2002年的430次/月增加到513次/月，幾乎達到歷史最高。

但糧食署還是認為朝鮮政府對其進入市縣監(jiān)督采訪限制太多，而朝鮮政府認為有西方背景的糧食署進行援助附帶的條件太多、太苛刻。雙方裂痕終在2005年爆發(fā)。

不過，糧食署更頻繁地是對從糧食抵達朝鮮開始，然后是轉(zhuǎn)運點、道級和郡級倉庫，以及公共分配系統(tǒng)和學(xué)校存儲地點等整個糧食供應(yīng)鏈進行調(diào)查監(jiān)測。這方面朝鮮樂意配合。

按流程，糧食署要確保糧食到達倉庫的幾天內(nèi)對庫存進行核查。頻率上，糧食署每月對每個郡進行一到兩次的監(jiān)測活動，對兒童機構(gòu)、家庭和其他糧食分發(fā)地點每月開展400次以上的監(jiān)測訪問。

以2011年的糧食署緊急行動為例，糧食署對109個郡提供援助，援助被分流到各個機構(gòu)，包括小學(xué)、托兒所、幼兒園、兒科病房、醫(yī)院和孤兒院。在行動開始之前，朝鮮政府將以項目執(zhí)行計劃（GIP）的格式，將此類機構(gòu)的詳細名單移交給糧食署。兒童機構(gòu)、兒科病房和小學(xué)的口糧配給將從郡級倉庫直接發(fā)放，針對孕婦、哺乳期婦女和老年人的補充谷物口糧以及針對小學(xué)生可帶回家的口糧，將通過公共分配系統(tǒng)發(fā)放，并將為此配發(fā)專門的定量供應(yīng)卡，公共分配中心將接受監(jiān)測。

從事分發(fā)、記錄和烹飪的雇員大多數(shù)都是婦女，婦女還在糧食署資助的本地糧食生產(chǎn)工廠的勞動力中占多數(shù)。

在朝鮮有哪些NGO

盡管99%的國際多邊糧援是通過世界糧食計劃署運作的，糧食署也是負責組織、發(fā)放對朝鮮糧食援助的主要國際組織。但它也需要與非政府組織合作，以實現(xiàn)互補性投入和糧食援助影響的最大化。

看似封閉的朝鮮，實際上存在著眾多的國際非政府組織。其中，就有6個聯(lián)合國機構(gòu)在朝鮮開展工作：聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國人口基金、聯(lián)合國糧食計劃署和世界衛(wèi)生組織。

1998年1月，平壤一家專門針對營養(yǎng)不良的婦女兒童的食品工廠投產(chǎn)，此工廠生產(chǎn)強化混和食品，由世界糧食計劃署、聯(lián)合國兒童基金會、朝鮮政府聯(lián)合經(jīng)營，三方合作，具體分工如下：糧食署負責提供基本原材料——玉米、大豆、糖，兒童基金會提供微量元素——維他命、礦物質(zhì)，政府提供勞動力、管理人員和能源。在當?shù)厣a(chǎn)這種食品比進口節(jié)省20%-50%的費用。

此外，聯(lián)合國快速發(fā)展志愿組織（UDV）、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金IFAD、石油輸出國組織OPEC等也先后進入朝鮮。

不過，通常，世界糧食計劃署利用自己駐朝鮮的便利，來幫助非政府組織發(fā)放對朝鮮的援助，例如，“世界之眼”供給朝鮮的1.7萬噸糧食援助，這些援助用來支持朝鮮政府的公共配給系統(tǒng)。

Archer Daniels和Midland兩個來自美國的非政府組織，也大量捐助了世界糧食計劃署在朝的緊急行動計劃。

1997年早些時候成立的FALU，是糧食署與非政府組織合作的專門機構(gòu)。FALU負責發(fā)放非政府組織援助朝鮮的資金和物資，并組織非政府代表團對朝鮮的訪問以監(jiān)督援助計劃的執(zhí)行情況。1997年經(jīng)FALU發(fā)放給朝鮮的由非政府組織捐助的糧食有5.5萬噸，1998年此數(shù)額翻番。

糧食署與法國非政府組織——Triangle合作在朝鮮實施農(nóng)林計劃，包括開辟梯田、植樹造林等，以減少災(zāi)害影響。截至2001年3月，F(xiàn)FW計劃已遍布朝鮮境內(nèi)所奄雀份，

但一些非政府組織愿意單干。1998年，丹麥的非政府組織Danish Refugee Council、Trust Fund幫助朝鮮改善港口運輸條件、派出協(xié)助。

糧食署目前沒有覆蓋朝鮮全部地區(qū)，除了不允許進入的原因外，還有就是發(fā)現(xiàn)美國的NGO組織自己將援助這些地區(qū)。如美國的“美慈組織”，該救援機構(gòu)徹底的人道主義，今朝鮮欣慰。

有時，朝鮮通過與美國非政府組織熱情聯(lián)絡(luò)向美方傳遞信號。如2010年8月，因強降雨造成災(zāi)害，朝鮮民間團體“朝美民間交流協(xié)會”向Global Resource Service等美國民間救助團體提出援助要求，呼吁迅速向災(zāi)區(qū)提供緊急物品，聯(lián)合國援助卻被冷落一旁。

集體行動的困境

聯(lián)合國糧食計劃署對朝鮮的16年援助中，絕大部分是緊急救濟項目，只有2個恢復(fù)性計劃，沒有開發(fā)型援助計劃。對朝鮮的援助金額中，救濟性援助占到90%以上。朝鮮固然是一個災(zāi)害頻發(fā)的國家，但是糧食署對朝的救濟援助始終沒有幫助其走出困境。

1995年朝鮮發(fā)生糧食危機之初，糧食署呼吁國際社會對朝鮮援助，世界上多數(shù)國家積極響應(yīng)，形成多國合作援助朝鮮的集體行動。這一行動一直持續(xù)并在2001年達到頂峰：不僅援助額達到歷史最高水平，而且取得初步成效——朝鮮糧食短缺狀況有所緩解，援助類型也由緊急救濟型轉(zhuǎn)變?yōu)榛謴?fù)型。但在2001年之后，形勢急轉(zhuǎn)直下，一些大國的援助規(guī)模急劇縮小甚至停止，糧食署的對朝援助計劃因此運行不暢，屢屢陷入困境。

聯(lián)合國糧食計劃署是一個龐大的組織，內(nèi)部分為以美、日、歐為首的少數(shù)糧食生產(chǎn)大國或西方發(fā)達國家集團和廣大發(fā)展中國家集團。美、日、歐對聯(lián)合國糧食計劃署的捐助額一直占據(jù)糧食署財政來源的大部分。

被朝鮮認為不友善的美國，冷戰(zhàn)以來其實_直在援助朝鮮，并且認真算下來數(shù)額還相當大。美國的對外食品援助始于1954年。對朝鮮援助的食品包括：小麥、蔬菜油、玉米、大豆、棉花、動物脂、面粉、高粱、大米等。而到2000年為止，美國對朝的援助總數(shù)估計超過了10億美元。在1998年，美國提供了價值173萬美元，50萬噸的食品援助;1999年超過180萬美元，達60萬噸的食品援助。1999年美國財政預(yù)算辦公室在其報告中稱，自從1995年以來，美國對朝鮮提供的緊急食品援助累積達3.65億美元。

由于朝鮮的不透明和對美警惕，美國援助多通過聯(lián)合國這個第三方機構(gòu)進行。多國參加聯(lián)合國糧食計劃署在朝鮮的糧食援助計劃是，這些國家在朝鮮糧食問題上的合作博弈。但如果參與捐贈國不能從合作中獲取足夠的利益，或是預(yù)期獲取的利益不僅沒有增加反而有可能降低，它就很有可能退出合作。美國參加糧食署對朝鮮的援助計劃，自然是希望朝鮮發(fā)生有利于它的變化，至少不再與它敵對。但是，2002年、2005年朝鮮退出了不擴散核武器條約，宣布重新啟動核計劃，并試射“大浦洞”導(dǎo)彈，朝鮮的一系列舉動引起美國的強烈不滿。2000年之后，美國對糧食署在朝援助計劃的捐助額迅速減少，由原來的平均每年約30萬噸降至3.5萬噸。日本、澳大利亞等糧食捐助大國是美國的盟友，也相繼減少了對朝鮮的援助。

而發(fā)展中國家集團是心有余而力不足，它們本身就是糧食短缺國，提供的捐助對于朝鮮的需要來說也是杯水車薪。

多國對朝援助的集體行動在衰退和瓦解，朝鮮對來自韓國、中國的不附帶任何條件的雙邊援助需求與日俱增。