課題組

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環(huán)首都“上訪潮”形成原因與解決對策

課題組

（河北省委黨校 科社部，河北 石家莊 050061）

當(dāng)前進(jìn)京上訪數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大、方式也日趨激烈。引發(fā)大量進(jìn)京上訪的原因包括：政策因素、法律因素、政府部門因素、干部工作作風(fēng)因素、群眾心理因素等。為此提出破解環(huán)首都“上訪潮”的措施：應(yīng)該制定環(huán)首都區(qū)域信訪工作特殊政策，規(guī)范上訪程序；建立長效機(jī)制，常態(tài)解決信訪問題，從根本上化解大量上訪問題；理順環(huán)首都省、市信訪工作體制，創(chuàng)新信訪工作方法。

環(huán)首都；“上訪潮”；信訪工作；上訪

近10年來，隨著國內(nèi)外形勢的變化和各項改革的深化，中國社會也進(jìn)入了矛盾的高發(fā)期，種種原因?qū)е轮T多矛盾以大量信訪和上訪的形式突出表現(xiàn)出來。尤其進(jìn)京上訪，近年來，數(shù)量在不斷增加、規(guī)模在不斷擴(kuò)大、方式也日趨激烈。北京周邊的一些省、市已經(jīng)影響到了各級黨委、政府的正常工作。因此，加強(qiáng)對環(huán)首都大量上訪問題的研究，對于新形勢下，創(chuàng)新信訪工作、妥善處理社會矛盾、推動社會和諧發(fā)展具有重要的意義。

一、當(dāng)前進(jìn)京上訪的新特點(diǎn)

（一）上訪數(shù)量和參與人員不斷增多，越級和重復(fù)上訪較多

全國自1993年信訪總量回升以來，信訪和上訪持續(xù)升溫至今不減，尤其進(jìn)京上訪量在逐年增多。上訪程序也由過去的逐級上訪發(fā)展為直接進(jìn)省、進(jìn)京上訪。上訪材料一般都是一次打印多份，多部門反復(fù)投寄，上訪人是屢接屢訪、甚至長期住在北京邊打工邊上訪。上訪路線也全面出擊，不但跑中央部委，甚至到外國駐中國使館或國際組織駐華機(jī)構(gòu)等地，故意制造社會影響。

（二）上訪涉及的內(nèi)容多、范圍廣，新老問題交織

當(dāng)前上訪涉及的范圍包括城市、農(nóng)村、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊等多層面。上訪涉及的內(nèi)容有：土地征用、城市拆遷、國企改制、紀(jì)檢監(jiān)察、環(huán)境污染、軍轉(zhuǎn)待遇、農(nóng)民工工資、私企職工權(quán)益保障等，幾乎涵蓋了社會的各個領(lǐng)域。上訪案件中的許多問題，歷史與現(xiàn)實、政治與經(jīng)濟(jì)、老問題與新政策等糾結(jié)在一起，解決難度較大。

（三）上訪的組織化程度增高、形式多樣，擇機(jī)上訪現(xiàn)象普遍

以前進(jìn)京上訪多呈自發(fā)的、松散的狀態(tài)，行動也較為公開。近年的上訪逐漸向組織化、計劃化、聯(lián)合化發(fā)展。如，京郊某縣以村委會名義組織村民進(jìn)京上訪時，一方面為上訪人員發(fā)放報酬，另一方面為防止被攔截，組織村民零散乘車定點(diǎn)集中，上訪參與人之間都是單線聯(lián)系，秘密活動。上訪形式也是多種多樣。如：集體散步、車隊游行、聯(lián)合罷工、堵交通、沖闖黨政機(jī)關(guān)等，甚至采取“自殘、自殺”等行為。上訪人大多數(shù)都有很強(qiáng)的擇機(jī)上訪心理，他們?yōu)榱艘鸶邔又匾?，給地方政府施壓，專門選擇國家重大節(jié)日、重大政治活動或重要會議期間上訪。

（四）非正常上訪、鬧訪、纏訪大有發(fā)展趨勢

一些上訪人長期上訪，企圖通過“纏”和“鬧”提高解決問題的“吊門”從中獲利。一些上訪人的上訪，有一定的合理原因，但也提出了許多不合理的要求，在別人的蠱惑下，要求完全滿足訴求，否則就鬧訪不斷；還有一些人(多數(shù)是老人或婦女)正當(dāng)?shù)纳显L行為與違法行為相混合，不斷到各級黨委政府纏訪。由于上訪人之間互相“交流”，所以，這種現(xiàn)象近年大有發(fā)展的趨勢。

二、引發(fā)大量進(jìn)京上訪的原因

當(dāng)今社會存在大量上訪問題是社會多種矛盾、多種問題綜合反映的結(jié)果，原因是多層次多方面的。主要原因有：

（一）政策因素

1) 措施不當(dāng)，“激發(fā)”了群眾上訪“熱情”，浪費(fèi)了地方政府財力。按照國家法律，群眾可以信訪或上訪，這是國家賦予公民的權(quán)利。但國家信訪局為了減少進(jìn)京上訪量，對地方政府按進(jìn)京上訪量，進(jìn)行“記賬”“排名”“通報”或“一票否決”。這種做法對控制進(jìn)京上訪量和快速解決一些上訪案件有一定作用，但也存在著諸多的問題。首先，地方政府因怕“記賬”和“一票否決”，對上訪群眾“圍、追、堵、截”不許他們上訪。如果上訪群眾不聽勸阻，則根據(jù)本地政府制定的“土政策”對上訪群眾抓、扣、拘、判，甚至社會上還出現(xiàn)了非法“監(jiān)、押、送”上訪人的“保安公司”。如：北京“安元鼎”公司長期承攬地方政府“截訪”業(yè)務(wù)，牟取暴利。其二，一些地方政府在上級領(lǐng)導(dǎo)的“政治督導(dǎo)”下，突破政策和法律底線破格解決上訪案件，“激發(fā)”了更多的人進(jìn)京找大單位、大領(lǐng)導(dǎo)上訪。其三，一些地方政府為了不被上級信訪局“記賬”或“通報”，不惜重金到上級信訪局“銷號”；特殊時期，為了接回、勸返進(jìn)京上訪人員，強(qiáng)行穩(wěn)控上訪對象也是花錢買“平安”。上述種種做法既提高了上訪人的“吊門”、“激發(fā)”了群眾進(jìn)京上訪的“熱情”，又給信訪工作人員開辟了腐敗的空間，同時還浪費(fèi)了地方政府大量的人力和財力。

2) 政策變化快、缺乏統(tǒng)一性和連續(xù)性，導(dǎo)致群眾攀比而上訪。隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的提升，國家的一些政策也在不斷調(diào)整。但一些涉及百姓切身利益政策的大幅度調(diào)整，又會引發(fā)新的矛盾。如，關(guān)于征地、拆遷、企業(yè)改制等補(bǔ)償政策，調(diào)整快、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不同時期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容差別大，上下不統(tǒng)一等問題，引發(fā)了群眾間的攀比和對基層政府的不滿而集體上訪。而大學(xué)生村官、大學(xué)生入伍等政策由于缺乏后續(xù)配套政策支撐，導(dǎo)致上訪隱患出現(xiàn)。

（二）法律因素

1) 《信訪條例》內(nèi)容欠缺，導(dǎo)致上訪秩序混亂。首先，《信訪條例》沒有對上訪案件做終結(jié)的法律規(guī)定；其二，對正常上訪和非正常上訪缺乏明確的法律界定；其三，對纏訪、鬧訪、無理訪等行為缺乏剛性的管理措施。由此，降低了《信訪條例》的法律約束力，導(dǎo)致上訪秩序混亂。

2) “法律申訴無止境”導(dǎo)致無止境上訴。在《刑事訴訟法》等法律中，對申訴沒有做終結(jié)性規(guī)定，所以涉法涉訴人員如果不服法院判決，不斷到最高法院、最高檢察院、公安部反復(fù)上訪，仍屬于法律框架內(nèi)求解問題的正常途徑。

3) “自由裁量權(quán)”較寬，量刑差別大，導(dǎo)致不斷上訴或上訪。由于法律上的自由裁量權(quán)較寬，再加上一些法官個人品德、素質(zhì)等問題，使一些案件的判決適用法律不當(dāng)，導(dǎo)致同案不同刑或判案不公，從而引發(fā)當(dāng)事人不服判決而不斷上訴或改到政府部門上訪。

（三）政府部門因素

1) 信訪局職能虛化，導(dǎo)致上訪升級。當(dāng)前，各級信訪局實際上沒有解決問題的職權(quán)，只是做了些“收發(fā)室”和“傳達(dá)室”的工作。上訪案件在一級級批轉(zhuǎn)和下移，而上訪群眾卻一級級上移，最后越來越多的向北京聚集。更何況，因進(jìn)京上訪而經(jīng)過中央相關(guān)部門批轉(zhuǎn)或上級領(lǐng)導(dǎo)督辦而最終使上訪問題快速解決的信息，更加激發(fā)了群眾進(jìn)京上訪的積極性。

2) 職能部門工作簡單，激發(fā)了非正常上訪行為。對于一些鬧訪、纏訪者，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的職能部門，為了盡快平息事件，不詳細(xì)調(diào)查案情，而是采取“花錢買清凈”的方式解決，在社會上造成了“會哭的孩子多吃奶”的不良影響，導(dǎo)致更多的人效仿而纏訪。

3) 基層政府信訪工作不給力，逼得群眾進(jìn)京上訪。有些基層政府，不認(rèn)真對待來訪者，或推諉或欺騙，最終激化了矛盾；有些基層政府，對上訪案件不做深入調(diào)查，避重就輕，畏首畏尾，氣得當(dāng)事人不得不進(jìn)京上訪。

4) 信訪體制不暢，影響上訪案件的快速解決。一是上訪人員屬地管理與人口大量流動的現(xiàn)狀脫離，導(dǎo)致上訪案件不能及時辦理，使上訪升級；二是信訪機(jī)構(gòu)龐大、部門間缺乏溝通、協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部門林立、職責(zé)交叉、互相推諉、各自為政等問題，影響了上訪案件的快速解決；三是環(huán)首都區(qū)域缺乏聯(lián)合的信訪協(xié)調(diào)、保障機(jī)制。北京與周邊省份之間雖然存在特殊的區(qū)位關(guān)系，但就“維穩(wěn)”和上訪等工作卻很難溝通、協(xié)調(diào)，北京周邊省、市“護(hù)城河”工作“責(zé)任大、任務(wù)重、經(jīng)費(fèi)少、協(xié)調(diào)難”，權(quán)責(zé)利不相統(tǒng)一，影響了工作的積極性。

（四）干部工作作風(fēng)因素

一些領(lǐng)導(dǎo)干部對信訪工作認(rèn)識不到位，平時不重視信訪工作，有事了則把信訪部門當(dāng)作“救火隊”“擋箭牌”，使信訪工作滯后，引發(fā)群眾強(qiáng)烈不滿而上訪；一些領(lǐng)導(dǎo)干部，漠視群眾疾苦，認(rèn)為上訪群眾多數(shù)是“刁民潑婦”，工作中采取哄、攔、卡、壓的辦法，氣的群眾上訪；一些領(lǐng)導(dǎo)干部，只重視經(jīng)濟(jì)效益，不注重社會建設(shè)，甚至以權(quán)謀私，逼的群眾大量或集體上訪；一些信訪工作人員素質(zhì)低、能力差；一些信訪工作人員不作為或亂作為，激得群眾上訪告狀。

（五）群眾心理因素

當(dāng)前，在上訪問題上許多群眾存在心理誤區(qū)。一是“官本位”心理。中國經(jīng)歷了一個長期的“人治”社會，而當(dāng)前一些黨政官員無原則批示的不斷奏效，又強(qiáng)化了這一思想。所以，一些群眾信“訪”不信“法”，信“官”不信“理”。二是“鬧”心理?，F(xiàn)在群眾普遍認(rèn)為將事情鬧得越大，解決問題的希望就越大。一些上訪者認(rèn)為要想“快速”“高標(biāo)準(zhǔn)”地解決問題就必須告“御狀”。三是“盲從”和“賭氣”心理。有些上訪人本來沒有上訪意愿，但受別人邀約或被別人鼓動而跟隨上訪。也有的人因為要“爭口氣”而上訪。四是“盲訴、盲訪”心理。一些人既無法律知識，又無法律依據(jù)，僅憑個人感覺進(jìn)行訴訟，當(dāng)出現(xiàn)敗訴時，又不愿承認(rèn)現(xiàn)實，而是主觀臆斷是司法人員徇私枉法，開始盲目上訪。

三、破解環(huán)首都“上訪潮”的建議和措施

信訪工作是一項沒有終點(diǎn)的社會工程。為此，我們要把信訪工作納入政府經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化軌道，從源頭上化解矛盾，從根本上解決問題。只有有效地解決好本地區(qū)的信訪問題才能從根本上解決大量進(jìn)京上訪問題。

（一）應(yīng)該制定環(huán)首都區(qū)域信訪工作特殊政策，規(guī)范上訪程序

目前，我國現(xiàn)有的信訪立法只有《信訪條例》，而這一條例僅屬于行政法規(guī)，并且只局限于國家行政機(jī)關(guān)，所以法律效力較低，權(quán)威性也相對不足。當(dāng)前應(yīng)該盡快由全國人大進(jìn)行統(tǒng)一的信訪立法，但在國家《信訪法》還沒有出臺以前，針對當(dāng)前大量進(jìn)京上訪現(xiàn)狀，中央應(yīng)該協(xié)調(diào)北京市及周邊省、市共同制定區(qū)域性信訪政策，科學(xué)規(guī)范進(jìn)京上訪程序，建立環(huán)首都省、市信訪工作聯(lián)合工作機(jī)構(gòu)和人、財、物保障機(jī)制，為減少進(jìn)京上訪量，提供法律和政策依據(jù)。

（二）理順環(huán)首都省、市信訪工作體制，創(chuàng)新信訪工作方法

1) “三條戰(zhàn)線”清理上訪積案。中央、省、市三級信訪局應(yīng)盡快將本級現(xiàn)存的所有上訪案件進(jìn)行篩查，按性質(zhì)將其分為三大類：涉法涉訴類、違紀(jì)類和政府公共行政管理領(lǐng)域類案件。信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組授權(quán)：政法委牽頭調(diào)查、解決涉法涉訴類案件，省紀(jì)律檢查委員會牽頭解決違紀(jì)類案件，省信訪局牽頭解決其余類案件。凡在省內(nèi)解決不了的案件分別由3個牽頭單位，說明理由移交上級主管部門裁決。

2) 擴(kuò)大信訪局職權(quán)，使其具有直接辦理案件的職能。其一，各級信訪局對報到本局的上訪案件，實行“首接責(zé)任制”，不再轉(zhuǎn)辦和移交，而是依政策調(diào)動相關(guān)部門直接解決。其二，對涉及基層政府問題較多的上訪案件，信訪局有權(quán)調(diào)動基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)來局解決問題或按屬地管理原則移交下級信訪局解決，但要限時向移交案件的信訪局匯報處理結(jié)果。對于下級信訪局沒有按時解決交辦的案件同時又拿不出充分理由的市級或縣級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)，通報批評并追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其三，省、市、縣三級信訪局定期向社會公示本級上訪案件的處理結(jié)果，接受社會監(jiān)督。

3) 國家、省信訪局應(yīng)該取消對地方政府的“排名”和“一票否決”措施。首先，國家信訪局應(yīng)該取消按進(jìn)京上訪量給各省的排名。其二，省信訪局也相應(yīng)取消對市、縣黨委、政府因上訪量而給予的“一票否決”，不再搞上訪量的排名。其三，不再要求地方政府進(jìn)京、進(jìn)省接、勸上訪人員。其四，科學(xué)制定上訪程序，不再對信訪公民的信訪級別作特別的限制，讓群眾按程序合理上訪?？傊挥薪o地方政府“減壓”、給信訪公民“松綁”，才能降低百姓上訪期望值，以此減少上訪量。

4) 實行信訪案件終結(jié)制度，依法懲處惡意上訪當(dāng)事人，嚴(yán)肅查處造成非正常上訪事件的工作人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。首先，信訪事項終結(jié)機(jī)制是集程序規(guī)范與實體審查、內(nèi)部糾錯與矛盾化解于一體的系統(tǒng)工程，應(yīng)該重點(diǎn)從3方面設(shè)計：一是信訪終結(jié)程序要嚴(yán)密，確保終結(jié)結(jié)論經(jīng)得起檢驗；二是將已終結(jié)的信訪案件從有效信訪中剝離出來，避免公共資源浪費(fèi)；三是加強(qiáng)信訪終結(jié)以后的后續(xù)管理工作，維護(hù)正常的社會秩序。其二，對“非正常訪”進(jìn)行科學(xué)界定。對惡意上訪、鬧訪當(dāng)事人，依法、及時處理。對唆使、鼓動上訪人擾亂信訪秩序，引發(fā)治安事件的當(dāng)事人，一律由屬地公安機(jī)關(guān)依法懲處。其三，對引發(fā)非正常上訪和群體性事件的工作人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)肅查處。

（三）建立長效機(jī)制，常態(tài)解決信訪問題，從根本上化解大量上訪問題

1) 建立依法解決訴求的環(huán)境。首先，要求社會各方面加強(qiáng)法律宣傳工作。教育、司法、新聞媒體等部門，應(yīng)多視角、全方位關(guān)注這一問題，做好宣傳工作。其二，加強(qiáng)干部和群眾的法律、法規(guī)教育。其三，擴(kuò)大非訴訟糾紛解決機(jī)制的適用范圍，訴訟、調(diào)解、仲裁多管齊下解決問題。其四，維護(hù)司法權(quán)威性。對于已判決的案件，相關(guān)部門復(fù)核時在沒有原則問題的情況下，應(yīng)該保持判決的穩(wěn)定性，如果發(fā)現(xiàn)原則性問題，在改判的同時追究判案人的相關(guān)責(zé)任，從而維護(hù)司法的獨(dú)立性和權(quán)威性。

2) 打通百姓依法解決矛盾的渠道。要想讓百姓積極運(yùn)用法律武器解決矛盾和糾紛，就必須要不斷提高各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力。首先，可以由上級法院或檢察院下派告訴和申訴案件的受理機(jī)構(gòu)；也可以建立全省性的巡回法庭；還應(yīng)該擴(kuò)大訴訟受理范圍，對關(guān)系到群眾生活的案件考慮緩收、減收或免收訴訟費(fèi)。其二，鼓勵社會組織或非政府組織對群眾的告訴、申訴等需求進(jìn)行法律援助并加強(qiáng)新聞媒體和社會力量對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其三，暢通民意表達(dá)渠道。進(jìn)一步拓展“綠色郵政信訪”“市長、縣長”熱線、信訪大廳、網(wǎng)上信訪等渠道并積極開展“人民好建言”活動，使群眾由“上訪鬧事”變?yōu)椤耙婪ňS權(quán)”“有序參政”。

3) 制定科學(xué)的信訪考核目標(biāo)、嚴(yán)格責(zé)任追究。首先，加大信訪工作在領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核中的份量，強(qiáng)化“主要領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、包案”制度，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容和程序，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部都重視群眾矛盾化解和信訪工作。其二，強(qiáng)化部門“一把手”責(zé)任，將信訪工作與本部門工作同部署、同檢查、同評比。

執(zhí)筆人：王宇飛(河北省委黨校)

課題參與人：王曉東(河北政法學(xué)院)、劉慧榮(河北省委黨校)

Reasons and Solutions of Petition Tide around Beijing

GROUP

(Department of Social Science, Hebei Provincial Party School, Shi Jiazhuang, Hebei 053000, China)

At present, petitions increase greatly in the amount, scale and way. The reasons include the elements of policy, law, government, working way of the cadre and mass psychology. According to the above reasons, the following solutions are proposed: setting special policy and standardizing procedures of petition for the areas around Beijing, establishing long effective mechanism to defuse fundamentally the numerous petition problems, rationalizing the operation system and innovating working methods.

around Beijing; petition tide; petition work; appealing

（責(zé)任編校：耿春紅 英文校對：楊 敏）

D632.8

A

1673-2065(2012)02-0021-04

2011-10-10

河北省社科基金項目(HB10GJ019)

王宇飛(1963-),女,河北承德人,河北省委黨?？粕绮拷淌?