楊立雄

(中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授、博士)

建立健全貧困線制度，切實(shí)保障低收入群體的基本生活

楊立雄

(中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授、博士)

2011年11月29日，中央扶貧工作會(huì)議召開(kāi)。此次會(huì)議決定將我國(guó)農(nóng)村貧困線從1274元提高到2300元，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%，比2010年提高了80%。這也是繼2008年農(nóng)村貧困線和低收入線合并之后，第二次大幅度提高農(nóng)村貧困線。這次調(diào)整適應(yīng)了我國(guó)農(nóng)村反貧困的新形勢(shì)的要求，反映了黨和政府對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題的高度重視。這次調(diào)整引起了社會(huì)的高度關(guān)注，同時(shí)也引出一個(gè)值得思考的問(wèn)題，即如何建立和完善我國(guó)的貧困線制度，以便使低收入群體得到更好的保障。

貧困線是實(shí)施反貧困政策的基礎(chǔ)

貧困線制度起源于19世紀(jì)70年代的英國(guó)。1870年，英國(guó)頒布初等教育法案，倫敦教育委員會(huì)制定了貧困標(biāo)準(zhǔn)，用來(lái)免除困難家庭孩子的學(xué)費(fèi)。隨著營(yíng)養(yǎng)科學(xué)的發(fā)展和社會(huì)生活水平的提高，貧困線的計(jì)算方法也得到了更多的發(fā)展。19世紀(jì)80年代，英國(guó)社會(huì)學(xué)家布思對(duì)倫敦貧困進(jìn)行調(diào)查時(shí)，采用維持生存所必需的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算貧困線，首次計(jì)算了倫敦的貧困線。1901年，另一位英國(guó)社會(huì)學(xué)家朗特里在研究英國(guó)約克郡貧困問(wèn)題時(shí)，基于營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得到維持生理機(jī)能所需的食物費(fèi)用，再加上必要的住房、衣物、清潔和燃料支出，計(jì)算出英國(guó)約克郡的貧困線。20世紀(jì)60年代，美國(guó)社會(huì)保障局的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W珊斯基利用美國(guó)農(nóng)業(yè)部的節(jié)省食品計(jì)劃和低支出食品計(jì)劃計(jì)算出各類家庭的食物成本，并根據(jù)家庭食物消費(fèi)調(diào)查得到的恩格爾系數(shù)計(jì)算出美國(guó)貧困線。20世紀(jì)90年代，世界銀行在對(duì)36個(gè)發(fā)展中國(guó)家和工業(yè)化國(guó)家的國(guó)家貧困線進(jìn)行考察后，以7個(gè)低收入國(guó)家(孟加拉、埃及、印度、印度尼西亞、肯尼亞、摩洛哥、坦桑尼亞)的貧困線為依據(jù)，計(jì)算得到國(guó)際貧困線——“1天1美元”。至今，貧困線的計(jì)算方法已多達(dá)十幾種。各個(gè)國(guó)家所采用的貧困線有較大區(qū)別。發(fā)達(dá)國(guó)家多采用相對(duì)貧困線計(jì)算方法，美國(guó)是個(gè)例外，一直采用恩格爾系數(shù)法確定貧困標(biāo)準(zhǔn);發(fā)展中國(guó)家多采用絕對(duì)貧困計(jì)算方法。

目前，大多數(shù)國(guó)家已建立了貧困線制度，部分國(guó)家的貧困線制度已形為社會(huì)政策的核心內(nèi)容之一。貧困線制度的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

首先，貧困線是統(tǒng)計(jì)貧困人口、監(jiān)測(cè)貧困發(fā)展趨勢(shì)的前提條件。實(shí)施反貧困政策，首要任務(wù)是掌握貧困人數(shù)量、貧困人口分布、貧困深度等基本數(shù)據(jù)，而這一些數(shù)據(jù)的獲得又依賴于貧困線的劃定。1986年，我國(guó)首次建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村貧困線制度，從而為科學(xué)評(píng)估農(nóng)村反貧困效果打下基礎(chǔ)，為制定《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》兩個(gè)計(jì)劃提供了依據(jù)。從2000年開(kāi)始，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)在31個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展的6.8萬(wàn)個(gè)農(nóng)村住戶進(jìn)行抽樣調(diào)查，收集到更加詳細(xì)的農(nóng)村貧困數(shù)據(jù)，從而提高了農(nóng)村反貧困政策的針對(duì)性。而且，貧困線也是評(píng)估反貧困政策效果的重要依據(jù)。目前，聯(lián)合國(guó)在評(píng)估世界范圍內(nèi)的反貧困效果時(shí)依據(jù)了“1天1美元”(2008年后提高到“1天1.25美元”)的標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)的報(bào)告顯示，每日生活費(fèi)低于1.25美元的人口數(shù)，1990年為18億人，2005年為14億人，預(yù)計(jì)2015年將減少到8.83億人。報(bào)告預(yù)計(jì)，到2015年，中國(guó)每日生活費(fèi)低于1.25美元的人口數(shù)將下降到6610萬(wàn)人，約占總?cè)丝跀?shù)的5%以下。采用我國(guó)農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的30%降低到2008年的4.3%，成效非常顯著。

其次，貧困線制度是實(shí)施反貧困社會(huì)政策的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)政策的日趨完善，針對(duì)中低收入階層的社會(huì)保障項(xiàng)目也越來(lái)越多，這些保障項(xiàng)目中大多數(shù)實(shí)行家計(jì)調(diào)查。家計(jì)調(diào)查的重要參考依據(jù)便是貧困線。如在美國(guó)，貧困線是實(shí)施低收入家庭能源援助計(jì)劃、社區(qū)食品和營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃、食品券項(xiàng)目、婦嬰和兒童特殊補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃、國(guó)家學(xué)校午餐項(xiàng)目、學(xué)校早餐項(xiàng)目、兒童和成人照料食品項(xiàng)目、法律援助等社會(huì)救助項(xiàng)目的參考依據(jù)。目前，我國(guó)的社會(huì)救助項(xiàng)目日趨完善，住房保障、教育救助、法律援助等項(xiàng)目相繼建立起來(lái)。但由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地在實(shí)施上述社會(huì)救助項(xiàng)目時(shí)，多數(shù)參考最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，甚至以是否為最低生活保障受助人為前提條件，造成最低生活保障制度的“含金量”大增，“騙?！爆F(xiàn)象增多。建立統(tǒng)一的貧困線制度，則在實(shí)施這些制度時(shí)就可以有了劃分受助者和非助者的標(biāo)準(zhǔn)(如在實(shí)施廉租房制度時(shí)，可以將標(biāo)準(zhǔn)提高至貧困線的150%)。而且，貧困線制度的實(shí)施也助于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法的規(guī)范，縮小地區(qū)間最低生活保障水平的差距。

完善農(nóng)村貧困線制度

1986年，我國(guó)實(shí)施農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在農(nóng)村首次建立了農(nóng)村貧困線制度。農(nóng)村貧困線制度的建立，為統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)農(nóng)村貧困人口，從而為有針對(duì)性實(shí)施反貧困政策提供了依據(jù)。但是，農(nóng)村貧困線制度還有一些問(wèn)題需要解決。

一是農(nóng)村貧困線應(yīng)該如何確定?1986年，我國(guó)首次測(cè)量農(nóng)村貧困線時(shí)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以基本生存需求為核心計(jì)算農(nóng)村貧困線;1995年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局采納世界銀行的建議，使用馬丁法計(jì)算農(nóng)村貧困線;2008年，農(nóng)村貧困線和低收入線合并后，貧困線計(jì)算方法綜合了馬丁法和恩格爾系數(shù)法;2011年11月29日，農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))，但是政府并沒(méi)有說(shuō)明這一標(biāo)準(zhǔn)是如何確定的。農(nóng)村貧困線計(jì)算方法的改革，反映了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)從絕對(duì)貧困理念到相對(duì)貧困理念的變化，扶貧對(duì)象從絕對(duì)困難群體擴(kuò)展到低收入群體。但是，也應(yīng)該看到，貧困理念在變，然而與之相適應(yīng)的貧困線計(jì)算方法并沒(méi)有建立起來(lái)。自2008年棄用絕對(duì)貧困線計(jì)算方法后，農(nóng)村貧困線計(jì)算方法與國(guó)際公認(rèn)的貧困線計(jì)算方法漸行漸遠(yuǎn)。

二是農(nóng)村貧困線應(yīng)該如何調(diào)整?貧困線往往是基于某一時(shí)點(diǎn)進(jìn)行計(jì)算的，隨著價(jià)格、生活水平、生活方式的變化，貧困線的絕對(duì)價(jià)值或者相對(duì)價(jià)值會(huì)發(fā)生變化。為此，需要建立貧困線調(diào)整機(jī)制，保證貧困線的基本購(gòu)買力不變或有所增加。1986年，我國(guó)建立農(nóng)村建立貧困線制度時(shí)，采取與物價(jià)指數(shù)掛鉤的方式逐年調(diào)整農(nóng)村貧困線，從表面上看這種方式能夠保證貧困線的購(gòu)買力不變，但是事實(shí)并非如此，因?yàn)楦F人的食品消費(fèi)占總消費(fèi)的比例偏大，而食品消費(fèi)指數(shù)的增長(zhǎng)在多數(shù)年份超過(guò)消費(fèi)物價(jià)指數(shù)，因而窮人的購(gòu)買能力實(shí)際是處于下降通道中。而且由于沒(méi)建立與社會(huì)平均收入或平均消費(fèi)支出掛鉤的調(diào)整機(jī)制，隨著我國(guó)農(nóng)村居民收入和消費(fèi)水平的迅速提升，導(dǎo)致農(nóng)村貧困線的相對(duì)值迅速下降，這導(dǎo)致受助者的相對(duì)剝奪感增強(qiáng)，降低貧困受助者的滿意度。

三是如何將農(nóng)村貧困線轉(zhuǎn)化為救助線?貧困線是量度貧困的界線，其主要作用是推算全國(guó)和分省農(nóng)村貧困人口數(shù)量，反映貧困特征，為國(guó)家制定政策提供依據(jù)。社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)則是為實(shí)施社會(huì)政策而劃定的保障線，其基本作用是在實(shí)施社會(huì)政策的過(guò)程中，有效地瞄準(zhǔn)窮人，從而有效保障貧困群體的基本生活。兩種標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法、計(jì)算內(nèi)容和管理體制均存在一定差異。但是，只要經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)換，國(guó)家貧困線可以轉(zhuǎn)換為地方的社會(huì)救助線。目前，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障管理各自為政，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與貧困線標(biāo)準(zhǔn)相差較大，尤其是部分地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于貧困線標(biāo)準(zhǔn)，引起受助群體的不滿。雖然幾年前國(guó)務(wù)院扶貧辦和民政部門在部分地區(qū)試點(diǎn)，試圖打通兩種標(biāo)準(zhǔn)之間的通道，但是至今還未找到有效的途徑。

建立城鎮(zhèn)貧困線制度

20世紀(jì)90年代以前，中國(guó)的貧困現(xiàn)象主要發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，政府的扶貧政策也主要是針對(duì)農(nóng)村貧困;在城鎮(zhèn)，則主要以臨時(shí)性的社會(huì)救助作為反貧困的主要社會(huì)政策，因而一直沒(méi)有建立城鎮(zhèn)貧困線制度。自90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，企業(yè)下崗職工人數(shù)和城市失業(yè)者數(shù)量都在逐年增加，以貧困職工和城市長(zhǎng)期下崗失業(yè)者為主體的城鎮(zhèn)新貧困人群正在形成，城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題開(kāi)始凸顯。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)反貧困的重要改革是實(shí)施最低生活保障制度。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度已基本完善，受助人口趨于穩(wěn)定。由于未建立城鎮(zhèn)貧困線制度，學(xué)術(shù)界在研究貧困問(wèn)題，往往以最低生活保障數(shù)據(jù)近似代替城鎮(zhèn)貧困人口和貧困深度;政府部門在制定和實(shí)施反城鎮(zhèn)貧困政策時(shí)，也往往把最低生活保障作為政策的依據(jù)。但是，城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和貧困線是兩種完全不同的標(biāo)準(zhǔn)，由于實(shí)行屬地管理，目前城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)幾千個(gè)，因而無(wú)法比較各地的貧困狀況，也無(wú)法統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)全國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口和貧困發(fā)展趨勢(shì)。因此，急需建立全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)貧困線制度。

建立城鎮(zhèn)貧困線制度，則特困人口、貧困人口、低收入人口等名詞則不再是一個(gè)模糊的概念，而是可以進(jìn)行量化測(cè)量的指標(biāo)。如特困人口可以定義為貧困線的50%及以下;低收入人口則定可以定義為貧困線的100%-150%。這些名詞的量化，有利于提高反貧困社會(huì)政策的瞄準(zhǔn)率，提高反貧困資金的使用效率。

如何確定城鎮(zhèn)貧困線?從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度看，未來(lái)在城鎮(zhèn)建立貧困線制度時(shí)，應(yīng)與農(nóng)村貧困線的計(jì)算方法統(tǒng)一，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的生活差距，貧困線標(biāo)準(zhǔn)可以適度拉開(kāi)。城鎮(zhèn)貧困線的具體計(jì)算方法如下:

首先，選擇修正的馬丁法作為貧困線的計(jì)算方法。選擇貧困線計(jì)算方法需要考慮保障目標(biāo)、計(jì)算方法的復(fù)雜度、數(shù)據(jù)的可獲得性、政府和公眾的接受程度、理論的完備性等因素。經(jīng)過(guò)比較，建議采用馬丁法作為城鎮(zhèn)貧困線的計(jì)算方法。馬丁法的優(yōu)勢(shì)在于:在馬丁法中，食物線根據(jù)人的最低食物需求確定，重在“飽肚子”;非食物線考慮滿足基本生理需求之外的最低衣著、住房、燃料、教育、醫(yī)療和交通等必需支出，重在“保面子”。這種設(shè)計(jì)易于理解，容易被公眾接受。而且馬丁法具有較好的調(diào)整機(jī)制，兼顧了絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。馬丁法結(jié)合了絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困理念，將貧困線分為食物貧困線和非食物貧困線兩部分，食品支出即達(dá)到一定營(yíng)養(yǎng)需要所必需的支出，基本非食品支出就是一個(gè)人自愿放棄基本的食物需要而花費(fèi)的其它必要支出。

其次，確定初始貧困線。初始貧困線是指以某一時(shí)點(diǎn)為基礎(chǔ)而計(jì)算得到的貧困線。初始貧困線等于初始食物線與初始非食物線的和。初始食物線根據(jù)熱量支出法計(jì)算而得。具體計(jì)算過(guò)程包括三步:一是確定必需的熱量需求;二是確定食物清單和數(shù)量;三是計(jì)算初始食物貧困線。初始非食物線采用恩格爾系數(shù)法計(jì)算而得。計(jì)算得到食物線后，只要用總消費(fèi)減去食物消費(fèi)就可得到非食物消費(fèi)支出。即非食物消費(fèi)支出=總消費(fèi)支出-食物消費(fèi)支出。

第三，設(shè)計(jì)貧困線的調(diào)整機(jī)制。人的熱量支出與年齡、身體活動(dòng)狀態(tài)等因素有關(guān)，與時(shí)間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，或者說(shuō)，在時(shí)間上具有一定的穩(wěn)定性。確定了熱量支出標(biāo)準(zhǔn)和食品項(xiàng)目支出內(nèi)容，食物線就只與價(jià)格關(guān)聯(lián)。因此，建立價(jià)格與食物線之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保食物線的購(gòu)買力(并不需要提升其購(gòu)買力)，是食物線要解決的根本問(wèn)題。要保證食物貧困線的購(gòu)買力不出現(xiàn)下降，宜采用食品價(jià)格指數(shù)作為調(diào)整參數(shù)。在馬丁法中，設(shè)立非食物線，其目的在于強(qiáng)調(diào)貧困線的相對(duì)性，即貧困線應(yīng)與社會(huì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)。因此，建立與社會(huì)平均收入水平掛鉤的機(jī)制是非食物線要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。建議采用平均實(shí)際收入水平(包括城鎮(zhèn)居民人均可支配收入)指標(biāo)作為衡量社會(huì)生活水平的指標(biāo)。非食物線增長(zhǎng)率應(yīng)與上一年度平均實(shí)際收入的增長(zhǎng)率相同。

食物線不僅與營(yíng)養(yǎng)需要有關(guān)，還與能夠達(dá)到任意給定食物能量攝入的食物組合有關(guān)。目前，多選擇能夠在給定價(jià)格下達(dá)到食物營(yíng)養(yǎng)需要的成本最小的食物組合，這種組合往往是基于計(jì)算時(shí)點(diǎn)的飲食習(xí)慣和飲食結(jié)構(gòu)得到的，不能反映不同時(shí)點(diǎn)上的飲食習(xí)慣和飲食結(jié)構(gòu)，因此，長(zhǎng)期堅(jiān)持某一個(gè)食物組合顯然是不合理的。為了反映不同時(shí)點(diǎn)上飲食結(jié)構(gòu)的變化，建議每五年進(jìn)行一次評(píng)估。評(píng)估的內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面:最低熱量支出、熱量的食物分配、恩格爾系數(shù)。五年進(jìn)行一次評(píng)估并不是強(qiáng)制性的。只要最低生活保障的收入替代率處于合理范圍(20%-40%)，完全可以不重新計(jì)算初始貧困線，但是如果超出合理范圍，即使沒(méi)有達(dá)到五年，也應(yīng)做評(píng)估。

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