□ 王玉川 牛 昊 馬鴻斌

淺析水行政執(zhí)法的風險及規(guī)避

□ 王玉川 牛 昊 馬鴻斌

隨著我國法治化進程的不斷推進，國家對行政機關執(zhí)法行為的管理和監(jiān)控不斷加強，各種問責機制逐漸完善，人們的法律意識及自我保護意識也在不斷增強。在這種大環(huán)境下，對水行政執(zhí)法的要求也越來越高。這樣，既給水行政執(zhí)法工作的開展帶了契機，也給水行政執(zhí)法工作帶來了更多更大的風險，稍有不慎便會導致責任追究。水行政執(zhí)法風險固然存在，但并非不可防范和抵御。如何保護水行政執(zhí)法人員，減少一線執(zhí)法人員的工作壓力，規(guī)避水行政執(zhí)法中潛在的風險，是擺在我們面前的新課題。在本文中，筆者作為一線水行政執(zhí)法工作人員，結合日常工作實踐，就如何將水行政執(zhí)法風險降至最低限度進行探討與剖析。

一、水行政執(zhí)法存在風險的表現(xiàn)形式

就水行政執(zhí)法來說，最可能發(fā)生執(zhí)法風險的方面是：行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制。

（一）水行政許可審批風險形式

水行政許可審批范圍廣、事項多、環(huán)節(jié)繁，涉及的內(nèi)容專業(yè)性強、技術含量高，既要求水行政執(zhí)法人員有一定的水利專業(yè)知識，又要懂得水行政執(zhí)法知識。

1．因自身業(yè)務不熟而出現(xiàn)的過失。如：根據(jù)法律法規(guī)的有關規(guī)定，對應取得相關部門前置許可而把握不精準；未依法辦理變更、吊銷手續(xù)等。這些因執(zhí)法人員自身過失往往容易引發(fā)賠償訴訟的風險。

2．違反法定程序而出現(xiàn)的失誤。在許可審批中，沒向申請人盡到告知義務；當申請人提供的材料不規(guī)范時沒有一次性告之，造成申請人往返多次；不能依法向申請人解釋未能通過行政許可的原因等等。這些失誤很容易引起申請人的不滿或投訴，甚至于訴訟，給水行政許可審批工作帶來復議被撤消、訴訟敗訴的風險。

3．主觀上的疏漏導致的錯誤。一是對申請材料沒有進行嚴格審查，導致無效的、缺失的或不齊全的材料通過了審核。二是對相關事項沒有按法定的條件和要求把關，而通過許可審批。三是對申請的登記范圍未進行認真核準，使得不該核準的被核準或者應該予以核準的而未能通過審查等等。這些情形也都會造成相應的風險。

4．因個人的利益而違法違規(guī)的行政許可。因接受當事人的錢物、吃請等好處而故意放縱或弄虛作假，對明知當事人提供的資料不合格或是虛假材料，還是違規(guī)或違法辦理有關手續(xù)，從而給水行政執(zhí)法工作帶來風險。

（二）水行政處罰的風險形式

水行政執(zhí)法除了自身原因存在風險之外，執(zhí)法的外部環(huán)境也是一個很重要的因素。

1．執(zhí)法程序上的風險。在辦案過程中，存在“重實體、輕程序”的現(xiàn)象。如：在行政處罰中，進行檢查、詢問當事人之前不表明身份、出示執(zhí)法證件；相關法律文書不按程序進行送達；作出較大數(shù)額罰款行政處罰決定之前，不按規(guī)定告知當事人要求舉行聽證的權利等等。

2．應作為、不作為和亂作為的風險。應作為方面的風險具體表現(xiàn)為：在處理舉報投訴時，大事化小，小事化無，沒有一查到底；在行政處罰中，不按程序辦案或避重就輕進行處罰。不作為水行政執(zhí)法的風險如：對舉報投訴不受理、不調(diào)查、不處理；對水事違法案件應依法查處而不查處；面對現(xiàn)場找不著當事人、違法事實無法查清等 “無頭案”時，未窮盡自己法定的調(diào)查職責和調(diào)查程序等等。亂作為水行政執(zhí)法風險的表現(xiàn)為：越權執(zhí)法；適用水法律法規(guī)條款不準；濫用自由栽量權；私自辦案、辦假案（不立案），把罰款往自己腰包里裝等。

3．其他風險。在水行政執(zhí)法中粗暴管理、野蠻執(zhí)法；違反水行政管理和行政執(zhí)法的“六條禁令”或地方相關優(yōu)化規(guī)定等。另外，執(zhí)法裝備的缺乏和落后，既直接影響辦案的效率、速度、質(zhì)量，也給執(zhí)法工作帶來潛在的風險。例如，河道岸線長、湖泊湖蕩范圍廣，交通工具的滯后勢必給水行政執(zhí)法工作帶來“死角”；自動化辦公條件的限制、音像器材的缺乏也給收集證據(jù)、資料保存以及及時有效地查處案件帶來一定的困難。

（三）行政收費風險

一是對未取得許可的事實占用戶收取河道占用費。從某種意義上來說，對未經(jīng)許可的占用是應該堅決查處的，但如果征收了行政相對人的占用費，事實上就是對其主體資格的一種默認。這種默認的風險很大。二是所謂的“規(guī)范收費”。一些地方片面追求地方利益，為營造所謂“良好投資環(huán)境”出臺文件定收水資源費。三是違規(guī)收費。收費不開票或收“人情費”等。

（四）行政強制執(zhí)行中的風險

一是越權使用行政強制措施。二是違反程序。如未及時送達暫扣物品通知書；不出具扣押清單；延長暫扣期限未制作送達延長通知書等。三是隨意處置暫扣物品。

二、產(chǎn)生水行政執(zhí)法風險的原因分析

（一）客觀原因

1．水行政執(zhí)法監(jiān)督力度不夠易產(chǎn)生執(zhí)法風險?，F(xiàn)階段，水行政執(zhí)法監(jiān)督大多側重于事后的監(jiān)督和查處，而事先監(jiān)督和事中監(jiān)督很難發(fā)揮應有的作用，許多基層單位有執(zhí)法權限的科室與負責法制的科室缺乏相互監(jiān)督和制約，法制部門形同虛設，甚至于有的單位是一個機構、多塊牌子、一套人馬的模式，遇有水行政案件直接由行政執(zhí)法人員一辦到底，這樣就導致具有水行政執(zhí)法權的科室既是“運動員”又是“裁判員”，一旦案件遇有“疑難雜癥”或“復議訴訟”，就會出現(xiàn)定性錯誤。

2．自由裁量權幅度過大易誘發(fā)的執(zhí)法風險。當前，水法律法規(guī)對水事違法行為的處罰幅度過大。如《水法》就未經(jīng)批準擅自取水的行為，規(guī)定罰款2萬以上10萬元以下。是罰2萬元還是罰10萬元？雖說各地都相繼出臺了自由裁量權標準，但幅度仍以萬元增減，自由裁量范圍過大，會造成個別執(zhí)法人員濫用自由裁量權，導致執(zhí)法不公，致使同一類型案件出現(xiàn)多種處理結果。

3．行政干預容易引發(fā)執(zhí)法風險。一是行為上的干預。一些地方領導借招商引資的幌子，美其名曰 “為減輕企業(yè)負擔”， 直接明示或暗示對一些違規(guī)企業(yè)實施“零執(zhí)法”， 減免有關費用。二是政策上干預。一些地方政府為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，出臺一些與現(xiàn)行水法律法規(guī)相沖突的優(yōu)惠政策或措施，限制、阻止行政部門對企業(yè)的執(zhí)法檢查。水行政主管部門作為政府的一個職能部門，往往是左右為難，而產(chǎn)生的執(zhí)法風險卻由水行政主管部門獨自承擔。

4．暴力抗拒執(zhí)法的執(zhí)法風險。由于利益因素驅動，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，往往成為“眾矢之的”，相對人對水行政執(zhí)法的不理解、不配合，往往出現(xiàn)對執(zhí)法人員設置執(zhí)法障礙、辱罵、圍攻，甚至于出現(xiàn)集體上訪等，這些風險不但容易損害水行政主管部門的聲譽，而且還直接危及水行政執(zhí)法人員的人身安全。另外，行政相對人利用各種手法“軟抗法”的現(xiàn)象也較普遍存在，即當事人不實施明顯的暴力手段卻以各種借口拒絕或阻止調(diào)查取證；口頭上承認錯誤、行動上堅決不改等情形，對其行為在法律法規(guī)上無法得到應有的懲罰，令水行政執(zhí)法人員存在消極現(xiàn)象，從而造成水行政執(zhí)法工作處于一種被動、應付、軟弱的狀態(tài)。

（二）、主觀原因

1．執(zhí)法質(zhì)量不高。目前，老一批的水行政執(zhí)法人員大多數(shù)是原水利部門的其他專業(yè)吸收進來的，大都熟知水利專業(yè)知識，而各項法律、法規(guī)知識相對欠缺，以“經(jīng)驗辦案”、“慣例查處”者居多。在監(jiān)督檢查中，走馬觀花，巡而不查；制作文書不嚴謹、不規(guī)范；調(diào)查取證輕描淡寫；現(xiàn)場勘驗缺乏客觀等。新的一批執(zhí)法人員則由軍隊轉業(yè)干部或新招錄人員組成，滿腔熱血獻水利卻常常遭遇水利知識不足的尷尬。容易出現(xiàn)執(zhí)法方式簡單、粗暴；工作急躁，“管你沒商量”的態(tài)度等，從而造成問題擴大化、復雜化。水行政執(zhí)法工作具有一定的特殊性，必須是兩人以上進行執(zhí)法，兩者如缺乏有效的溝通和配合，則直接決定其在執(zhí)法過程中的風險高低，由此引發(fā)因玩忽職守、監(jiān)管失職的風險也就在所難免。

2．風險意識不強。就現(xiàn)階段來說，大多數(shù)水行政執(zhí)法人員還沒有樹立起強烈的重大責任風險意識，對在水行政執(zhí)法過程中如何規(guī)避風險缺乏有效認知，少數(shù)執(zhí)法人員法制觀念淡薄，往往存在“我沒有吃拿卡要，就不會有執(zhí)法風險”、“水行政執(zhí)法就是收費”等錯誤認識，這就容易導致工作方向偏差和水行政執(zhí)法的扭曲變形。另外，以突擊檢查和不定期執(zhí)法檢查代替日常管理，致使大量的水事違法行為游離于水行政管理之外。

3．個人私利作梗。“案子剛進門，電話找到人”，每個水行政執(zhí)法者都不可避免地身處在一張無形的人情網(wǎng)中，這是不可回避的事實。在人情、金錢、物質(zhì)利益的誘惑下，為一點蠅頭小利，對違法案件不深入調(diào)查、濫用職權、以權謀私等，從而影響執(zhí)法公正，導致水行政執(zhí)法“放水”或“縮水”。 如不正確對待、妥善處理，既影響辦案質(zhì)量和執(zhí)法成效，也損害了執(zhí)法部門的形象和聲譽。作為執(zhí)法人員要正確處理執(zhí)法和人情的關系，是對自己最好的保護。

三、規(guī)避水行政執(zhí)法風險的對策

（一）加強教育宣傳，提高風險意識

一是開展預警教育，解決為誰執(zhí)法的問題。要堅持抓好職業(yè)道德教育，進一步增強水行政執(zhí)法人員的事業(yè)心和工作責任感，結合工作實際、地方特點，有針對性地開展防范執(zhí)法風險教育，引導水行政執(zhí)法人員算好政治賬、經(jīng)濟賬、家庭賬，捧過手中的“金飯碗”，筑牢防腐拒變的思想防線，打造干凈干事的水行政執(zhí)法隊伍，糾正無視風險、藐視風險、盲目樂觀的傾向，使水行政執(zhí)法人員真正把風險防范意識時刻裝在心中，正確認識風險、對待風險，確實履行好自己的職責和義務。

二是加強業(yè)務培訓，解決怎樣執(zhí)法的問題。“只有學得好，才能做得好；只有做得好，才能錯得少。”水行政執(zhí)法人員既要學習掌握與水行政執(zhí)法活動有關的專業(yè)知識，也應豐富法律知識。要堅持定期或不定期的組織開展水行政執(zhí)法業(yè)務培訓，開展辦案能手、卷宗評查等活動，通過建立學習培訓機制提高在職水行政執(zhí)法人員的業(yè)務素質(zhì)，在水行政執(zhí)法隊伍中養(yǎng)成良好的學習氛圍，引導水行政執(zhí)法人員樹立依法行政意識，不斷提高執(zhí)法人員的政治思想水平、業(yè)務知識以及自我保護能力，避免過錯執(zhí)法行為的發(fā)生，降低由于自身因素導致的執(zhí)法風險。

三是加強宣傳，營造水行政執(zhí)法新氛圍。當前，依法管水、依法治水的觀念仍沒有真正形成，建設仍是一條主線。廣泛、深入、持久地開展水法律法規(guī)宣傳教育，是改善水行政執(zhí)法環(huán)境的重要舉措。首先要做好面向領導層的宣傳。減少行政干預，爭取經(jīng)費、人員、機構保障上得到領導的重視。第二要做好水利系統(tǒng)內(nèi)部宣傳。消除目前仍然存在的“重建輕管”的思想，加強系統(tǒng)內(nèi)部對水行政執(zhí)法工作的支持。第三要做好向廣大群眾的宣傳。當前，一些群眾的水法規(guī)意識仍然淡薄，容易形成“無知者無畏”的局面，從而增加了執(zhí)法難度。各級水行政主管部門要以“六五”普法為契機，堅持集中性宣傳與經(jīng)常性宣傳相結合，采取人們喜聞樂見、通俗易懂的形式宣傳，打破“水法宣傳年年有，三月里來四月里走”的現(xiàn)象，進一步強化全社會的水憂患、水法制意識，營造良好的水行政執(zhí)法氛圍。

（二）完善內(nèi)控機制，強化執(zhí)法監(jiān)督

一要規(guī)范崗位職責，優(yōu)化辦案人員結構。分解、明確水行政執(zhí)法崗位職責，將法定職權和執(zhí)法責任層層落實到具體崗位、具體人員身上，切實做到職權清晰、責任明確，使各個崗位、各個環(huán)節(jié)之間都能相互銜接、互相制約。針對每一個崗位制定出相應的工作職責和工作標準及責任追究的實施辦法，做到有章可循，理順執(zhí)法規(guī)程，使執(zhí)法人員心中時刻樹立“有權必有責、用權受監(jiān)督”的思想意識。

二要加強崗位風險防范控制，開展風險排查。對水行政執(zhí)法的重點部位和環(huán)節(jié)有可能存在的風險進行評估確定，明示崗位風險，實現(xiàn)系統(tǒng)防范。在實際工作中，要把責任風險防控機制建設與落實黨風廉政建設責任結合起來，形成內(nèi)外監(jiān)控、多方聯(lián)動、上下協(xié)同的工作機制。抓住了風險點，也就前移了水行政執(zhí)法監(jiān)督關口，有利于把存在的問題消滅在萌芽狀態(tài)，有利于提高水行政執(zhí)法質(zhì)量，降低執(zhí)法風險。

三要進一步細化自由裁量權標準，壓縮自由裁量空間。細化自由裁量權標準，要做到易于操作、便于執(zhí)行，將“不予行政處罰”、“突破規(guī)定處罰標準和幅度進行處罰”等例外情形交由法規(guī)部門進行合法性審查。

四要強化執(zhí)法監(jiān)督。進一步梳理各項執(zhí)法依據(jù)，強化執(zhí)法責任，明確責任追究，規(guī)范和約束行政執(zhí)法人員的行為，建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部操作流程。一方面要加強內(nèi)部監(jiān)督，嚴格問責，對觸及“紅線”人員在批評教育的同時，要依法依規(guī)進行處理。另一方面，要加強行政執(zhí)法的外部監(jiān)督。進一步落實政務信息公開制度，推行網(wǎng)上辦案、網(wǎng)上辦證，將執(zhí)法行為、程序、時限置于社會監(jiān)督之下，實現(xiàn)“執(zhí)法陽光”。另外，還要自覺接受地方人大、監(jiān)察等部門的監(jiān)督。

（三）改善執(zhí)法環(huán)境，加強溝通聯(lián)系

一是與地方政府的溝通。每當對重要水事案件查處時，要事先請示和報告，爭取地方政府的支持，消除“嚴格執(zhí)法就會影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展”的誤解。當行政命令與法律法規(guī)要求發(fā)生沖突時，主動做好解釋、協(xié)調(diào)工作，爭取領導的理解；還有，在領導堅持自說的情況下，要學會做個有心人，盡可能回避自身的執(zhí)法風險。

二是與部門之間的協(xié)調(diào)。要加強與公安、法院、法制等部門聯(lián)系，以取得相關部門的配合和支持，形成執(zhí)法后盾，可以進一步化解可能出現(xiàn)的執(zhí)法風險。

三是與上級業(yè)務部門及同行加強信息聯(lián)系，形成執(zhí)法網(wǎng)絡。

四是水行政執(zhí)法人員之間的溝通。執(zhí)法人員在處理具體情況時，如果不相互配合、共同研究，不形成一致意見，找到切實可行的辦法，不可能達到理想的效果。因此，要求執(zhí)法者之間必須搞好配合，對待具體問題，依照法律法規(guī)的規(guī)定，發(fā)揮各自的主觀能動性，提出各自的見解，共同研究有效的處理方案，尋求最佳的解決辦法，實現(xiàn)最大的效率。

隨著我國依法治國、依法行政進程的加快，以及各級政府對水行政執(zhí)法工作的支持和重視，水行政執(zhí)法工作必然會得到加強與發(fā)展，水行政執(zhí)法工作既面臨著問題與挑戰(zhàn)，也面臨著機遇與發(fā)展。水行政執(zhí)法人員只要認真履行職責，正確行使行政權力，勇于創(chuàng)新和探索，針對各個工作崗位和環(huán)節(jié)可能發(fā)生的問題，制定防范措施，建立風險機制，在履職過程中潛在的責任風險是完全可以防范的，水行政執(zhí)法現(xiàn)狀將會徹底改變，水行政執(zhí)法的地位將會大大提高，水利事業(yè)也將會更加健康發(fā)展。

寶應縣水務局 225800）