曾德才

（湖北警官學(xué)院 警察臨戰(zhàn)學(xué)系，湖北 武漢430034）

城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害警務(wù)預(yù)防與預(yù)警機制建設(shè)

曾德才

（湖北警官學(xué)院 警察臨戰(zhàn)學(xué)系，湖北 武漢430034）

城市暴雨導(dǎo)致的內(nèi)澇嚴(yán)重影響城市建設(shè)與民眾生活。如何應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害？較多的人從城市基礎(chǔ)建設(shè)的角度進行了探討。從硬件建設(shè)的角度出發(fā)的研究是非常必要和有益的，然而，有效應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害還需要完善的應(yīng)急管理機制。從加強應(yīng)急管理這個軟件的角度，從強化預(yù)防與預(yù)警機制建設(shè)出發(fā)，探討公安機關(guān)在應(yīng)急管理的預(yù)防與預(yù)警中如何發(fā)揮職能作用，強化信息收集與傳遞，拓展信息的發(fā)布途徑，采取預(yù)防措施減少甚至避免災(zāi)害損失。

應(yīng)急警務(wù)；自然災(zāi)害；預(yù)警機制

近年來，我國包括北京、濟南、杭州、廣州、武漢在內(nèi)的一些大中城市不同程度地因暴雨內(nèi)澇，給人民群眾的生命財產(chǎn)造成了重大損失。2011年6月23日，某市遭遇了近10年來最大的暴雨，強降雨造成了包括地鐵在內(nèi)的大面積的交通癱瘓，導(dǎo)致人員傷亡；2012年7月21日至22日該市又遭遇了61年以來最大的暴雨，致190萬人受災(zāi)，77人死亡，經(jīng)濟損失近百億元人民幣。究其原因，除了城市基礎(chǔ)設(shè)施有欠缺外，在城市管理方面還有許多需要完善的地方，在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急機制建設(shè)方面還需要加大力度。公安機關(guān)作為維護社會秩序的行政力量，理應(yīng)在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理方面有較大的作為。當(dāng)然，在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理方面，公安機關(guān)作為地方政府的組成部分，是不可能取代地方政府和黨委的作用的，只能是在地方政府和黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，當(dāng)好參謀與助手，作為應(yīng)急管理的重要力量實現(xiàn)地方政府和黨委的意圖，在盡可能的情況下，創(chuàng)造性地發(fā)揮作用，實現(xiàn)效益的最大化。作者從警察臨戰(zhàn)的角度出發(fā)，就公安機關(guān)在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理的預(yù)防與預(yù)警機制建設(shè)提出一些看法，以期能對城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理研究有所補益。

一、城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理中的警務(wù)預(yù)防措施

“善戰(zhàn)者無赫赫之功”，這應(yīng)當(dāng)是自然災(zāi)害與事故災(zāi)難預(yù)防的最高境界。自然災(zāi)害的發(fā)生是不可避免的，但是完備的預(yù)防措施完全可以把損失減少到最低程度。

2011年8月26日，由于擔(dān)心熱帶風(fēng)暴“艾琳”可能造成嚴(yán)重災(zāi)害，美國紐約市政府向居住在低洼地帶和沿海地區(qū)的約37萬居民下達了強制性撤離指令，這是該市歷史上首次強制疏散居民。同時，還宣布從27日中午12時開始，紐約大都會捷運局所屬的公共汽車、火車、地鐵全面停駛，這也是前所未有的[]。

同樣，我國香港地處南方，經(jīng)常遭遇臺風(fēng)侵襲，在應(yīng)對臺風(fēng)暴雨災(zāi)害時把工作重心放在“預(yù)防”上，既減少了市民人身傷亡、財物損失的可能性，也減少了政府在救援階段付出傷亡代價的可能性。反觀上述某市“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害，在多次、逐步升級的預(yù)警信號發(fā)出之后，政府與市民都基本上沒有什么預(yù)防措施。市民照樣上街、上班、上學(xué)，甚至足球比賽也照樣在雨中舉行。該市在經(jīng)歷了“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害之后，在預(yù)報7月30日即將迎來新的降雨的時候，相關(guān)部門才采取了在受災(zāi)最嚴(yán)重的地段派出排水車輛、安排值守人員等積極的應(yīng)對措施，市民也盡量留在家中或轉(zhuǎn)移到安全地帶。

公安機關(guān)及其人民警察與人民群眾的工作和生活有著緊密的聯(lián)系，涉及社會生活的方方面面，在應(yīng)對包括城市暴雨內(nèi)澇在內(nèi)的自然災(zāi)害事件的時候，有著信息來源快、采取措施快、活動效果好的天然優(yōu)勢。在城市遭遇暴雨，可能出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象的時候，公安機關(guān)可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，采取有效的預(yù)防措施，防止人民群眾的生命財產(chǎn)受到損失，維護好社會治安秩序。

首先，公安機關(guān)在收到預(yù)警信號之后，要迅速啟動相關(guān)預(yù)案，調(diào)集警力值班備勤。一方面加強城市巡邏防控力度，防止少數(shù)壞人乘機作案，減少刑事案件和治安案（事）件發(fā)生的可能性。另一方面，也可以及時發(fā)現(xiàn)災(zāi)害事故苗頭，防止災(zāi)害事故發(fā)生。在“7.2 1”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害中，如果民警不是在廣渠門已經(jīng)嚴(yán)重積水之后才到達現(xiàn)場進行處置，而是提前在巡邏或值勤中發(fā)現(xiàn)開始形成積水時，及時阻斷交通，疏導(dǎo)車輛，就不會發(fā)生車輛被積水淹沒的情況，更不可能造成人員在核心城區(qū)淹亡的事件。同樣，在京港澳高速的南崗?fù)蓁F路橋出現(xiàn)嚴(yán)重積水之后，高速公路值勤民警及時打開高速公路的掉頭閥，組織遇險車輛疏散，同時關(guān)閉高速公路，阻止其他的車輛的進入，就可以防止或者減少損失。

其次，公安機關(guān)及其人民警察收到預(yù)警信息之后，要及時協(xié)助并督促民眾采取必要的措施防范可能出現(xiàn)的城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害：在那些曾經(jīng)被內(nèi)澇積水淹沒過的居民住宅、商鋪、地下車庫、地下通道等地方，協(xié)助并督促民眾和相關(guān)機構(gòu)采取累筑沙袋等防范措施；對于容易出現(xiàn)積水的重點地段，如地勢低洼的街道、涵洞、立交橋等地要安排人員及時疏通排水道、布置排水設(shè)置、安排人員執(zhí)守；對于幼兒園、中小學(xué)校、大型商業(yè)機構(gòu)、娛樂場所采取提前放學(xué)、停業(yè)等措施；對于如“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害中舉行的足球比賽等體育活動、大型游園等文娛活動、大型商業(yè)集會等要及時中止活動；對于可能出現(xiàn)泥石流等次生災(zāi)害的居民居住區(qū)，要提前動員民眾轉(zhuǎn)移到安全地帶，防止出現(xiàn)人員和財產(chǎn)損失。如此等等，在應(yīng)對自然災(zāi)害方面，寧可“小題大做”，不可事到臨頭束手無策，各種預(yù)防措施寧可備而不用，不可用而無備。

再次，公安機關(guān)及其人民警察要及時收集并上報相關(guān)信息，供決策機關(guān)作為決策的參考和依據(jù)。對于應(yīng)對包括城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害在內(nèi)的突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，信息的及時收集、整理、上報也是預(yù)防的重要環(huán)節(jié)。國家信息化專家咨詢委員會委員、國家信息中心專家委員會主任寧家駿認為：“所有的應(yīng)急問題最終都可歸結(jié)為大數(shù)據(jù)處理問題”，大數(shù)據(jù)處理要靠跨時空、跨部門、跨行業(yè)的綜合數(shù)據(jù)采集，這是作出應(yīng)急決策的關(guān)鍵[2]。公安民警的工作深入到社會生活的各個方面，與人民群眾有著密切的聯(lián)系，是公安機關(guān)可以及時收集、整理上報各種信息的良好基礎(chǔ)。公安民警可以通過各種手段收集了解災(zāi)情、社情與民意，供決策機構(gòu)進行決策。比如，在城市暴雨中，一般的車主通常都會認為城市主要干線的排水設(shè)施較好，都會不自覺地轉(zhuǎn)向在主干線上行進，從而出現(xiàn)交通擁堵甚至?xí)霈F(xiàn)交通癱瘓。公安民警要及時了解實時動態(tài)，在上級機關(guān)的指揮下，采取措施分流車流，保障城市暴雨中的交通順暢。

二、城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理中的警務(wù)預(yù)警措施

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中將可以預(yù)警的突發(fā)事件按照突發(fā)事件的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)、可能造成的危害程度分為一級、二級、三級、四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標(biāo)志。在“7.21”城市暴雨災(zāi)害中，氣象臺多次發(fā)布暴雨預(yù)警，并不斷提升預(yù)警的級別，但由于各種原因，沒有達到預(yù)警的預(yù)期效果。在香港，一旦有暴雨、臺風(fēng)征兆，氣象部門就開始播報相關(guān)信息，各個部門則依據(jù)氣象部門的播報，及時做出反應(yīng)。作為應(yīng)急管理重要組成部分的公安機關(guān)，有必要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，采取相關(guān)措施，彌補目前應(yīng)急預(yù)警手段中的不足。

首先，公安機關(guān)及其人民警察可以通過社區(qū)警務(wù)平臺、平安微博等多種途徑及時發(fā)布預(yù)警信息。在“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害之后，氣象部門被置疑不作為，理由就是沒有及時通過手機發(fā)布暴雨預(yù)警信息，而手機是目前中國人最普遍的通訊工具和最快捷的信息獲取渠道之一。其實，氣象部門已經(jīng)通過電臺、電視臺、報紙等方式發(fā)布了預(yù)警信息，但是信息傳遞瓶頸就如同城市交通中“最后一公里”瓶頸現(xiàn)象一樣沒有真正被大多數(shù)民眾所得知或者是雖然知道但不明白是什么意思。得益于社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的大力推行，城市社區(qū)中普遍建立了社區(qū)警務(wù)室，配備了社區(qū)民警，社區(qū)民警與社區(qū)居民建立了廣泛的聯(lián)系。在氣象部門的預(yù)警信息發(fā)布之后，社區(qū)民警可以通過QQ、微博、手機短信、社區(qū)屏幕、戶外大屏幕、甚至是社區(qū)民警或者是治安積極分子登門入室宣傳告知等方式，及時地把預(yù)警信息發(fā)布給民眾，使民眾明確地知道即將到來的災(zāi)害是什么并及時采取防范措施。

其次，公安機關(guān)要把城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的與不同等級的預(yù)警信息相對應(yīng)的明確而具體的應(yīng)急措施落到實處。城市暴雨預(yù)警信息不應(yīng)當(dāng)僅僅是表示降水量與降雨強度，而且應(yīng)當(dāng)包括與預(yù)警等級相關(guān)的防御措施。華東政法大學(xué)教授管建強在分析“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害時指出：“不管是橙色預(yù)警還是其他什么顏色的預(yù)警，關(guān)鍵是預(yù)警發(fā)布之后有沒有相關(guān)的硬性措施去落實，以保障人的安全。于是我們看到，即使發(fā)布了最高級別的預(yù)警，某市國安的足球比賽依然在進行，依然有大量的市民四處活動。我個人認為，類似的責(zé)任或者措施應(yīng)該以法律制度的形式去落實”[3]。

城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害中不同等級的暴雨預(yù)警應(yīng)當(dāng)對應(yīng)有不同應(yīng)對措施。僅就公安機關(guān)而言，紅色或橙色預(yù)警信號發(fā)布之后，交通警察要全員上路執(zhí)勤，基層派出所要全員深入轄區(qū)檢查和協(xié)助民眾落實防范措施，治安部門要加強街面防控力量，保護重要場所和重點部位的安全，消防部門要全力響應(yīng)對群眾的救援；藍色信號發(fā)布之后，則只需要加強交警執(zhí)勤力量。“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時，如果各個部門的各項預(yù)警措施都真正得到落實的話，該市城市可能是這樣的情況：民眾都在家中，警察在街頭巡邏，城市處于“休眠”狀態(tài)，部分地方出現(xiàn)積水，但是不會出現(xiàn)人員傷亡，財產(chǎn)損失不大。

再次，公安機關(guān)在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急預(yù)警中要主動與其他職能部門整體聯(lián)動并發(fā)揮重要作用。城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急是在地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，各個職能部門整體聯(lián)動，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性抗擊暴雨災(zāi)害?！?.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害暴露了我國應(yīng)急管理中偏重現(xiàn)場處置，忽視預(yù)防與預(yù)警的問題。所以在應(yīng)對類似的城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害時，公安機關(guān)要密切與水務(wù)、城管、防汛和各級政府應(yīng)急辦進行聯(lián)系，及時進行信息溝通與共享，在行動上相互配合，分工協(xié)作，最大限度地發(fā)揮整體合力，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

三、城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理中的警務(wù)應(yīng)急力量的組織

“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害后，根據(jù)媒體的披露，該市警方在營救廣渠門下由于積水而被困車中的市民時采取的營救措施不專業(yè)，在一定程度上影響了營救的效果。對此，我們可以這樣假設(shè)：如果進行營救的是由警方召集的經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的車輛遇險救援公司的職業(yè)人員，他們一定會使用專業(yè)的設(shè)備，運用熟練的救援技能，在最短的時間內(nèi)將受困人員營救出來。那么，即使最終沒有改變事件的結(jié)果，警方的營救也不會被置疑。在這件事上，反應(yīng)出了公安機關(guān)在應(yīng)急管理中的一個較為明顯的問題，那就是在進行應(yīng)急管理時，只注意動員各級公安民警參與應(yīng)急管理，忽視社會力量在應(yīng)急管理中的積極作用。

在我國，應(yīng)急管理的主導(dǎo)者是黨委和政府，應(yīng)急管理的主要力量是各個行政機關(guān)及其所屬人員、軍隊和武警、預(yù)備役人員和民兵組織。所以，應(yīng)對各種突發(fā)事件時，要著重動員這些力量，這也是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條第二款規(guī)定：公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。所以，在應(yīng)對各種突發(fā)事件時，是可以動員社會力量參與的。“7.21”城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害的應(yīng)急處置中也有相當(dāng)多的志愿者主動參與了應(yīng)急處置活動，如紅十字藍天救援隊派出的專業(yè)潛水人員配合排水搶險隊員、武警官兵從京港澳高速鐵路橋下積水中救出81臺車輛；民間救援隊壹基金救援聯(lián)盟的隊員發(fā)揮自身的優(yōu)勢，積極參與災(zāi)區(qū)的救援工作[4]。這一切都說明力量是確實存在的，也有被組織使用的可能性，問題就是怎樣來組織和使用這些力量。

因此，公安機關(guān)在應(yīng)對城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害時，一方面要發(fā)揮公安機關(guān)實行警務(wù)化管理，紀(jì)律嚴(yán)明、組織性強的自身優(yōu)勢，發(fā)揮廣大民警的聰明才智和積極主動精神，積極投身到搶險救災(zāi)中。另一方面也應(yīng)當(dāng)把可以利用的社會力量吸納進來，利用他們的專業(yè)優(yōu)勢，強化搶險救援力度，最大限度地保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。當(dāng)然，也要加強對這些社會力量和志愿者的教育和管理，引導(dǎo)他們將精力和能力投入到適當(dāng)?shù)木仍?、救助活動中來，為建設(shè)和諧社會作出積極的貢獻。

[1]徐賁.自然災(zāi)害預(yù)報與人言滔滔[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/xubenblog,2012-08-01.

[2]湯潯芳.北京應(yīng)急信息系統(tǒng)陷入重硬輕軟誤區(qū)[N].21世紀(jì)經(jīng)濟報道(廣州),2012-08-01.

[3]北京暴雨反思：法律資金管理均待提升[N].法制日報，2012-07-25.

[4]志愿者去災(zāi)區(qū)參與救援應(yīng)戒盲目[N].新京報,2012-07-25.

D631

A

1673―2391(2012)09―0006―03

2012—08—16

曾德才，湖北警官學(xué)院警察臨戰(zhàn)學(xué)系。

【責(zé)任編校：譚明華】