白中紅

論《能源憲章條約》的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制

白中紅

《能源憲章條約》（Energy Charter Treaty，簡(jiǎn)稱(chēng)ECT）中的能源過(guò)境制度是該條約最引人注目的，它的建立存在著歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。ECT的第7條第7款和《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》構(gòu)成過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的主要內(nèi)容。該機(jī)制具有創(chuàng)新性，但同時(shí)也帶有無(wú)法避免的局限性，對(duì)該機(jī)制進(jìn)行改革勢(shì)在必行。目前中國(guó)在解決能源過(guò)境爭(zhēng)端時(shí)，可以借鑒ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制，但同時(shí)也要考慮過(guò)境爭(zhēng)端中的政治因素。

《能源憲章條約》；《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》；能源過(guò)境；過(guò)境爭(zhēng)端

能源的生產(chǎn)與消費(fèi)中心的分離，使得全球的能源消費(fèi)與生產(chǎn)的聯(lián)系越來(lái)越緊密，能源市場(chǎng)越來(lái)越具有全球性。能源過(guò)境運(yùn)輸已經(jīng)成為能源供應(yīng)鏈中至關(guān)重要的一環(huán)，世界能源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上取決于解決能源國(guó)際過(guò)境運(yùn)輸問(wèn)題的程度［1］（197）。因此，1998 年生效的《能源憲章條約》將能源過(guò)境列為其主要內(nèi)容之一，并且還專(zhuān)門(mén)設(shè)置了一套過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)予以保障。《能源憲章條約》被認(rèn)為是“目前有關(guān)能源過(guò)境問(wèn)題的主要的規(guī)則體系和爭(zhēng)端解決機(jī)制”［2］（414）。因此，研究《能源憲章條約》的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制，對(duì)于解決各種能源過(guò)境爭(zhēng)端，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、《能源憲章條約》過(guò)境制度建立的基礎(chǔ)

能源過(guò)境制度被認(rèn)為是《能源憲章條約》的一大創(chuàng)新，同時(shí)也是吸引成員國(guó)與非成員國(guó)的一大亮點(diǎn)。但“過(guò)境”這一概念自國(guó)家產(chǎn)生起就一直存在，它是國(guó)家交往與合作不可或缺的內(nèi)容。早在17世紀(jì)時(shí)，國(guó)際法之父“格老秀斯”在其名著《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》中就提出，只要不對(duì)過(guò)境國(guó)產(chǎn)生危害，國(guó)家間的過(guò)境應(yīng)該成為一項(xiàng)普遍的權(quán)利。著名的國(guó)際法學(xué)者勞特派特也指出，過(guò)境是國(guó)家間交往的需要。習(xí)慣國(guó)際法承認(rèn)國(guó)家間為貿(mào)易、旅行和商業(yè)往來(lái)而行使的無(wú)害通過(guò)的權(quán)利，這是國(guó)家間相互依賴(lài)的直接結(jié)果［3］。然而，過(guò)境涉及到過(guò)境國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)，過(guò)境國(guó)出于本國(guó)利益的考慮，可以征收過(guò)境稅，也可以拒絕或限制其領(lǐng)土上的過(guò)境運(yùn)輸，甚至可以中斷原先允許的過(guò)境通行。是否允許他國(guó)國(guó)民或商品過(guò)境，主要還要取決于過(guò)境國(guó)的意愿。因而，過(guò)境自由只能是一種相對(duì)的自由，它需要國(guó)家之間通過(guò)條約或者習(xí)慣來(lái)賦予。

第一個(gè)將過(guò)境制度運(yùn)用到國(guó)際實(shí)踐中的國(guó)際條約是1921年《巴塞羅那過(guò)境自由公約與規(guī)約》（Barcelona Convention and Statute on Freedom of Transit）。該規(guī)約第 1 條指出：“如果在處于某一締約國(guó)主權(quán)或權(quán)力之下的領(lǐng)土內(nèi)的通過(guò)只是整個(gè)行程的一部分，且始發(fā)地或目的地均位于過(guò)境所穿越的國(guó)家境外……都將視為在該領(lǐng)土過(guò)境”。它還規(guī)定了“非歧視原則”（第 2、3、4條）、“合理的過(guò)境關(guān)稅”（第 4條）以及“不違背協(xié)議規(guī)定，除非出現(xiàn)了影響過(guò)境國(guó)安全或關(guān)鍵利益的緊急情況”（第7條）。該規(guī)約是有關(guān)過(guò)境的第一個(gè)公約，具有習(xí)慣國(guó)際法的地位，該規(guī)約是有關(guān)一般過(guò)境權(quán)的主要法律淵源。

關(guān)于過(guò)境的另一個(gè)重要的條款是1947年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第5條。該條第1款指出，“過(guò)境運(yùn)輸是指經(jīng)由一締約國(guó)的領(lǐng)土通過(guò)……只要通過(guò)的路程是全部運(yùn)程的一部分，而運(yùn)輸?shù)钠瘘c(diǎn)和終點(diǎn)又在運(yùn)輸所經(jīng)的締約國(guó)的領(lǐng)土以外”，第2款規(guī)定了締約國(guó)非歧視的義務(wù)；第5款規(guī)定在有關(guān)過(guò)境的費(fèi)用、條例和手續(xù)方面的“最惠國(guó)待遇條款”。1994年的GATT對(duì)第5條未作任何修改。

由于《巴塞羅那過(guò)境自由公約與規(guī)約》針對(duì)的是鐵路和國(guó)際水運(yùn)，但目前能源產(chǎn)品如石油、天然氣越來(lái)越多地通過(guò)管道來(lái)進(jìn)行運(yùn)輸。對(duì)于通過(guò)管道來(lái)運(yùn)輸?shù)哪茉催^(guò)境來(lái)說(shuō)，該公約根本不適用，而且該公約是關(guān)于一般的過(guò)境問(wèn)題的多邊條約，對(duì)于能源過(guò)境這一特殊的過(guò)境問(wèn)題也明顯缺乏針對(duì)性。而對(duì)于GATT第5條是否適用于能源過(guò)境問(wèn)題還存在著爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為，GATT第5條應(yīng)該涵蓋了能源的過(guò)境問(wèn)題［4］（499），能源也應(yīng)當(dāng)包含在該條所列的商品中，但這種觀點(diǎn)缺乏具體的解釋?zhuān)?］，也沒(méi)有得到國(guó)家實(shí)踐的明確支持。即使GATT適用于能源過(guò)境問(wèn)題，其中的過(guò)境條款規(guī)定很不詳細(xì)，根本無(wú)法解決能源領(lǐng)域復(fù)雜的過(guò)境問(wèn)題?！栋腿_那過(guò)境自由公約與規(guī)約》的一般性與GATT的模糊性，促使《能源憲章條約》這一專(zhuān)門(mén)針對(duì)能源領(lǐng)域的條約必須對(duì)該問(wèn)題作了明確規(guī)定。但這兩個(gè)條約為《能源憲章條約》的過(guò)境條款的制定奠定了基礎(chǔ)。

能源過(guò)境對(duì)能源生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)與過(guò)境國(guó)如此重要，通過(guò)多邊條約的方式對(duì)過(guò)境問(wèn)題作出相應(yīng)的規(guī)定也是來(lái)自現(xiàn)實(shí)的要求。能源投資、貿(mào)易、過(guò)境等問(wèn)題本是能源價(jià)值鏈上相互緊密聯(lián)系的環(huán)節(jié)，如果在《能源憲章條約》這個(gè)能源領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)的條約里僅僅規(guī)定投資和貿(mào)易問(wèn)題，而對(duì)于能源過(guò)境問(wèn)題不予規(guī)定，能源價(jià)值鏈就顯得不完整，從而可能會(huì)導(dǎo)致能源投資和能源貿(mào)易不能順利進(jìn)行。因此，在ECT中同時(shí)對(duì)能源過(guò)境予以規(guī)定，乃是遵循能源價(jià)值鏈規(guī)律的結(jié)果。另一方面也要看到，雖然能源過(guò)境的重要性顯而易見(jiàn)，但它的政治風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視?！赌茉磻椪聴l約》中的過(guò)境條款同時(shí)也是締約國(guó)試圖消除或減少能源過(guò)境中的政治風(fēng)險(xiǎn)的一次有益嘗試。

二、《能源憲章條約》過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的內(nèi)容

1.ECT中過(guò)境的原則

《能源憲章條約》第7條是關(guān)于過(guò)境制度的主要條款。第7條第10款對(duì)過(guò)境作出定義，ECT中的過(guò)境并不需要所有當(dāng)事國(guó)全部為締約國(guó)，只要過(guò)境國(guó)為締約國(guó)，起運(yùn)國(guó)或目的地國(guó)至少有一方是締約國(guó)，就符合ECT中的過(guò)境的概念。第7條為過(guò)境設(shè)定了三項(xiàng)原則。第一個(gè)原則是過(guò)境自由原則。第7條第1款要求每一個(gè)締約國(guó)本著過(guò)境運(yùn)輸自由原則，采取必要的措施促進(jìn)能源原料和產(chǎn)品的過(guò)境運(yùn)輸，并對(duì)締約國(guó)施加了對(duì)過(guò)境請(qǐng)求予以準(zhǔn)許的一般義務(wù)。第4款鼓勵(lì)各國(guó)支持自由的過(guò)境運(yùn)輸，為了能源過(guò)境的順利進(jìn)行，在能源運(yùn)輸設(shè)施的建設(shè)等方面進(jìn)行合作，建設(shè)新的設(shè)施，不對(duì)建設(shè)新的運(yùn)輸能力設(shè)置障礙等。第二項(xiàng)原則是非歧視原則。第1款和第3款要求締約方不得對(duì)不同來(lái)源地、目的地或所有者的能源原料和產(chǎn)品的過(guò)境運(yùn)輸實(shí)施不同的待遇，如價(jià)格歧視、無(wú)理由拖延、限制或增加費(fèi)用等，同時(shí)給予過(guò)境的能源原料和產(chǎn)品過(guò)境運(yùn)輸以國(guó)民待遇，對(duì)其不得采取低于對(duì)待起運(yùn)于或目的地在本區(qū)域的能源原料和產(chǎn)品的方式。

除了以上兩個(gè)原則外，ECT第6款還規(guī)定了“不妨礙原則”，它是“過(guò)境條款”中最重要的內(nèi)容之一。它明確指出：“能源物資和能源產(chǎn)品的過(guò)境通過(guò)其領(lǐng)土的締約國(guó)，如果出現(xiàn)了由于過(guò)境引起的爭(zhēng)端，該國(guó)不得中斷或削減能源運(yùn)輸?shù)臄?shù)量；也不得允許其管轄范圍內(nèi)的任何機(jī)構(gòu)從事這種行為。”根據(jù)這一原則，各國(guó)不得將過(guò)境運(yùn)輸當(dāng)作一種政治工具來(lái)運(yùn)用，有義務(wù)不適用過(guò)境運(yùn)輸來(lái)達(dá)到政治目的。它有助于防止一國(guó)利用中斷或削減能源運(yùn)輸?shù)姆椒ㄇ迷p另一國(guó)，迫使其接受一些新的過(guò)境條件或有利于它的爭(zhēng)端解決方案。

2.過(guò)境爭(zhēng)端解決程序：第7（7）款和《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》

第7條第7款規(guī)定的是過(guò)境爭(zhēng)端解決的程序，該款包括（a）到（f）六項(xiàng)。根據(jù)第 7款第（f）項(xiàng)，憲章大會(huì)應(yīng)通過(guò)有關(guān)調(diào)解行為和對(duì)調(diào)解人的補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)條款。在ECT生效后，1998年12月3～4日的能源憲章大會(huì)第2次會(huì)議通過(guò)了《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》（Rules Concerning the Conduct of Conciliation of Transit Dispute）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》），該規(guī)則有18條和兩個(gè)附件①，對(duì)ECT第7條第7款第（a）（b）（c）項(xiàng)的程序進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化。因此，過(guò)境爭(zhēng)端解決程序包括ECT第7（7）款和《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》為有效的能源過(guò)境提供一套程序性保障。需要指出的是，該套程序并不能被用來(lái)解決所有的過(guò)境爭(zhēng)端，對(duì)于第7條涉及過(guò)境自由和過(guò)境非歧視原則等其他的過(guò)境爭(zhēng)端，它并不適用，而應(yīng)當(dāng)由ECT第26條或27條的有關(guān)程序來(lái)解決。第7款規(guī)定的程序僅僅適用于解決第6款中減少或中斷能源過(guò)境的爭(zhēng)端，即涉及“不妨礙原則”的爭(zhēng)端。

首先，第7款規(guī)定，涉及爭(zhēng)議的任何一方可以將爭(zhēng)議提交給能源憲章大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。秘書(shū)長(zhǎng)將該爭(zhēng)端向有關(guān)各方進(jìn)行通報(bào)，并在30天內(nèi)與爭(zhēng)端各方協(xié)商后，任命一位調(diào)解人。該調(diào)解人應(yīng)有這方面的經(jīng)驗(yàn)，并且不是任何爭(zhēng)議一方的公民或在任何爭(zhēng)議一方有固定的居所?！赌茉磻椪聴l約》第7（7）（e）條還規(guī)定，如果秘書(shū)長(zhǎng)認(rèn)為有關(guān)的能源過(guò)境爭(zhēng)端已經(jīng)進(jìn)入了調(diào)解程序，但爭(zhēng)端并未能解決的情況下，秘書(shū)長(zhǎng)也可以選擇不任命調(diào)解人。該款表明在任命調(diào)解員時(shí)應(yīng)咨詢(xún)爭(zhēng)端方的意見(jiàn)，并沒(méi)有要求得到爭(zhēng)端方的同意。因此，第7條第7款的程序只需爭(zhēng)端一方通知秘書(shū)處即可提起。其次，調(diào)解人應(yīng)努力促使?fàn)幎烁鞣竭_(dá)成協(xié)議。調(diào)解員可以決定采取適當(dāng)?shù)某绦?，決定調(diào)解使用的語(yǔ)言和調(diào)解的地點(diǎn)，雙方可以提交相關(guān)的證據(jù)和專(zhuān)家意見(jiàn)。如果一方拒絕提供涉密信息，必須說(shuō)明理由，并有義務(wù)提供與程序相關(guān)的非機(jī)密信息。調(diào)解過(guò)程中所獲得的證據(jù)，沒(méi)有當(dāng)事方的同意，不得在其他任何地方使用（《規(guī)則》第16條）。如果雙方達(dá)成協(xié)議，則該程序終止。但是如果爭(zhēng)端各方在90天內(nèi)沒(méi)有達(dá)成爭(zhēng)端解決協(xié)議，調(diào)解人應(yīng)對(duì)爭(zhēng)端的解決辦法或程序提出建議。最后，雙方在90天內(nèi)沒(méi)達(dá)成協(xié)議時(shí)，調(diào)解員還應(yīng)當(dāng)作出一個(gè)過(guò)渡期間的關(guān)稅和其他期限和條件的臨時(shí)性決定。根據(jù)第7款（d）項(xiàng)，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)同意遵守和保證其控制的實(shí)體遵守調(diào)解員的決定。這種臨時(shí)性的決定的實(shí)施期間，要么不超過(guò)12個(gè)月，要么直到爭(zhēng)端解決為止，但以時(shí)間最短者為限。事實(shí)上，在雙方未達(dá)成協(xié)議，調(diào)解員作出一個(gè)臨時(shí)裁決時(shí)，調(diào)解員此時(shí)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴门姓?，程序已?jīng)由準(zhǔn)司法程序轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ǔ绦蛄?。裁判者遵循的是法律?guī)則，而調(diào)解員則尋求的是雙方利益的平衡。此外，《規(guī)則》還進(jìn)一步規(guī)定各爭(zhēng)端方承擔(dān)各自的費(fèi)用，但對(duì)于調(diào)解的有關(guān)費(fèi)用由調(diào)解員根據(jù)具體情況進(jìn)行分配（第15條）?！兑?guī)則》還允許調(diào)解員根據(jù)爭(zhēng)端的具體情況對(duì)程序進(jìn)行一定變通。在雙方達(dá)成協(xié)議后，或者沒(méi)達(dá)成協(xié)議，調(diào)解員作出臨時(shí)決定后，調(diào)解員應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事方和秘書(shū)長(zhǎng)，由秘書(shū)長(zhǎng)將有關(guān)情況通報(bào)給各締約國(guó)。

另外，ECT第27條用于解決國(guó)家之間有關(guān)應(yīng)用或解釋ECT過(guò)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)端，過(guò)境爭(zhēng)端并沒(méi)有排除在第27條的適用范圍之外，而且第27條的仲裁程序與第7條第7款的調(diào)解程序中的主體也是一致的，解決的都是國(guó)家之間的爭(zhēng)端，但它們到底是平行的關(guān)系還是有先后順序，由于條約并未明確規(guī)定，還存在較大的疑義。

三、對(duì)《能源憲章條約》過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的評(píng)價(jià)

1.創(chuàng)新性

能源過(guò)境制度是ECT整個(gè)法律體系的一大亮點(diǎn)，也是最具創(chuàng)新性的制度。有學(xué)者稱(chēng)贊ECT的過(guò)境條款是“20世紀(jì)能源領(lǐng)域取得的最重要的外交成果之一?！保?］（197）國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）的前法律顧問(wèn)克雷格·班伯杰（Craig S.Bamberger），認(rèn)為ECT第7條關(guān)于過(guò)境的條款是ECT最具創(chuàng)新性和開(kāi)拓性的條款。盡管過(guò)境并非新鮮事，但ECT是第一個(gè)將過(guò)境運(yùn)輸應(yīng)用于能源領(lǐng)域的多邊條約。ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決程序的創(chuàng)新性更加明顯，它巧妙地將非強(qiáng)制性的調(diào)解程序與有約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制結(jié)合起來(lái)，發(fā)展出了一種創(chuàng)新性的非司法性爭(zhēng)端解決程序。在整個(gè)ECT的爭(zhēng)端解決機(jī)制中，與其他爭(zhēng)端解決程序相比，它的創(chuàng)新性也非常突出，如ECT在投資爭(zhēng)議解決方面，它主要來(lái)自于各國(guó)雙邊投資條約的實(shí)踐，在投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的選擇方面，借用了現(xiàn)存的爭(zhēng)端解決機(jī)制，采用了現(xiàn)在發(fā)展比較成熟的解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心（ICSID），斯德哥爾摩仲裁院，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)仲裁規(guī)則（UNCITRAL）臨時(shí)仲裁等機(jī)構(gòu)及其程序。對(duì)于貿(mào)易爭(zhēng)端的解決，ECT借鑒了WTO的經(jīng)驗(yàn)，采取類(lèi)似WTO專(zhuān)家組程序，同時(shí)對(duì)于ECT成員同為WTO成員時(shí)，直接使用WTO的爭(zhēng)端解決程序。與能源過(guò)境爭(zhēng)端解決程序相比，ECT的投資爭(zhēng)端解決與貿(mào)易爭(zhēng)端解決不具有創(chuàng)新性，而只有過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制它并非借助于其他的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，而是建立一項(xiàng)特有的調(diào)解機(jī)制，它是國(guó)際爭(zhēng)端解決領(lǐng)域的一大創(chuàng)新。國(guó)際能源署（IEA）也評(píng)論說(shuō)它是一個(gè)“獨(dú)一無(wú)二”的機(jī)制［7］。

2.局限性

盡管ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決程序具有創(chuàng)新性，但它也帶有不可避免的局限性。首先，ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決程序的適用范圍有限。ECT第7條第7款的調(diào)解機(jī)制僅僅適用于第6款所涉及的中斷或減少能源供應(yīng)時(shí)適用，對(duì)于其他類(lèi)型的過(guò)境爭(zhēng)端，如過(guò)境稅率的上漲、第1款和第3款的過(guò)境自由與非歧視原則等引起的爭(zhēng)端都不適用。在涉及此類(lèi)爭(zhēng)端時(shí)，只能通過(guò)ECT第27條或第26條的有關(guān)程序來(lái)解決。另外，只要爭(zhēng)議雙方通過(guò)其達(dá)成的特定的、強(qiáng)制性的爭(zhēng)議解決機(jī)制如訴訟或仲裁等解決了爭(zhēng)議，那么ECT第7條第7款的調(diào)解機(jī)制就不予適用，第7條第7款的調(diào)解機(jī)制也不是針對(duì)合同中爭(zhēng)議解決機(jī)制的一個(gè)“上訴機(jī)制”。而且雙方還可以直接通過(guò)第27條的仲裁機(jī)制來(lái)解決過(guò)境爭(zhēng)端，這就使得第7條第7款的程序適用范圍更為狹窄了。事實(shí)上，這一程序的設(shè)計(jì)也有其歷史原因。前蘇聯(lián)解體后，前蘇聯(lián)國(guó)家內(nèi)部在合同法領(lǐng)域處于崩潰狀態(tài)，幾乎所有的過(guò)境運(yùn)輸合同都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)設(shè)定爭(zhēng)議解決機(jī)制，第7款的程序在當(dāng)時(shí)起到了補(bǔ)缺的作用。經(jīng)過(guò)十幾年的努力后，這一情況已經(jīng)得到改善。數(shù)據(jù)顯示到2001年之后，幾乎所有的過(guò)境運(yùn)輸合同都規(guī)定了爭(zhēng)議解決機(jī)制，因此ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用范圍就非常狹窄了。

其次，ECT的過(guò)境制度包括其爭(zhēng)端解決機(jī)制還存在缺陷，需要進(jìn)一步完善。締約國(guó)也認(rèn)識(shí)到了這一問(wèn)題，能源憲章大會(huì)秘書(shū)處也在進(jìn)一步完善過(guò)境制度及其爭(zhēng)端解決機(jī)制，如秘書(shū)處正在努力說(shuō)服各國(guó)盡快通過(guò)《能源憲章過(guò)境議定書(shū)》（The Energy Charter Transit Protocol）草案②。在《過(guò)境運(yùn)輸議定書(shū)》草案的談判過(guò)程中，還專(zhuān)門(mén)制定了過(guò)境運(yùn)輸協(xié)議的示范協(xié)議③?！哆^(guò)境運(yùn)輸議定書(shū)》的通過(guò)和《示范協(xié)議》的制定對(duì)于過(guò)境爭(zhēng)端的解決無(wú)疑會(huì)起到作用。但就ECT目前的過(guò)境制度來(lái)說(shuō)，它確實(shí)還存在諸多不完善的地方。具體就ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)說(shuō)，至少有以下兩點(diǎn)還需要完善。第一，對(duì)于第7條第7款和第27條的爭(zhēng)端解決機(jī)制的關(guān)系需要進(jìn)一步厘清。第二，如果雙方在執(zhí)行臨時(shí)決定的12個(gè)月內(nèi)仍然無(wú)法達(dá)成協(xié)議時(shí)，此時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定雙方是應(yīng)當(dāng)根據(jù)第27條的仲裁程序來(lái)解決爭(zhēng)端還是可以再次適用第7款的程序。

最后，ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制發(fā)揮的作用有限。能源過(guò)境是一個(gè)非常敏感的問(wèn)題，它與經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤。因此，經(jīng)濟(jì)上的限制成為過(guò)境爭(zhēng)端頻發(fā)的主要原因之一。最為典型的例子就是俄羅斯烏克蘭的過(guò)境爭(zhēng)端。一方面俄羅斯要依賴(lài)烏克蘭的天然氣管道，另一方面烏克蘭又依賴(lài)俄羅斯的天然氣，拖欠俄羅斯很多債務(wù)。俄烏爭(zhēng)端往往是以俄羅斯切斷或減少烏克蘭的能源供應(yīng)開(kāi)始，烏克蘭又以截留過(guò)境能源為手段，最后又以烏克蘭當(dāng)局作出付款承諾，俄羅斯不得不恢復(fù)供氣為結(jié)束。雖然俄烏爭(zhēng)端有一定的政治原因，但其根源還是在于烏克蘭的經(jīng)濟(jì)限制，這并不是第7款的調(diào)解程序所能解決的問(wèn)題。

因此，該機(jī)制是一把“鈍刀子”（blunt weapon）［8］。一方面，它具有創(chuàng)新性在某些關(guān)鍵時(shí)候能夠發(fā)揮“刀子”的作用。但另一方面，它“更像是一個(gè)在中間人監(jiān)督下的談判過(guò)程，最終以雙方的協(xié)議或者一個(gè)臨時(shí)決定來(lái)解決問(wèn)題的機(jī)制”。而且，由于其適用范圍和作用有限，這個(gè)“備受贊譽(yù)”的機(jī)制在很多情況下只是一把“鈍刀子”，很難達(dá)到預(yù)期的效果。如在俄烏過(guò)境爭(zhēng)端中，它雖然在一定程度上能促使?fàn)幎吮M快得到解決，但它卻沒(méi)能阻止“斷氣”事實(shí)的發(fā)生。

四、《能源憲章條約》過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革

1.過(guò)境爭(zhēng)端解決程序改革的緣起

ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制近年來(lái)由于俄烏之間天然氣過(guò)境爭(zhēng)端而備受關(guān)注。2009年1月俄烏爭(zhēng)端發(fā)生后，俄羅斯開(kāi)始不斷批評(píng)能源憲章，認(rèn)為它并不能預(yù)防俄烏爭(zhēng)端的發(fā)生，批評(píng)歐盟在烏克蘭違反了ECT的過(guò)境條款情況下仍然偏袒烏克蘭，指責(zé)能源憲章秘書(shū)處的領(lǐng)導(dǎo)人也沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。2009年4月，俄羅斯總統(tǒng)表示，俄羅斯意欲改變與能源消費(fèi)國(guó)和過(guò)境國(guó)關(guān)系的法律基礎(chǔ)，重新起草一份新的多邊條約來(lái)代替能源憲章。4月21日，一份名為“能源合作新概念路徑（目標(biāo)與原則）”（Conceptual Approach to the New Legal Framework for Energy Cooperation（Goals and Principles））的文件出現(xiàn)在總統(tǒng)的官方網(wǎng)站上。2009年8月20日俄羅斯正式通知ECT的簽署國(guó)，終止ECT對(duì)俄羅斯的臨時(shí)適用。俄羅斯的退出使能源憲章進(jìn)程遭受到嚴(yán)重挫折。

俄烏天然氣爭(zhēng)端確實(shí)暴露了ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制存在的缺陷，如能源憲章秘書(shū)處在預(yù)防爭(zhēng)端發(fā)生方面的“無(wú)為”以及爭(zhēng)端發(fā)生的過(guò)程中當(dāng)事方不愿意采用過(guò)境爭(zhēng)端解決的調(diào)解程序等［9］。如何改革ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制，將俄羅斯重新“拉回”到ECT體制之下，已經(jīng)成為能源憲章進(jìn)程中一個(gè)非常重要而緊迫的任務(wù)。

2.俄羅斯提出的改革方案

俄羅斯在《能源合作新概念路徑（目標(biāo)與原則）》中對(duì)能源過(guò)境爭(zhēng)端的預(yù)防和解決提出了具體的改革方案。具體來(lái)看，該套方案主要由以下三部分內(nèi)容組成：

首先，建立緊急情勢(shì)委員會(huì)（Emergency Situation Commission）。俄羅斯認(rèn)為ECT第7條第7款中，調(diào)解員有權(quán)決定過(guò)渡期間的關(guān)稅和其他期限和條件。該款將所有的權(quán)力和責(zé)任集中于調(diào)解員一人手中，調(diào)解員的權(quán)力過(guò)大過(guò)寬。俄羅斯擔(dān)心能源憲章大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)所指定的調(diào)解員不能“公正、無(wú)偏袒”地處理好過(guò)境爭(zhēng)端。因此，俄羅斯主張應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)“由當(dāng)事方代表和有聲望的國(guó)際組織代表”組成的緊急情勢(shì)委員會(huì)來(lái)集體行使ECT第7條第7款中調(diào)解員的權(quán)力。

其次，有權(quán)進(jìn)入過(guò)境設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)。俄羅斯強(qiáng)調(diào)有關(guān)信息的透明度和信息獲取的重要性。在俄羅斯和烏克蘭的爭(zhēng)端中，俄羅斯和烏克蘭相互指責(zé)，ECT體制下沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)入烏克蘭管道的終端來(lái)調(diào)查真正的事實(shí)④。俄羅斯建議有一套機(jī)制來(lái)保證監(jiān)督團(tuán)體能強(qiáng)制進(jìn)入過(guò)境設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)來(lái)調(diào)查事實(shí)，強(qiáng)制進(jìn)入過(guò)境設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)的人員應(yīng)包括雙方的有關(guān)專(zhuān)家和爭(zhēng)端管理機(jī)構(gòu)的人員。至于該監(jiān)督團(tuán)體是長(zhǎng)期的還是臨時(shí)的，俄羅斯并沒(méi)有明確提出。

最后，外交方式優(yōu)先于司法途徑。由于ECT并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定第7條第7款規(guī)定的調(diào)解程序與第27條的仲裁程序的關(guān)系。俄羅斯在《能源合作新概念路徑（目標(biāo)與原則）》中明確提出第7條第7款的調(diào)解程序?qū)嵸|(zhì)上是外交的解決方法，該外交方法應(yīng)優(yōu)先于第27條的仲裁條款。

3.能源憲章大會(huì)的改革方案

2009年12月ECT成員國(guó)在羅馬召開(kāi)了第20屆締約方會(huì)議，并通過(guò)了《羅馬聲明》（Rome Statement）。各締約方在聲明中同意，在ECT基礎(chǔ)上發(fā)起“現(xiàn)代化進(jìn)程”（process of modernization），并考慮俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫提出的“能源合作新概念路徑”。在2010年11月24日，能源憲章大會(huì)通過(guò)了戰(zhàn)略工作組提交的《能源憲章進(jìn)程現(xiàn)代化路線圖》（Road Map for the Modernization of the Energy Charter Process）。該路線圖除了將《過(guò)境議定書(shū)》的通過(guò)列入其工作任務(wù)外，還明確對(duì)過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制提出了改革方案。具體來(lái)說(shuō)就是要建立一套過(guò)境爭(zhēng)端的“應(yīng)急反應(yīng)”（Emergency Response）機(jī)制。具體改革方案如下：

為了加強(qiáng)ECT的有關(guān)條款在緊急情勢(shì)下的實(shí)施，有必要充分發(fā)揮ECT第27條第2款和第3款的國(guó)家之間的仲裁機(jī)制的作用，通過(guò)議定書(shū)的形式制定有約束力的規(guī)則，在緊急情勢(shì)下進(jìn)行快速仲裁（fast-track arbitration），或者通過(guò)大會(huì)宣言的方式通過(guò)快速程序。該項(xiàng)選擇必須對(duì)ECT和《過(guò)境議定書(shū)》中的有關(guān)實(shí)體條款進(jìn)行分析，并對(duì)緊急情勢(shì)進(jìn)行明確界定，應(yīng)具體規(guī)定哪些情況下實(shí)行該項(xiàng)快速仲裁。

完善ECT第7條第7款的過(guò)境爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制。雖然能源憲章大會(huì)通過(guò)了《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》，但對(duì)于該程序的適用還存在諸多不確定性。要明確ECT第7條第7款與第27條程序之間的關(guān)系。對(duì)ECT第7條第6款中的“與過(guò)境有關(guān)的事務(wù)”進(jìn)行解釋?zhuān)试S調(diào)解員在現(xiàn)有的規(guī)則、義務(wù)以及共同利益的基礎(chǔ)上，對(duì)能源生產(chǎn)方、過(guò)境方和消費(fèi)方之間的利益進(jìn)行平衡。除了加強(qiáng)有關(guān)爭(zhēng)端解決程序外，預(yù)防和解決過(guò)境爭(zhēng)端的早期警告機(jī)制不應(yīng)排除在該機(jī)制外。

4.簡(jiǎn)短評(píng)論

“能源合作新法律框架的概念路徑”的發(fā)起是俄羅斯作為能源出口大國(guó)立場(chǎng)的重申，將促致ECT基本框架下進(jìn)口國(guó)與出口國(guó)權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行的重新調(diào)整。能源憲章大會(huì)的改革方案也明確提出要對(duì)《能源合作新法律框架的概念路徑》進(jìn)行考慮，從能源憲章大會(huì)提出的方案來(lái)看，能源憲章大會(huì)與俄羅斯關(guān)于應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的建立這一點(diǎn)上已經(jīng)達(dá)成了一致⑤。這表明俄羅斯提出的《概念路徑》已經(jīng)成為了能源憲章進(jìn)程現(xiàn)代化過(guò)程中的一個(gè)新的起點(diǎn)。關(guān)于ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革最終可能通過(guò)《能源過(guò)境議定書(shū)》或者其他宣言的方式體現(xiàn)出來(lái)⑥。但無(wú)論如何，ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革可能使俄羅斯重返ECT機(jī)制［10］。

五、ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)中國(guó)的意義

近年來(lái)，我國(guó)能源對(duì)外依存度大，大量依賴(lài)能源進(jìn)口貿(mào)易，同時(shí)中國(guó)在海外進(jìn)行了大量的能源投資，一個(gè)關(guān)乎中國(guó)能源安全的重要問(wèn)題是能否將買(mǎi)到的和產(chǎn)出的能源順利運(yùn)回來(lái)，這是目前我國(guó)能源安全最薄弱的環(huán)節(jié)［11］。因此，研究《能源憲章條約》的過(guò)境制度及其爭(zhēng)端解決機(jī)制，對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義和啟示［12］。

1.ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制值得借鑒

為了突破海上運(yùn)輸?shù)摹榜R六甲困局”，中國(guó)現(xiàn)在越來(lái)越重視陸地運(yùn)輸，特別是關(guān)于油氣管道的建設(shè)。但在管道的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)過(guò)程中，難免出現(xiàn)過(guò)境運(yùn)輸方面的有關(guān)爭(zhēng)議。在中國(guó)同有關(guān)國(guó)家簽訂的有關(guān)運(yùn)輸管道的協(xié)議中，如在《中哈政府關(guān)于在石油天然氣領(lǐng)域合作協(xié)議》中，對(duì)于過(guò)境爭(zhēng)端的解決并沒(méi)有作出規(guī)定。協(xié)議對(duì)有關(guān)爭(zhēng)端類(lèi)型未加區(qū)分，僅僅規(guī)定在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，雙方以磋商作為爭(zhēng)端解決的方式。這樣的規(guī)定容易導(dǎo)致在雙方發(fā)生過(guò)境爭(zhēng)端時(shí)，雙方久拖不決，影響雙方能源的正常供應(yīng)，給能源安全帶來(lái)威脅。如果在協(xié)議中借鑒ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制，針對(duì)過(guò)境爭(zhēng)端專(zhuān)門(mén)規(guī)定爭(zhēng)議解決方式，或者也設(shè)立類(lèi)似第7條第7款的調(diào)解機(jī)制，無(wú)疑是有利于能源過(guò)境爭(zhēng)端迅速有效解決的［13］。

2.能源過(guò)境爭(zhēng)端中的政治因素不容忽視

盡管ECT第7條規(guī)定旨在減輕過(guò)境問(wèn)題中的政治因素的影響，降低能源過(guò)境運(yùn)輸?shù)恼物L(fēng)險(xiǎn)，但能源過(guò)境是個(gè)異常復(fù)雜的問(wèn)題，其中的政治因素是一個(gè)不容忽視也不容回避的問(wèn)題。從歷史上來(lái)看，多數(shù)情況下過(guò)境運(yùn)輸爭(zhēng)端出現(xiàn)的問(wèn)題都與政治原因有關(guān)。從1931年世界第1條石油運(yùn)輸管道開(kāi)始使用到1995年底，八條國(guó)際能源運(yùn)輸管線中的每一條都曾經(jīng)（至少一次）被關(guān)閉過(guò)。從1992年1月1日到1994年12月31日三年間前蘇聯(lián)國(guó)家境內(nèi)發(fā)生了27起天然氣過(guò)境爭(zhēng)端。俄羅斯與烏克蘭2006年和2009年的“斗氣”爭(zhēng)端，政治因素也格外明顯⑦。俄羅斯與白俄羅斯在2010年6月的“斷氣”風(fēng)波，也暗藏政治因素⑧。一些國(guó)家把“能源牌”作為政治工具，把關(guān)閉能源運(yùn)輸管道作為一種要挾手段［14］。能源過(guò)境經(jīng)常被作為政治工具，使得不穩(wěn)定的因素增多，因此，中國(guó)除了要發(fā)展與能源供應(yīng)國(guó)之間的友好關(guān)系外，同時(shí)也要注重發(fā)展與相關(guān)過(guò)境國(guó)之間堅(jiān)固的、穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，這對(duì)保證可靠和安全的能源過(guò)境是必要的。

注 釋?zhuān)?/p>

① 參見(jiàn)能源憲章大會(huì)秘書(shū)處文件CC103 Rev 2 of 3-4 December，1998（Restricted）。該規(guī)則共有 18 條和兩個(gè)附件：1.爭(zhēng)端的通知；2.調(diào)解員的任命；3.調(diào)解員辭職、死亡和失去行為能力；4.調(diào)解員不稱(chēng)職；5.調(diào)解過(guò)程中的行為；6.代表和協(xié)助；7.證人和專(zhuān)家；8.行政支持；9.當(dāng)事方與調(diào)解員的合作；10.爭(zhēng)端解決建議；11.當(dāng)事方協(xié)議；12.調(diào)解員建議/決定；13.調(diào)解程序終止；14.語(yǔ)言；15.費(fèi)用；16.保密；17.調(diào)解員在其他程序中的角色；18.可采用的證據(jù)。附件包括調(diào)解員聲明和需要公布的信息列表。

② 從1999年12月起締約國(guó)開(kāi)始《能源過(guò)境議定書(shū)》的談判，試圖將ECT第7條過(guò)境問(wèn)題進(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)大?，F(xiàn)有的議定書(shū)草案第六部分爭(zhēng)端解決第21條對(duì)ECT的過(guò)境爭(zhēng)端解決的條款的關(guān)系作了規(guī)定，“如果締約方之間對(duì)于本議定書(shū)或者能源憲章條約的適用或解釋出現(xiàn)爭(zhēng)議，在合理的期間內(nèi)不能通過(guò)外交途徑解決，爭(zhēng)端的任何一方可以用書(shū)面的形式通知另一爭(zhēng)端方，并按照ECT第27條第3款的程序，將爭(zhēng)端提交臨時(shí)的仲裁法庭”。

③ 該協(xié)議旨在為締約國(guó)的談判提供指導(dǎo)。該協(xié)議雖然沒(méi)有強(qiáng)制的法律性質(zhì)，但在簽訂具體的過(guò)境運(yùn)輸合同時(shí)可以當(dāng)作范本使用。

④ ECT秘書(shū)處由于沒(méi)能在危機(jī)發(fā)生前成立一個(gè)監(jiān)督團(tuán)體而飽受批評(píng)。早在2008年12月俄羅斯和烏克蘭的之間就已經(jīng)發(fā)出了危機(jī)可能發(fā)生的信號(hào)，如果在此時(shí)，有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制，可能2009年1月的危機(jī)就可以避免了。該次俄烏天然氣爭(zhēng)端帶來(lái)的損失是非常巨大的。

⑤ 但是從俄羅斯與能源憲章大會(huì)提出的改革方案的比較來(lái)看，俄羅斯強(qiáng)調(diào)外交的政治的解決方法優(yōu)先，而能源憲章大會(huì)似乎更強(qiáng)調(diào)通過(guò)快速仲裁的方式來(lái)解決過(guò)境爭(zhēng)端。而且能源憲章大會(huì)對(duì)俄羅斯提出的緊急情勢(shì)委員會(huì)的建立也沒(méi)有提及。這些都可能成為ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制改革中的爭(zhēng)論點(diǎn)。但也有專(zhuān)家認(rèn)為俄羅斯的《能源合作新概念路徑》本身并不是俄羅斯真正的主張或目標(biāo)，它更大程度上是重新與歐盟就ECT的《能源過(guò)境議定書(shū)》進(jìn)行談判的工具。

⑥ 能源憲章大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)在2009年俄烏天然氣爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)的發(fā)言表示，能源憲章大會(huì)及其秘書(shū)處歡迎對(duì)ECT進(jìn)行逐步的改革，通過(guò)議定書(shū)或宣言的方式對(duì)ECT機(jī)制進(jìn)行發(fā)展，不主張對(duì)ECT這個(gè)基本文件進(jìn)行修改。

⑦ 烏克蘭發(fā)生顏色革命后，前總統(tǒng)尤先科迅速向美國(guó)靠攏，排擠俄羅斯勢(shì)力。俄羅斯對(duì)此極其不滿(mǎn)，專(zhuān)門(mén)挑選在冬季給烏克蘭“斷氣”。

⑧ 有專(zhuān)家認(rèn)為，俄羅斯與白俄羅斯“斗氣”的背后，是有政治因素的，最主要的問(wèn)題還是俄羅斯認(rèn)為白俄羅斯在向俄羅斯進(jìn)行主權(quán)讓渡的時(shí)候合作的不夠。另一方面，雙方在能源合作一體化進(jìn)程中，白俄羅斯在主權(quán)讓渡方面也達(dá)不到俄羅斯的要求。

［1］［俄］斯·日茲寧.國(guó)際能源政治與外交（強(qiáng)曉云譯）［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2005.

［2］楊澤偉.國(guó)際法析論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

［3］E.Lauterpacht，F(xiàn)reedom of Transit in International Law［J］.Problems of Public and Private International Law，Vol.44，1958-1959：313-356.

［4］Martha M.Roggenkamp，Transit of Network-bound Energy：the European Experience ［A］.in Thomas W.Walde ed.，the Energy Charter Treaty：An East-West Gateway for Investment and Trade ［C］.Kluwer Law International，1996.

［5］Danae Azaria，Energy Transit under the Energy Charter Treaty and the General Agreement on Tariffs and Trade ［J］.Journal of Energy&Natural Resources Law，Vol.27，No.4，2009.

［6］William Fox，the United States and the Energy Charter Treaty：Misgivings and Misperceptions ［A］.in Thomas W.Walde ed.，the Energy Charter Treaty：An Ease-West Gateway for Investment and Trade［C］.Kluwer Law International，1996：194-201.

［7］Konoplyanik A，the Energy Charter Treaty：Dispute Resolution Mechanisms——and the Yukos Case［J］.Russian/CIS Energy & Mining Law Journal，No.3，2005：27-33.

［8］Rainer Liesen，Transit Under the 1994 Energy Charter Treaty［J］.Journal of Energy&Natural Resources Law，Vol.17，No.1，1999：56-73.

［9］Andrey A Konoplyanik，Gas Transit in Eurasia：Transit Issues between Russia and the European Union and the Role of Energy Charter［J］.Jounal of Energy&Natural Resources Law，Vol.27，No.3，2009：445-486.

［10］Piotr Szlagowski，Review of the“New Legal Framework for Energy Cooperation”and Dispute Resolution Mechanisms in Energy Transit［J］.International Energy Law Review，Vol.28，No.5，2010：149-156.

［11］張宇燕，管清友.世界能源格局與中國(guó)能源安全［J］.世界經(jīng)濟(jì)，2007，（9）：17-30.

［12］李艷芳，岳小花.論我國(guó)再生能源法律體系的構(gòu)建［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2010，（2）：7-11.

［13］史際春.新能源與可再生能源市場(chǎng)培育的經(jīng)濟(jì)法考量［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2010，（2）：1-6.

［14］楊澤偉.跨國(guó)能源管道運(yùn)輸?shù)臓?zhēng)議解決機(jī)制［J］.法學(xué)，2007，（12）：84-91.

The Transit Dispute Settlement Mechanism under Energy Charter Treaty

BAI Zhong-hong

Energy transit is the most innovative system under Energy Charter Treaty.The establishment of energy transit system has its historical and practical basis.Article 7（7） and the Rules Concerning the Conduct of Conciliation of Transit Dispute，constitute the main content of the transit dispute settlement mechanism，which is innovative but has inevitable shortcomings.It’s imperative and necessary to reform it.It has bearings and relevance to China in dealing with energy transit disputes，however，the political elements shall be taken into consideration in transit disputes settlement.

Energy Charter Treaty；rules Concerning the Conduct of Conciliation of Transit Dispute；energy transit；transit dispute

白中紅，暨南大學(xué)珠海校區(qū)講師，法學(xué)博士（廣東 珠海 519070）

（責(zé)任編校：文 泉）

國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“發(fā)達(dá)國(guó)家新能源法律政策研究及中國(guó)的戰(zhàn)略選擇”（09&ZD048）；2009年教育部人文社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“《能源憲章條約》的爭(zhēng)端解決機(jī)制研究”（09YJC820044）