姜田龍

（中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研室，遼寧 大連116013）

略論群體性事件中的比例原則
——從加州大學(xué)戴維斯分?！袄苯匪录闭f(shuō)起

姜田龍

（中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研室，遼寧 大連116013）

美國(guó)加州大學(xué)戴維斯分校的“辣椒水事件”持續(xù)發(fā)酵，校警對(duì)該起群體性事件的處置違反行政法上的比例原則。處置群體性事件應(yīng)遵守比例原則，比例原則包含妥當(dāng)性、必要性、均衡性三個(gè)要素，比例原則的審查和適用有其自身的程式安排。在實(shí)踐中，比例原則要求處置群體性事件應(yīng)堅(jiān)持合法性原則和謙抑性原則。

辣椒水事件；群體性事件；比例原則

一、“辣椒水事件”概述

2011年11月18日，美國(guó)加州大學(xué)戴維斯分校部分學(xué)生在校內(nèi)一處開放場(chǎng)地示威，聲援兄弟院?！又荽髮W(xué)伯克利分校的“占領(lǐng)華爾街”校園活動(dòng)。幾名校警在反復(fù)要求他們離開沒有得到回應(yīng)的情況下，打開辣椒水噴霧，向?qū)W生噴射橘紅色辣椒水。11月19日，加州大學(xué)戴維斯分校部分教職員工和學(xué)生抗議校警用辣椒水噴霧驅(qū)散聲援“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)的學(xué)生，要求校長(zhǎng)辭職。一時(shí)間，包括《紐約時(shí)報(bào)》在內(nèi)的媒體及人群對(duì)警察進(jìn)行譴責(zé)和抗議的聲音不絕于耳。[1]兩名涉事警員和校警總監(jiān)分別于11月20日和21日被勒令停職；11月21日，校長(zhǎng)琳達(dá)當(dāng)眾向?qū)W生和教師道歉，她還邀請(qǐng)尤婁縣地方檢察官辦公室對(duì)警察使用武力事件進(jìn)行調(diào)查；11月27日，加州大學(xué)戴維斯分校授權(quán)全部由校外人士組成的調(diào)查人員可以不受限制地接觸和查閱所有雇員、目擊者、相關(guān)文件、視頻、照片和其他證據(jù)，實(shí)施調(diào)查；12月3日，加州大學(xué)基金會(huì)也發(fā)表決議，對(duì)警察過度使用武力行為進(jìn)行譴責(zé)；12月5日，加州大學(xué)校長(zhǎng)馬克任命由前加利福尼亞州最高法院法官克魯澤擔(dān)任組長(zhǎng)的12人特別工作組對(duì)該事件開展全面調(diào)查。

人們對(duì)警察行為嚴(yán)重不滿的一個(gè)重要原因是警察向?qū)W生噴射辣椒水的行為有違反比例原則之嫌。也就是說(shuō)，比例原則要求政府在行使權(quán)力時(shí)，不能超過一定限度而對(duì)公民正當(dāng)合法權(quán)益造成損害，即使其行為目的是為了維護(hù)社會(huì)的正常秩序。在應(yīng)對(duì)群體性事件過程中，行政行為是否符合比例原則的要求，對(duì)于事件的成功解決和社會(huì)秩序的迅速恢復(fù)往往起著重要作用。因此，對(duì)比例原則的法律淵源、構(gòu)成要素、審查程式和處置群體性事件應(yīng)注意的問題進(jìn)行探討具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、比例原則在與處理群體性事件有關(guān)法律中的體現(xiàn)

“德國(guó)是比例原則的母國(guó)……在我國(guó)，有學(xué)者將其稱之為‘合理性原則’、‘平衡原則’或者‘相適應(yīng)原則’，多數(shù)則譯作‘比例原則’?！盵2]除德國(guó)外，世界許多國(guó)家和地區(qū)，如美國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣、西班牙、意大利、英國(guó)、澳大利亞、歐盟等國(guó)家和地區(qū)也通過吸納和落實(shí)比例原則的合理內(nèi)容來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行規(guī)制。與此同時(shí)，我國(guó)越來(lái)越多的法律規(guī)范已對(duì)比例原則的要素作出規(guī)定，其中與處置群體性事件相關(guān)的主要有《行政處罰法》（1996）、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）和《行政強(qiáng)制法》（2011）等。此外，還有很多法規(guī)、規(guī)章和內(nèi)部文件也體現(xiàn)了比例原則對(duì)行政主體的實(shí)體性要求。[3]

《行政處罰法》第4條第2款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！边@一條款被認(rèn)為是我國(guó)行政立法對(duì)比例原則的承認(rèn)和確立，具有重要意義。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條第1款指出：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”這一法律規(guī)范明確提及“相適應(yīng)”、“最大程度地保護(hù)”等表述和安排，被普遍視為繼《行政處罰法》后對(duì)比例原則的進(jìn)一步闡述和充實(shí)，也是各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)應(yīng)貫徹比例原則的直接法律根據(jù)?！缎姓?qiáng)制法》第5條則要求“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”。該條款集中揭示了比例原則中的妥當(dāng)性和必要性要求，直接對(duì)行政主體的行政強(qiáng)制行為加以規(guī)制。

有的學(xué)者認(rèn)為《集會(huì)游行示威法》第27條的規(guī)定也包含比例原則中的因素，[4]筆者不敢茍同。該條規(guī)定如下：對(duì)于違法的集會(huì)、游行、示威，人民警察應(yīng)當(dāng)予以制止；不聽制止的，有權(quán)命令解散；拒不解散的，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定決定采取必要手段強(qiáng)行驅(qū)散，并對(duì)拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留。首先，從規(guī)制對(duì)象上看，其所指向的是“違法的集會(huì)、游行、示威”，而非比例原則所要約束的行政行為；其次，從內(nèi)容上看，其重在強(qiáng)調(diào)警察有效制止和解散違法的集會(huì)、游行、示威以及為此可采取的手段和措施，而非強(qiáng)調(diào)行政行為的妥當(dāng)和必要；最后，從性質(zhì)上看，該條規(guī)定應(yīng)屬于授權(quán)性規(guī)范，即授予警察處置某種不當(dāng)社會(huì)行為的法律權(quán)力，而非比例原則對(duì)行政機(jī)關(guān)和人員提出要求的義務(wù)性規(guī)范。

三、比例原則的構(gòu)成要素

通說(shuō)認(rèn)為，比例原則應(yīng)包括三個(gè)構(gòu)成要素，即妥當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則。

妥當(dāng)性原則又稱適當(dāng)性或妥適性原則，是指行政機(jī)關(guān)在從事行政行為過程中必須有利于實(shí)現(xiàn)所要達(dá)致的目標(biāo)。具體而言，就是要求所采取的行政手段或措施必須與所追求的法定目的相一致。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)采取的行動(dòng)必須能夠達(dá)到合法的目的，至少要有助于目的之實(shí)現(xiàn)。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在對(duì)這一原則的認(rèn)定上采用最低限度標(biāo)準(zhǔn)，即只要手段不是完全或者全然不適合，就不違反妥當(dāng)性原則。[5]

必要性原則又稱最小侵害原則或最溫和手段原則，是指行政機(jī)關(guān)在追求行政行為的目的過程中必須選擇和適用對(duì)行為對(duì)象侵害最小的方式和手段。一般認(rèn)為其包括三個(gè)要素：一是存在選擇的可能性，即有多個(gè)可達(dá)致行政目標(biāo)的手段存在以供取舍；二是具有相同的有效性，即被選擇的手段不會(huì)對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有不良影響；三是最小侵害性，即被適用的手段必須對(duì)行為對(duì)象利益的負(fù)面影響效果最小。[6]

均衡性原則又稱（狹義）比例性原則或法益相稱性原則，是指行政主體實(shí)施的行政行為所實(shí)現(xiàn)的目的與其所引發(fā)的對(duì)公民權(quán)利的影響和限制，應(yīng)該保持一種比例關(guān)系或相稱。它要求將行政行為所追求的公共利益與其所導(dǎo)致的對(duì)個(gè)人合法權(quán)益的侵害放在天平兩端進(jìn)行比較?！靶姓C(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將行政權(quán)對(duì)公民造成的可能損害與實(shí)現(xiàn)法定目的可能獲得的利益之間進(jìn)行權(quán)衡，只有在損害小于利益時(shí)才可采??；否則，就不能采取?！盵7]

以上三個(gè)構(gòu)成要素均是行政行為是否符合比例原則的必要條件，缺一不可。即某個(gè)行政行為對(duì)上述任何一個(gè)要素的違反都將使得該行政行為的合法性受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，其法律效力自然會(huì)大打折扣，甚至?xí)斐蓢?yán)重的負(fù)面影響，尤其是在處置群體性事件過程中，更應(yīng)該注意對(duì)比例原則的把握和尊重。

四、比例原則的審查程式

審查某個(gè)行政行為是否符合比例原則，理論界至少有三種觀點(diǎn)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于比例原則的審查，應(yīng)該按照固定順序來(lái)進(jìn)行，首先應(yīng)該審查妥當(dāng)性，其次審查必要性，最后審查均衡性。只有符合了上一層次要素的要求，才能進(jìn)行下一層次要素的審查，該立論以德國(guó)學(xué)者沃爾夫斯為代表。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)徹底打破這種層次性的區(qū)分，將其作為一個(gè)寬泛的、整體的利益衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)，該主張以德國(guó)學(xué)者貝特曼為代表。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然這種層次分析和判斷很好，但不應(yīng)無(wú)原則地固守，在具體案例中可以打破這種層次架構(gòu)，該論點(diǎn)以我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者黃銘輝為代表。比較而言，傳統(tǒng)審查模式既全面兼顧了三個(gè)構(gòu)成要素的本身特質(zhì)和要求，又很好地平衡了各要素之間的關(guān)系，同時(shí)抓住了比例原則的核心，且審查過程簡(jiǎn)潔明了，具有很強(qiáng)的操作性，對(duì)實(shí)踐問題的解決應(yīng)具有更強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

以美校警向?qū)W生噴辣椒水事件為例，判斷警察的行為是否符合比例原則，應(yīng)依次對(duì)其行為的妥當(dāng)性、必要性和均衡性進(jìn)行審查。

首先，妥當(dāng)性審查重在確定向?qū)W生噴辣椒水是否符合有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段。在本案中，警察的目的是解散連日來(lái)在校園內(nèi)安營(yíng)扎寨的學(xué)生抗議者，以恢復(fù)校園正常的學(xué)習(xí)和生活秩序。警察在口頭勸阻無(wú)效的情況下，使用包括噴辣椒水等強(qiáng)制行為在內(nèi)的手段來(lái)驅(qū)趕、逼迫學(xué)生停止抗議示威，可以視為其具有追求恢復(fù)校園秩序的目的。因此，從此意義上而言，該行為并不違反妥當(dāng)性的要求。

其次，必要性審查要求警察的行為在有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，該手段必須對(duì)行政相對(duì)人侵害最小。一般認(rèn)為，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害小于對(duì)人身權(quán)的侵害；負(fù)擔(dān)性行政措施的侵害小于禁止性行政措施的侵害。在本案中，相對(duì)于以暴力手段向?qū)W生噴辣椒水等行為，校警至少可以采用為學(xué)生的抗議活動(dòng)劃定固定地點(diǎn)、要求抗議者不得影響校園正常秩序、挪走或拆除抗議者的營(yíng)帳等相對(duì)溫和、不侵犯抗議者人身權(quán)利的手段來(lái)確保校園秩序。因此，警察的行為應(yīng)視為直接違反了必要性的要求。

最后，均衡性審查強(qiáng)調(diào)行政手段對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害必須小于該行政目的所實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公共利益，不能超過這一限度。在本案中，校警使用暴力手段的根本目的是維護(hù)和恢復(fù)校園內(nèi)部的正常秩序，而其向抗議者噴辣椒水等暴力行為卻造成了多重后果，既有對(duì)抗議者本人的人身傷害（有兩名學(xué)生到醫(yī)院接受治療），這應(yīng)屬于公民健康和生命權(quán)的范疇；也有對(duì)美國(guó)憲法所保護(hù)的合法集會(huì)權(quán)利的干涉和侵犯，這應(yīng)屬于公民政治權(quán)利的范疇。因此，校警向?qū)W生噴辣椒水的行為所導(dǎo)致的對(duì)抗議者本人身心權(quán)益和憲法權(quán)利的侵蝕，與其所要實(shí)現(xiàn)的恢復(fù)校園秩序目標(biāo)相比，前者顯然要重于后者，尤其是在抗議者的行為沒有對(duì)其他人的人身和法定權(quán)利造成嚴(yán)重影響的情況下。從此意義上講，校警的行為很難說(shuō)符合均衡性原則的要求。

五、比例原則在處置群體性事件中的運(yùn)用

當(dāng)前，群體性事件具有數(shù)量多、增長(zhǎng)快、參與者以弱勢(shì)群體為主、發(fā)生領(lǐng)域較為廣泛等特點(diǎn)，[8]這些都對(duì)行政機(jī)關(guān)及時(shí)、合法、有效、恰當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)群體性事件提出了更高的要求，而能否嚴(yán)格按照比例原則加以處置，直接決定該行政行為是否合法與恰當(dāng)。具體而言，比例性原則要求行政機(jī)關(guān)在處理群體性事件過程中至少要做到以下兩點(diǎn)：

第一，在應(yīng)對(duì)群體性事件的觀念上，要堅(jiān)持依法應(yīng)對(duì)原則。2011年3月10日，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中明確指出：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的必然要求，各級(jí)政府及部門必須在憲法和法律范圍內(nèi)行使各項(xiàng)職權(quán)，包括對(duì)群體性事件的應(yīng)對(duì)和處置。堅(jiān)持依法應(yīng)對(duì)原則，一要職權(quán)合法，即在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，不存在超越與濫用職權(quán)行為。二要處理合法，即按照法律的規(guī)定對(duì)行為人和組織加以處罰，不存在輕行為重罰、重行為輕罰等不當(dāng)處理現(xiàn)象。三要程序合法，即按照法定程序加以處理，不存在遺漏程序或程序瑕疵問題。比例原則作為我國(guó)處置群體性事件的一項(xiàng)法律基本原則，只要行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，其自然會(huì)得到遵守和貫徹。

第二，在應(yīng)對(duì)群體性事件的手段選擇和適用上，要堅(jiān)持謙抑性原則。謙抑性原則來(lái)源于刑法，是指用最少量的刑罰取得最大的刑罰效果。這里的謙抑性原則則是指在采用處置手段時(shí)，要堅(jiān)持采用對(duì)行政相對(duì)人各方面權(quán)利損害最小的方式。在實(shí)踐中，對(duì)事件的平息，能夠口頭勸離和疏導(dǎo)的，就不采用強(qiáng)制方式；能不動(dòng)用警力的，就不動(dòng)用警力；即使動(dòng)用警力，也要避免濫用警械和警具。對(duì)責(zé)任人的處理，要在依法處理的前提下，堅(jiān)持只對(duì)主要人員進(jìn)行處理，避免打擊面過寬；可口頭教育的，就不宜進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰；可經(jīng)濟(jì)處罰的，就不宜限制人身自由；可予以行政處罰的，就不需要加以刑事處罰。從這個(gè)意義上說(shuō)，在實(shí)際工作中堅(jiān)持謙抑性原則是比例原則中必要性和均衡性要素的直接要求和根本保證。

群體性事件迅速、有效地平息和處置，需要多個(gè)職能部門發(fā)揮作用，也需要多種要素介入其中。無(wú)論如何，比例原則都將對(duì)參與其中的各個(gè)行政主體和要素發(fā)揮指導(dǎo)與制約作用。

[1]韓梁.美校警辣椒水對(duì)付聲援“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)學(xué)生[N].北京晨報(bào),2011-11-21(A17).

[2]李輝.論比例原則的發(fā)展及其本質(zhì)[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2011(4):38.

[3][4][6]蔣紅珍.論比例原則:政府規(guī)制工具選擇的司法評(píng)價(jià)[M].北京:法律出版社,2011:26-27,27,41.

[5][7]馮志華.論行政法的比例原則——從“釣魚執(zhí)法”事件說(shuō)起[J].池州學(xué)院學(xué)報(bào),2011(2):30,31.

[8]詹祖亮,尹合遠(yuǎn).群體性突發(fā)事件的特點(diǎn)及其處置原則初探[J].法制與社會(huì),2011(7):181.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0137―03

2011—12—19

姜田龍，男，遼寧莊河人，中共大連市委黨校應(yīng)急管理教研室。

【責(zé)任編校：江 流】