王文生

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

2011年中央水利工作會議全面總結(jié)了我國水利改革發(fā)展的實踐經(jīng)驗，深刻分析了水利工作面臨的新情況新問題，進一步明確了今后一個時期水利改革發(fā)展的主要任務(wù)，對貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》進行了全面部署。2012年年初，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對解決我國復(fù)雜的水資源與水環(huán)境問題、實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義和深遠(yuǎn)影響。認(rèn)真領(lǐng)會中共中央和國務(wù)院對我國基本國情水情的科學(xué)判斷，可以進一步增強水憂患意識、水危機意識，從歷史的角度、世界的廣度、戰(zhàn)略的高度審視水資源問題，準(zhǔn)確把握水利發(fā)展變化新趨勢，立足經(jīng)濟社會全局看待水利工作，站在時代前列謀劃水利發(fā)展。作為我國水資源管理體制的有機組成部分，流域管理和行政區(qū)域管理相輔相成、共同發(fā)展。加強兩者之間的相互合作是建立健全流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合管理體制的需要，正確處理流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的保障。特別是在水資源總量少、開發(fā)利用程度高、管理難度大的海河流域，積極推進流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合，是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的客觀需要。

1 我國水資源情勢和海河流域的現(xiàn)實狀況

我國水資源總量為2.8萬億m3，居世界第六位，但人均水資源占有量只有2 100 m3，僅為世界平均水平的28%。中央提出到2020年，基本建成水資源合理配置高效利用體系和水資源保護河湖健康保障體系。即合理安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，加快形成四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟的水資源戰(zhàn)略配置格局，因地制宜建設(shè)跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程，大力推進節(jié)約用水和非常規(guī)水源利用，力爭全國年用水總量控制在6 700億m3以內(nèi)，城鄉(xiāng)供水保證率顯著提高，城鄉(xiāng)居民飲水安全得到全面保障，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。堅持在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)，全面加強水功能區(qū)管理、點源面源污染控制、水土流失綜合治理和水生態(tài)環(huán)境修復(fù)，使主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達標(biāo)，重點區(qū)域水土流失得到有效治理，地下水超采現(xiàn)象基本遏制。

海河流域是我國的政治文化中心和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)之一，地跨北京、天津、河北、山西、河南、山東、內(nèi)蒙古和遼寧8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），面積為32.06萬km2，占全國總面積的3.3%。最新水資源評價結(jié)果表明，海河流域多年平均年水資源總量370億m3，人均水資源占有量不足270 m3，僅為全國平均水平的1/8、世界平均水平的1/24，在全國10個水資源一級區(qū)中是最少的。海河流域以全國1.3%的水資源量，承擔(dān)著近12%灌溉面積和超過10%人口的用水任務(wù)。同時，流域降水年際變化大、年內(nèi)時空分布不均，為流域水資源管理帶來一定的難度。

根據(jù)海河流域近10年水資源量和供用水統(tǒng)計，扣除外調(diào)水和深層承壓水后，流域水資源開發(fā)利用程度已超過100%。其中，地表水開發(fā)利用程度約76%，大大超過了國際公認(rèn)40%的合理上限；平原和山間盆地淺層地下水開發(fā)利用率達126%，總體上處于嚴(yán)重超采狀態(tài)。海河流域具有水系分散，跨省河流多的特點。據(jù)統(tǒng)計，全流域范圍內(nèi)流域面積大于100 km2的跨省河流超過100條，且各大水系都有跨省河流，省際邊界涉及30個地及市 （盟）、120余個縣（市）。當(dāng)前，海河流域水資源問題主要表現(xiàn)為：天然徑流量減少，河道功能喪失；地下水過量開采，區(qū)域地面沉降加??；原生態(tài)濕地消失，環(huán)境平衡作用減弱；水污染程度加重，區(qū)域性生態(tài)惡化加?。凰亮魇晕吹玫蕉糁?，綠地覆蓋率減少；區(qū)域間資源利用無序，水事糾紛時常發(fā)生。

2 流域與區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是水資源管理的客觀需要

針對海河流域水資源情勢，為了實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，多年來，海委在流域內(nèi)各級水行政主管部門的支持配合下進一步加強流域水資源管理工作，積極推行最嚴(yán)格水資源管理制度，并在省際水事糾紛調(diào)處、維護區(qū)域社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

海委與流域內(nèi)8個省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門共同簽署了國內(nèi)第一部流域性治水宣言——《海河流域水協(xié)作宣言》。積極推進流域水務(wù)一體化，目前全流域掛牌成立了北京市、天津市兩個省級水務(wù)局和250多個縣市級水務(wù)局，為城鄉(xiāng)涉水事務(wù)的高效管理和強化水資源的統(tǒng)一管理提供了體制保障。水資源規(guī)劃編制工作扎實推進，為水資源管理提供了科學(xué)依據(jù)。先后組織編制了《海河流域水資源規(guī)劃》《海河流域水資源綜合規(guī)劃》《海河流域節(jié)水型社會建設(shè)“十一五”規(guī)劃》和清漳河等4條跨省河流水量分配方案，組織制定了 《永定河干流水量分配方案》并得到國務(wù)院批復(fù)，組織起草了《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》和《漳河水量調(diào)度管理辦法》。與此同時，組織開展了海河流域2015、2020和2030年水資源管理控制指標(biāo)制訂工作，編制上報了《海河流域水資源管理系統(tǒng)總體實施方案》，為實行最嚴(yán)格水資源管理制度提供依據(jù)。取水許可和建設(shè)項目水資源論證管理工作不斷得到加強，累計發(fā)放取水許可證149套，年許可取水量78.04億m3；共審查批復(fù)建設(shè)項目水資源論證報告書50個，涉及規(guī)劃和火電、石化、水電、供水、煤炭開采等行業(yè)。

通過多年的實踐與探索，海河流域已開展的水資源管理工作為實行最嚴(yán)格的水資源管理制度奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，由于海河流域具有水系分散、跨省河流眾多、水資源匱乏、人均水資源量少等特點，流域水資源開發(fā)利用程度高、水污染嚴(yán)重、生態(tài)與環(huán)境惡化、省際間水事矛盾頻發(fā)等問題依然突出，有待解決。

《太湖流域管理條例》（以下簡稱《條例》）由國務(wù)院頒布實施，為水資源流域管理與行政區(qū)域管理有機結(jié)合的具體化作出了典范，為流域性立法和加強流域水資源管理提供了參考?！稐l例》進一步明確了太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和各部門各負(fù)其職、加強合作的管理機制，明確了國務(wù)院水行政主管部門設(shè)立的太湖流域管理機構(gòu)的定位以及流域性監(jiān)督、協(xié)調(diào)、綜合管理等方面的職責(zé)，明確了由太湖流域防汛抗旱指揮機構(gòu)統(tǒng)一組織、指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督流域的防汛抗旱工作。此外，《條例》還規(guī)定了建立飲用水安全保障制度、規(guī)范了流域水資源配置和保護、強化了水污染防治措施、完善了保障機制和監(jiān)督措施等內(nèi)容。

參考《條例》有關(guān)規(guī)定，對照海河流域?qū)嶋H情況，不難看出，要實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，首先需要建立健全最嚴(yán)格水資源管理的制度體系，主要包括用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度等，其次需要這些制度的良性運行。而要達到這一目的，水資源流域管理與行政區(qū)域管理的有機結(jié)合尤為重要。為此，必須做好以下六項工作。

一是要進一步完善流域水資源管理法規(guī)體系。目前，海河流域立法工作相對薄弱，水資源管理法規(guī)體系還不完善，頒布實施的流域性規(guī)章僅有《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》。二是要盡快厘清流域管理和行政區(qū)域管理事權(quán)。特別是跨省河流水資源配置與調(diào)度、跨省河流省界斷面水量水質(zhì)管理、地下水管理等方面的工作應(yīng)盡快開展。三是要切實加快水量分配方案編制工作。省際水量分配方案的缺失，給跨省河流水資源管理工作增加了相當(dāng)大的難度。四是要盡快建立用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)體系。五是要切實加強地下水管理工作。目前，流域地下水超采問題突出，流域機構(gòu)對地下水管理缺乏有效手段，不能及時掌握地下水相關(guān)信息，不利于科學(xué)地管理決策。六是要強化水資源監(jiān)控能力，提高信息共享程度。在100多條流域面積超過100 km2的跨省河流中，省界控制站覆蓋不到40%，不能滿足水資源管理需求，特別是缺乏對水事敏感地區(qū)的監(jiān)測，不能滿足預(yù)防和協(xié)調(diào)省際水事矛盾的需要。同時，水資源信息共享程度低，也進一步加大了水資源監(jiān)控工作的難度。

3 科學(xué)推進最嚴(yán)格水資源管理制度的理性思考

3.1 加快推進流域性法規(guī)建設(shè)

明晰流域管理機構(gòu)與各行政區(qū)域在水資源開發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護等方面的職責(zé)。流域性法規(guī)制訂要重點解決四方面問題：一是流域性法規(guī)是其所依據(jù)的上位法和相關(guān)法規(guī)的細(xì)化配套法規(guī)，對流域水資源開發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護等活動的管理應(yīng)具有可操作性。二是要明確流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門的具體管理職責(zé)。三是要明確流域機構(gòu)和地方水行政主管部門在水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護及水工程管理、水土保持管理、水行政執(zhí)法、水事糾紛調(diào)處、水利信息管理等方面的管理范圍和權(quán)限。四是明確流域與行政區(qū)域水資源管理中的協(xié)調(diào)機制，為水資源管理奠定基礎(chǔ)。

3.2 完善流域水資源管理制度

建立健全海河流域用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度，以及其他配套的水資源管理規(guī)章制度。把最嚴(yán)格水資源管理制度的實施，分解到水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護等各項具體工作中去，并為各項管理工作提供依據(jù)。

3.3 制訂跨省河流水量分配方案

根據(jù)海河流域水資源管理現(xiàn)狀，除抓緊組織制訂清漳河、濁漳河、薊運河、拒馬河等跨省河流的水量分配方案外，還應(yīng)盡快組織制訂其他跨省河流的省際水量分配方案，為跨省河流的科學(xué)管理、用水總量指標(biāo)體系的建立和用水總量控制管理提供依據(jù)。應(yīng)從全流域的角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮不同行政區(qū)域、不同行業(yè)的用水需求；各行政區(qū)域應(yīng)科學(xué)制訂本區(qū)域的水資源規(guī)劃，反映本區(qū)域合理的用水需求，為水量分配方案的制訂提供科學(xué)依據(jù)。

3.4 確定流域水資源管理控制指標(biāo)

在指標(biāo)分解、制訂過程中，流域管理機構(gòu)應(yīng)本著合理可行的原則，組織、協(xié)調(diào)省級水行政主管部門盡快制訂海河流域和各行政區(qū)域2015、2020和2030年水資源管理控制指標(biāo)；各省級水行政主管部門應(yīng)明確本行政區(qū)域用水需求的增長方向，將本行政區(qū)域的水資源管理控制指標(biāo)再細(xì)分到市、縣行政區(qū)域，為流域用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)的落實奠定基礎(chǔ)。

3.5 編制流域水資源規(guī)劃

根據(jù)水利部的工作部署，目前已基本編制完成《海河流域綜合規(guī)劃》（修編）和《海河流域水資源綜合規(guī)劃》。但上述規(guī)劃均屬于流域?qū)用娴暮暧^戰(zhàn)略規(guī)劃，實施時存在可操作性不強等問題。因此，流域管理機構(gòu)應(yīng)在上述戰(zhàn)略規(guī)劃框架下，盡快組織制訂流域內(nèi)中小河流的水資源專項規(guī)劃，如滹沱河、拒馬河、灤河流域的水資源規(guī)劃及泃河上游水資源管理規(guī)劃等。

3.6 強化水資源管理監(jiān)督考核

流域管理機構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)該按照各自的管理權(quán)限嚴(yán)格建設(shè)項目水資源論證和取水許可審批管理，從水資源開發(fā)的初始環(huán)節(jié)和源頭對流域和各行政區(qū)域的用水總量進行控制；各行政區(qū)域應(yīng)加強節(jié)水管理，制訂地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策，落實建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施“三同時”制度，促進用水效率的提高，落實行政區(qū)域用水效率控制指標(biāo)；地方各級人民政府要把水功能區(qū)限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實措施；流域管理機構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格新增取水和入河排污口的審批管理。地方各級水行政主管部門應(yīng)加強本行政區(qū)域地下水的管理和保護，盡快完成地下水超采區(qū)評價，核定并公布地下水禁采區(qū)和限采區(qū)，促進地下水采補平衡。

3.7 提升流域水資源監(jiān)管能力

加快海河流域水資源管理系統(tǒng)建設(shè)，建立流域性、跨行政區(qū)域的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，加強對省界斷面和重要取水口等水資源信息監(jiān)測，建立健全流域與行政區(qū)域水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善雨情、水情、旱情等預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)；建立流域水資源數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建和完善流域水資源實時監(jiān)控與調(diào)度管理系統(tǒng)，為實施最嚴(yán)格的水資源管理制度提供技術(shù)手段。

3.8 完善流域水資源管理機制

在合理劃分事權(quán)、明確流域管理機構(gòu)和區(qū)域水行政主管部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立健全流域水資源管理協(xié)商機制是加強流域水資源管理的重要手段，也是實現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理有機結(jié)合的重要保障。為此，應(yīng)進一步完善《海河流域水協(xié)作宣言》所確立的8項協(xié)作機制，加強流域機構(gòu)與地方水行政主管部門合作，力爭對水資源相關(guān)問題達成共識，提高水資源管理的效率。同時，應(yīng)建立流域管理機構(gòu)和各行政區(qū)域間、各行政區(qū)域之間水資源信息的共享機制，為水資源的高效管理提供基礎(chǔ)支撐。