劉思妍 盛 東 黎 梨

（湖南省水利水電科學(xué)研究所 長(zhǎng)沙市 410007）

農(nóng)田水利設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。湖南是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，人多地少、水資源時(shí)空分布不均、旱災(zāi)頻發(fā)，這些基本省情決定了農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有特別重要的作用。近年來(lái)，湖南省積極響應(yīng)國(guó)家關(guān)于水利工程建設(shè)的號(hào)召，進(jìn)一步解決因農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理的落后而制約糧食生產(chǎn)能力提高的突出矛盾和問(wèn)題，高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，經(jīng)過(guò)廣大農(nóng)民群眾長(zhǎng)期不懈的努力，全省農(nóng)田有效灌溉面積大幅度增加，農(nóng)田水利建設(shè)的環(huán)境和條件發(fā)生了重大變化，為糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷邁上新臺(tái)階奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加快現(xiàn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件是全面加強(qiáng)農(nóng)村生產(chǎn)力建設(shè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程和重要任務(wù)。如何通過(guò)完善體制、創(chuàng)新機(jī)制、規(guī)范投融資程序、加強(qiáng)政策引導(dǎo)、加大政府投入和補(bǔ)助等措施，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)承包者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，是農(nóng)村水利工作者需要認(rèn)真思考、探索和實(shí)踐的問(wèn)題。

1 存在的主要問(wèn)題

（1）體制不順，機(jī)制不活。

農(nóng)村體制改革后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)由集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)，相當(dāng)一部分已建成的小型水利工程，由于管理體制沒(méi)有理順，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，國(guó)家集體受益戶三者的職責(zé)和義務(wù)沒(méi)有明確的界定，導(dǎo)致小型水利工程建、管、用三位脫節(jié)，管理維護(hù)主體缺位，加之各地長(zhǎng)期存在重建輕管、重大輕小、重樞紐輕配套，致使小型水利成為管理盲區(qū)，形成“國(guó)家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的不利局面。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)小型水利工程管理、維護(hù)費(fèi)用渠道不暢，受益區(qū)農(nóng)民又無(wú)錢(qián)維修，加劇了小型水利工程老損程度。再者，湖南省水旱災(zāi)害頻發(fā)，小型水利工程毀損嚴(yán)重，且得不到及時(shí)修復(fù)。因此，目前全省有50%以上的小型水利工程老損嚴(yán)重、功能退化、效益衰減、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。

（2）財(cái)政投入不足，建設(shè)舉步維艱。

一是縣級(jí)財(cái)政無(wú)力投入。湖南省相當(dāng)部分縣（市、區(qū)）是吃飯財(cái)政，財(cái)力本身就不雄厚，加之近幾年，重點(diǎn)工程建設(shè)任務(wù)很重，很難拿出很多資金用于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。二是省級(jí)財(cái)政投入有限。全省每年用于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金數(shù)量極為有限，特別近年來(lái)，省級(jí)財(cái)政實(shí)行部門(mén)預(yù)算后，按照財(cái)政分灶吃飯的原則，省級(jí)財(cái)政減少了對(duì)市、州、縣的投入。三是中央財(cái)政投入杯水車(chē)薪。

（3）現(xiàn)行補(bǔ)助方式不太適用當(dāng)前湖南省農(nóng)村形勢(shì)。

目前，小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助按照水利部、財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，省水利廳、省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部、水利部下達(dá)湖南省的資金計(jì)劃，將資金分配落實(shí)到項(xiàng)目縣；然后各縣根據(jù)省廳下達(dá)的資金額度，由農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)申報(bào)，縣、市水利局匯總后上報(bào)到省廳；省廳審查后上報(bào)水利部和財(cái)政部，財(cái)政部、水利部審查批復(fù)后，由省水利廳、省財(cái)政廳下達(dá)實(shí)施計(jì)劃和資金計(jì)劃后予以實(shí)施。這種事前下達(dá)計(jì)劃予以補(bǔ)助的做法，有些縣反映一些項(xiàng)目單位申報(bào)時(shí)積極，具體實(shí)施時(shí)卻因農(nóng)民的自籌資金不到位而無(wú)法按時(shí)實(shí)施，即使開(kāi)始實(shí)施了，也無(wú)法按時(shí)完成，與小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目民辦公助、調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修小型水利工程的積極性的初衷有所違背，達(dá)不到應(yīng)有的效果。

（4）財(cái)政補(bǔ)助資金的管理使用不規(guī)范。

現(xiàn)在，小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金的管理使用是：中央和省財(cái)政的補(bǔ)助資金通過(guò)財(cái)政一并下達(dá)到項(xiàng)目縣財(cái)政，列入縣財(cái)政綜合預(yù)算統(tǒng)一管理，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。一些財(cái)政狀況好的縣，資金撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位的進(jìn)度快一些；一些財(cái)政狀況不好的縣，財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財(cái)政資金出現(xiàn)空虧，無(wú)法按時(shí)將該項(xiàng)目資金撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位。有些項(xiàng)目單位到縣財(cái)政局和水利局跑幾次都報(bào)不了帳，從而挫傷了項(xiàng)目單位實(shí)施小農(nóng)水項(xiàng)目的積極性；有些項(xiàng)目單位還誤以為水利部門(mén)、財(cái)政部門(mén)在故意設(shè)卡為難下面，嚴(yán)重影響了政府的形象，造成了不好的影響。

（5）環(huán)境政策變化大，農(nóng)民投工投勞明顯減少，工程籌資籌勞十分困難。

首先，稅費(fèi)改革取消“兩工”后，農(nóng)民投工投勞的數(shù)量大幅度下降，投工投勞的積極性銳減，小型水利工程建設(shè)勞力難以保證。小型農(nóng)田水利工程建設(shè)資金除國(guó)家、集體少量補(bǔ)助外，主要靠受益區(qū)農(nóng)民投工投勞完成。取消“兩工”后，投工投勞數(shù)量大幅度下降。從2002年開(kāi)始逐步取消勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入逐漸下滑。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省2001～2003年年均投工50 114萬(wàn)個(gè)，2004年投工33 256萬(wàn)個(gè)，年均減少投工16 858萬(wàn)個(gè)，2005～2006年農(nóng)民投工投勞數(shù)在不斷下降，降幅在30%以上。而且最近幾年各地用于水利建設(shè)的投工投勞主要作為國(guó)家投資建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目地方配套資金的主要來(lái)源。其次，“一事一議”難議難決，水利建設(shè)難以保障。自開(kāi)展“一事一議”以來(lái)，“一事一議”成功的大多是工程規(guī)模小、投勞數(shù)額小的一些嚴(yán)重影響村民生產(chǎn)、生活條件的工程。而往往投資數(shù)額較高，突破“一事一議”籌資標(biāo)準(zhǔn)的都很難議成功。第三，農(nóng)村青壯年大量外出打工，水利建設(shè)勞力缺乏。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村勞力外出打工的占50%以上。在家的農(nóng)村勞動(dòng)力多為老、弱、婦等，水利建設(shè)任務(wù)難以完成。

2 幾點(diǎn)建議

（1）建立以國(guó)家投入為主體的多元化農(nóng)田水利投入體系，較大幅度地增加農(nóng)田水利建設(shè)的投入。

按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，搞好農(nóng)田水利建設(shè)需要大量的資金投入，必須建立以國(guó)家投入為主體的多元化農(nóng)田水利建設(shè)投入體系。

①落實(shí)2005、2006年中央1號(hào)及國(guó)辦發(fā) [2005]50號(hào)文精神，增加中央財(cái)政小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金的規(guī)模。采取“民辦公助”的方式開(kāi)展小型農(nóng)田水利建設(shè)。

②建議國(guó)家在政策性銀行設(shè)立農(nóng)田水利建設(shè)長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款。為解決農(nóng)田水利資金投入不足的困難，建議仿照世界銀行和其他一些國(guó)家的做法，采取延長(zhǎng)還貸年限、免征銀行相關(guān)稅費(fèi)、財(cái)政貼息、省級(jí)財(cái)政擔(dān)保或承擔(dān)還貸的責(zé)任等措施，在國(guó)家政策性銀行設(shè)立農(nóng)田水利專(zhuān)項(xiàng)貸款。

③建立農(nóng)田水利發(fā)展基金。目前有些省份采取提高和擴(kuò)大水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍（包括征收水力發(fā)電水資源費(fèi)），占用灌溉水源（工程）補(bǔ)償?shù)绒k法建立農(nóng)田水利發(fā)展基金，以解決政府在農(nóng)田水利建設(shè)方面資金不足的問(wèn)題。一般認(rèn)為該辦法符合中央“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”精神，建議總結(jié)推廣。

④整合多種投資渠道資金，繼續(xù)發(fā)動(dòng)農(nóng)民投工投勞。目前國(guó)家在農(nóng)田水利方面投入的資金有水利基本建設(shè)、小型農(nóng)田水利補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地整治、扶貧、以工代賑等，建議加強(qiáng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，整合力量，形成合力按項(xiàng)目連片治理。農(nóng)民有建設(shè)農(nóng)田水利的積極性，按“民辦公助”的方式，提倡組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，由農(nóng)民民主協(xié)商、自主決策、民主管理，在自己直接受益的農(nóng)田水利工程上投工投勞。

（2）規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理和資金使用。

①明確資金投向。中央和省級(jí)財(cái)政資金重點(diǎn)用于補(bǔ)助糧食主產(chǎn)縣。

②明確項(xiàng)目實(shí)施主體。項(xiàng)目實(shí)施主體可以是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織。

③完善補(bǔ)助方式。主要用于補(bǔ)助項(xiàng)目建設(shè)的材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)及機(jī)械作業(yè)費(fèi)，具體方式可采取項(xiàng)目管理或“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的辦法。

④制訂補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)工程性質(zhì)、農(nóng)民在限額內(nèi)籌資籌勞情況，制訂不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，籌補(bǔ)結(jié)合、多籌多補(bǔ)。

⑤健全申報(bào)程序。由縣級(jí)有關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目主體的申請(qǐng)進(jìn)行審查、公示后聯(lián)合上報(bào)。需要農(nóng)民籌資籌勞的項(xiàng)目，應(yīng)經(jīng)縣級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門(mén)審查。農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理和資金使用的具體辦法，由有關(guān)部門(mén)另行制定。

（3）加強(qiáng)對(duì)目前現(xiàn)有水利工程的建設(shè)、使用管理和維護(hù)。

“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”，優(yōu)質(zhì)合格的水利工程的建設(shè)完成，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民日常生活奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)；但是，要使其長(zhǎng)期充分地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，作為以后水利工程建設(shè)起到一個(gè)參照示范的作用，加強(qiáng)對(duì)已有工程的使用管理和維護(hù)就顯得尤為重要。

①安全管理。安全管理的首要是加強(qiáng)《水法》的宣傳，在防止水利工程受到洪水等自然災(zāi)害侵襲的同時(shí)，也要防止少部分唯利是圖的人為破壞；其次是工程建設(shè)要有主次，特別是工程的一些容易忽視的關(guān)鍵部位應(yīng)尤為重視，如小型水庫(kù)的泄洪口等。

②資料管理。關(guān)于工程管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定、法律等資料必須齊全；設(shè)計(jì)圖紙及文件、施工記錄、檢測(cè)結(jié)果、竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等應(yīng)立項(xiàng)建檔；工程建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題及解決的結(jié)果以及工程管理的各項(xiàng)檢查記錄資料也應(yīng)當(dāng)妥善保存。

③工程設(shè)施管理。對(duì)小型水利工程設(shè)施，等級(jí)造冊(cè)，繪制工程分布圖分類(lèi)進(jìn)行排列，對(duì)重點(diǎn)工程實(shí)施掛牌，設(shè)專(zhuān)人重點(diǎn)管理，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，確保已有工程項(xiàng)目特別是重大型項(xiàng)目的設(shè)施管理安全。

④經(jīng)費(fèi)管理。制定合理的工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)受益面積和各地的具體情況，向受益者和收益單位征收一定的費(fèi)用，用于工程維護(hù)；利用水利發(fā)展基金等形式對(duì)工程進(jìn)行維修和養(yǎng)護(hù)；推行義務(wù)工制，接受受益人或者單位的義務(wù)工。

⑤技術(shù)推廣和人才培養(yǎng)。水利工程建設(shè)是效益長(zhǎng)期的工程，因此建設(shè)規(guī)劃必須具有發(fā)展的眼光。地方水利部門(mén)可以采取派出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)，實(shí)行短期培訓(xùn)等方法，抓好管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管理人員的業(yè)務(wù)水平；同時(shí)要抓好工程建設(shè)中的新技術(shù)的推廣應(yīng)用工作。

（4）全面加強(qiáng)對(duì)在建農(nóng)田水利工程建設(shè)的監(jiān)管力度

要做到工程建設(shè)規(guī)劃合理、施工有質(zhì)、管理有度，必須要有一套完善的工程建設(shè)管理制度，同時(shí)組建一個(gè)完整的質(zhì)量監(jiān)督體系，自上而下，齊抓共管，才能保證工程建設(shè)過(guò)程透明，質(zhì)量過(guò)硬，經(jīng)得起考驗(yàn)。

①建立管理機(jī)制，完善建設(shè)程序，提高科學(xué)管理水平。農(nóng)村中小型農(nóng)田水利工程內(nèi)容廣泛，實(shí)行統(tǒng)一管理，合理規(guī)劃布局，完善建設(shè)程序，根據(jù)先申請(qǐng)規(guī)劃審批，再建設(shè)施工，后驗(yàn)收交付使用的原則進(jìn)行，廣泛宣傳，科學(xué)管理，使各地農(nóng)村中小型水利工程建設(shè)不斷往規(guī)范有序方面發(fā)展。

②建立農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃審批制度。規(guī)劃是水利工程建設(shè)的前提，是搞好工程建設(shè)、合理利用資源，使工程發(fā)揮更大效益的基礎(chǔ)依據(jù)。為此，要求地方，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級(jí)在擬建五萬(wàn)元以上的中小型水利工程，如打井、建壩、揚(yáng)水、攔河、修渠、排水、微滴灌等，首先申報(bào)，對(duì)工程地點(diǎn)、規(guī)模、投工、投資計(jì)劃等，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水管站報(bào)上級(jí)水行政主管部門(mén)審批實(shí)施。

③規(guī)范設(shè)計(jì)，招標(biāo)建設(shè)。嚴(yán)格設(shè)計(jì)資質(zhì)證制度，依據(jù)審批工程的規(guī)模，建立健全資質(zhì)認(rèn)證制度，確保聘請(qǐng)具有一定設(shè)計(jì)資質(zhì)的、從事相應(yīng)水利工程的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)，嚴(yán)禁無(wú)資質(zhì)的單位和個(gè)人通過(guò)不正當(dāng)渠道獲取從事水利工程設(shè)計(jì)的權(quán)力，設(shè)計(jì)圖紙必須加蓋資質(zhì)證章方能使用；所有審批的中小型水利工程，必須經(jīng)行政主管部門(mén)招標(biāo)。招標(biāo)辦組織建設(shè)單位和有施工準(zhǔn)入證的三家以上企業(yè)或單位，依據(jù)工程建設(shè)特征組織招投標(biāo)，落實(shí)工程招投標(biāo)制度，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范施工管理，明確工程投資，遏制工程建設(shè)中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，簽訂施工合同方可進(jìn)入施工程序。

④建立竣工驗(yàn)收備案制度和實(shí)行嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度。工程竣工后，建設(shè)單位要以竣工報(bào)告形式報(bào)請(qǐng)上級(jí)水行政主管部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收。同時(shí)施工單位也要報(bào)經(jīng)甲乙雙方共同簽字蓋章的施工保證資料和必備資料，匯總的真實(shí)完整資料一套備案。地市縣水務(wù)局根據(jù)竣工報(bào)告和施工資料，組織有關(guān)設(shè)計(jì)、質(zhì)監(jiān)和相關(guān)單位的技術(shù)人員與建設(shè)單位和施工單位，對(duì)工程進(jìn)行全面驗(yàn)收，通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、查詢資料、檢測(cè)實(shí)體、細(xì)查局部的程序?qū)λüこ舔?yàn)收，做出該工程的綜合評(píng)定意見(jiàn)，所有未經(jīng)驗(yàn)收的工程不準(zhǔn)交付使用和結(jié)算工程款項(xiàng)；加強(qiáng)農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，嚴(yán)格按建設(shè)程序施工，提高工程質(zhì)量，對(duì)年內(nèi)新建工程項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)優(yōu)，對(duì)被評(píng)為“優(yōu)質(zhì)工程”的憑驗(yàn)收證明兌現(xiàn)一定的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)加強(qiáng)宣傳，形成一種狠抓工程建設(shè)質(zhì)量的良好社會(huì)風(fēng)氣，對(duì)未按建設(shè)程序施工的，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)并報(bào)相關(guān)智能部門(mén)進(jìn)行處罰，并通報(bào)批評(píng)和備案，特別是不按有關(guān)規(guī)范施工造成施工質(zhì)量不合格的豆腐渣工程，嚴(yán)厲打擊，決不手軟。

3 結(jié)語(yǔ)

為確保國(guó)家糧食安全，必須大力加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)既有利于提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全，又能增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以取得“多贏”的效果。小型水利工程建設(shè)具有較強(qiáng)的地域性質(zhì)，因而不能以偏蓋全的按一個(gè)模式或經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行水利建設(shè)和監(jiān)督管理，而應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)、氣候和人文環(huán)境，建立和健全具有地方特色的小型水利工程建設(shè)監(jiān)督管理體制，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民日常生活服好務(wù)。

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