于麗麗

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120）

1 我國地下水開發(fā)利用現狀

據有關資料統(tǒng)計，我國地下水資源總量8 700億m3/a，占全國平均水資源總量28 000 億m3/a 的近1/3，其中能夠直接利用的每年約2 900 億m3。我國南方和北方地區(qū)的地下水資源分布很不平衡，北方15 個省、直轄市、自治區(qū)和蘇北、皖北地區(qū)約有3 000 億m3/a，約占北方水資源總量的1/2；南方各省、直轄市、自治區(qū)的地下水資源量約有5 000 多億m3/a。地下水資源是我國平原地區(qū)水資源的重要組成部分，地下水資源對居民生活、社會經濟發(fā)展和生態(tài)保護用水方面均起著極為重要的作用。特別是地表水相對貧乏的干旱、半干旱地區(qū)，地下水在社會發(fā)展中更起著舉足輕重的作用。我國南方地表水較多、地下水也多，北方地表水少、地下水也少，南、北方水資源分配差別很大，但地下水超采現象十分普遍。

據對我國181 座大中城市統(tǒng)計，采用地下水供水的城市有60 多座，采用地下水與地表水聯(lián)合供水的城市有40 多座。據統(tǒng)計，現在我國城市和工業(yè)地下水的使用量已超過150 億m3/a，約占全國地下水年開采總量的20﹪以上。

據北方17 個省、直轄市、自治區(qū)統(tǒng)計，目前該區(qū)域已有農業(yè)機井200 多萬眼，每年開采地下水超過400 億m3，占全國地下水年開采總量的50%以上。據測算，我國地下水年開采量約767 億m3，約占全國地下水年天然總量的9%，其中北方地區(qū)的地下水開采量每年已達到600 億m3、占全國地下水年開采總量的78%以上。而華北地區(qū)的地下水年開采量為236 億m3，占全國地下水年開采量的30%以上。由于我國地下水開采地點集中，用水量增長速度過快，工業(yè)布局、農業(yè)種植結構不夠合理，部分河道污染嚴重，地下水開發(fā)利用產生了一系列的嚴重問題。

2 地下水開發(fā)利用存在的主要問題

2.1 地下水超采造成取水困難

由于歷史的原因和認識水平、技術水平的限制，在過去相當長的時間中我國地下水資源開采沒有得到有效控制，在地表水源日趨匱乏的形勢下，地下水的開采量越來越大，導致地下水供需失衡，局部超采較為普遍。尤其是北方平原大部分地區(qū)地下水長期處于超采或嚴重超采狀態(tài)，已造成地下水位大幅度下降，引起了地面沉降，并導致一些地區(qū)出現大量機井報廢以及取水深度加大而增加投入等負面效應。

2.2 地下水開采不均勻造成環(huán)境地質災害

由于地區(qū)間開采地下水資源程度不平衡，局部地下水開采不均勻，地下水位下降形成漏斗。在多處城市集中開采局部地段，多處出現地面塌陷事故，造成建筑物損壞的現象時有發(fā)生。

2.3 地下水受到污染

由于農田大量施用農藥、化肥，城市生活污水和工業(yè)廢水未經處理直接排放，導致地下水受到污染。據不完全統(tǒng)計，我國已發(fā)現地下水水污染的城市已有136 座。

2.4 地下水超采造成海水入侵，地下水水質惡化

由于沿海地區(qū)經濟的快速發(fā)展，水資源的需求量日益增加。加之集中區(qū)域開采地下水，造成所在區(qū)域的地下水水位大幅度下降，以至于低于海潮水位，使海水沿地下含水層入侵或海水順河上溯補給地下水，造成地下水惡化。

3 地下水開發(fā)利用管理措施

3.1 健全執(zhí)法體系，嚴格處理地下水違采案件

地下水的開發(fā)利用應受到法律的約束。水行政執(zhí)法部門，應認真落實和施行水法賦予的權利。在地下水的開發(fā)利用工作中，首先應該建立一支具有一定法律知識、執(zhí)法水平的執(zhí)法隊伍，其次是建立健全地下水監(jiān)管機制。各地區(qū)都應結合自己的特點在加強水行政執(zhí)法隊伍建設的同時，積極制定出臺《地下水取水許可管理規(guī)定》《地下水資源保護條例》 等法律法規(guī)來加強地下水資源管理。只有這樣，在遇到需處理違法、違規(guī)開采地下水案件的時候，才能作到以事實為依據、以法律為準繩有條不紊地作出正確處理決定，才能較好地杜絕地下水超采和浪費現象的發(fā)生，保證地下水開發(fā)利用總量控制目標的實現。

3.2 嚴格劃定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)

一切開發(fā)利用地下水的區(qū)域，都應該結合地下水的存儲情況，劃定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)，尤其是劃定平原區(qū)深層地下水禁采區(qū)和限采區(qū)。相關部門應該加快地下水動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)建設，努力提高地下水監(jiān)測的自動化水平，以強化地下水的監(jiān)控管理能力。同時，還要做好地下水壓采和水源轉換工作，各地區(qū)都應該作到統(tǒng)一部署，制定年度的地下水壓采工作計劃，并努力創(chuàng)造條件盡最大努力做好水源的轉換工作。合理開發(fā)利用地下水資源，還要科學制訂地下水開發(fā)利用規(guī)劃，合理布置井位、井深和取水層，并且編制好報廢機井的統(tǒng)計和回填實施計劃，積極按計劃開展報廢井的回填工作，避免報廢井取水層錯亂，造成地下水錯層污染的現象，有效保護地下水資源。

3.3 強化引導，加強監(jiān)督，突出經濟杠桿作用

為合理開發(fā)和有效控制、保護地下水資源，嚴格控制超采區(qū)地下水的開采，遏止越采區(qū)擴展，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進地下水可持續(xù)利用，要努力做好以下工作： 一是針對農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水主要來源是地下水這一事實，在農業(yè)種植上要做好農民調整種植結構的引導工作，還要努力加強農作物灌溉用水制度的研究，大力發(fā)展高效節(jié)水農業(yè)，推廣和普及先進適用的節(jié)水灌溉技術，積極發(fā)展旱作節(jié)水農業(yè)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)供用水城市化，作到集中供水管理。同時，在審批工業(yè)園、生態(tài)園等園區(qū)規(guī)劃時應該把水資源論證作為規(guī)劃審批的要件，并應按照相關的法律、法規(guī)制定用水計劃，辦理取水許可手續(xù)。要通過取水許可制度的落實，結合每個地區(qū)水資源論證成果，嚴格控制開采量和開采層位，保護地下水資源。三是嚴格實行用水總量控制、用水效率控制，年初為各用水戶下達用水指標，并通過加強用水計量設施的建設與管理嚴格考核，作到嚴格實行計劃用水；同時，努力加強農村水利管理信息系統(tǒng)建設，全面提高水利科技在農業(yè)節(jié)水方面的水平。四是充分發(fā)揮水價的調節(jié)作用，制定合理的用水水價，按照規(guī)定征收地下水資源費。努力推進居民生活用水階梯水價制度，落實超定額取水累計加收地下水資源費的政策，用水價經濟杠桿的手段遏止浪費水的現象發(fā)生，努力促進農業(yè)農村長期穩(wěn)定的發(fā)展。

3.4 加強宣傳，加大公眾參與力度

地下水的開發(fā)利用隨時可見，但民眾對地下水的合理開發(fā)利用和總量控制的知識了解甚少，所以這就需要有關部門結合水法律法規(guī)工作的落實，進一步加大宣傳力度，宣傳加強水資源管理、合理開發(fā)利用地下水的重要意義，大力宣傳由于超采地下水引起地下水供需失衡導致的地下水持續(xù)下降、含水層疏干、海﹙咸﹚水入侵、地下水水質污染和地面沉降塌陷以及基礎設施遭受破壞等帶來的一切危害。地下水管理的法制化對地下水的保護和合理開發(fā)利用具有非常重要的作用，《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》 等法律法規(guī)中對水資源的開發(fā)利用、污水排放等均有專門的管理規(guī)定。此外，在一些省、市，針對各自水資源管理保護及地下水開發(fā)利用的具體情況，都制定了地方性地下水開發(fā)利用、保護條例。如，《天津市人民政府關于劃定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)范圍進一步加強地下水資源管理的通知》《天津市取水許可管理規(guī)定》《天津市地下水超采區(qū)劃定方案》《山東省用水總量控制管理辦法》《山東省實施最嚴格水資源管理制度實施方案》和《地下水壓采方案》等，這些地方法規(guī)較好地彌補了國家法律法規(guī)的不足和難以具體應用的情況，對促進地下水資源保護、合理開發(fā)利用起到了積極的作用。有關部門要把這些法律法規(guī)的知識宣傳給廣大民眾，通過宣傳讓民眾掌握更多水資源管理及合理開發(fā)利用地下水的知識，充分發(fā)揮民眾在地下水總量控制監(jiān)督工作中的作用，以保障地下水開發(fā)利用總量控制監(jiān)督工作有效的開展。

3.5 領導重視，是保證地下水資源合理開發(fā)利用的關鍵

2011年中央水利工作會議為水資源的管理明確了方向，提出全面實行最嚴格的水資源管理制度是新時期水利發(fā)展的重要任務，地下水資源的開發(fā)利用總量控制也是水資源管理的重要內容。要落實好“中央一號”文件精神，各級領導重視是關鍵。水資源真正作到合理開發(fā)利用，首先要健全各級管理機構，成立相應的組織；其次要充分發(fā)揮各級地下水監(jiān)測體系的作用，真實掌握本地區(qū)的地下水含儲量，同時也要堅持把水資源可持續(xù)利用作為節(jié)水工作的主攻方向抓好抓實。真正作到節(jié)水工作要堅持與產業(yè)結構調整、企業(yè)轉型升級相結合，堅持與生態(tài)宜居城市建設相結合，堅持與經濟發(fā)展布局和園區(qū)建設規(guī)劃相結合，堅持與優(yōu)化種植結構、注重發(fā)展高效節(jié)水農業(yè)相結合。要努力提倡建設節(jié)水型社會，這就要求在工業(yè)方面要控制、淘汰耗水量大的工礦企業(yè)，在農村要努力建設節(jié)水型農業(yè)、推廣節(jié)水灌溉技術。對主要的城市用水和平原農業(yè)用水都應實行定時的觀測，時刻掌握本區(qū)域地下水供需平衡動態(tài)。要以水行政執(zhí)法部門為主，層層抓落實，才能保證地下水資源的合理開發(fā)利用目標的實現。

4 結語

面對嚴峻的地下水資源供需形勢，要把水資源作為經濟社會發(fā)展的關鍵影響因素來抓。對于地下水資源的合理開發(fā)利用，各地區(qū)都應引起高度的重視，作到統(tǒng)籌規(guī)劃、科學開發(fā)，在科學規(guī)劃的基礎上，扎扎實實地推進地下水的開發(fā)利用。同時，更要抓好節(jié)水工作，把節(jié)水放在首位。能不能較好地解決水資源緊缺的問題，關鍵取決于節(jié)水，取決于提高水資源的利用率。要努力實施以建設節(jié)水高效的現代灌溉農業(yè)和現代旱作農業(yè)為目標的農業(yè)用水戰(zhàn)略，降低農業(yè)用水消耗量。為保證合理開發(fā)利用地下水資源，各地區(qū)都應努力進一步提高地下水的觀測水平，利用先進技術努力建成地下水監(jiān)測體系，對地下水開采量大的地區(qū)要實行長期動態(tài)觀測。并應結合目前在地下水開發(fā)利用監(jiān)管工作中存在的問題加強研究，通過研究制定總量控制方案及控制措施，在充分掌握我國地下水資源開發(fā)利用狀況的基礎上進行合理的開發(fā)布局及調控工作，盡快建立起地下水資源合理開發(fā)利用的長效機制。