［澳大利亞］ E.哈里斯

1 概述

制度影響資源使用者的動(dòng)機(jī)，因?yàn)樗麄兘⒘恕坝螒蛞?guī)則”。概況地講，制度包括正式的法規(guī)和非正式的社會(huì)規(guī)范，其中社會(huì)規(guī)范由個(gè)人的行為和社會(huì)的相互作用構(gòu)成。在不同時(shí)期、不同背景下出現(xiàn)了多種制度框架。本文主要分析其中兩個(gè)對(duì)產(chǎn)生“游戲規(guī)則”有效的制度安排:政府和市場(chǎng)。從一種制度安排到另一種制度安排的變遷，制度路徑依賴可能引起制度僵化，在短期內(nèi)可能造成一些負(fù)面影響。具體來(lái)說(shuō)，從政府到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變可能對(duì)經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生潛在的短期負(fù)面影響，因?yàn)榍罢吲κ垢母镞M(jìn)程順利，但沒(méi)有從根本上消除游戲規(guī)則對(duì)用戶產(chǎn)生的高度不確定性。

研究以澳大利亞維多利亞州為例，重點(diǎn)分析路徑依賴約束市場(chǎng)結(jié)果的影響。2000年，學(xué)者查倫研究了制度路徑依賴對(duì)澳大利亞水部門(mén)的影響，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家間要堅(jiān)持共享水資源。本文采用了一種與其相似的方法。許多文獻(xiàn)探討了澳大利亞維多利亞州水資源分配和水價(jià)從“指令和控制”政策到市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變。這些研究強(qiáng)調(diào)在不同區(qū)域市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的不同影響。

本文分析概述了維多利亞州灌溉用水權(quán)和水價(jià)從政府到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，以確定短期內(nèi)約束市場(chǎng)效率的制度路徑依賴因素。維多利亞州是澳大利亞第一個(gè)全面引入市場(chǎng)機(jī)制、政府資助灌溉的州，其制度安排是研究的重點(diǎn)。維多利亞州采用的管理模式，隨后在澳大利亞大多數(shù)州得到了應(yīng)用，包括新南威爾士、南澳大利亞和西澳大利亞州。后來(lái)所有州都引入了水市場(chǎng)機(jī)制。維多利亞州需要更大的市場(chǎng)自由化，以實(shí)現(xiàn)該制度方案下可達(dá)到的潛在最大效益，但這些效益必須在用戶層面與制度不穩(wěn)定帶來(lái)的不確定性影響保持平衡。此外，制度鎖定將影響自由化的程度，所以水市場(chǎng)不能達(dá)到理論上預(yù)期的完美均衡。

20世紀(jì)初，維多利亞州政策制定者認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，而農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提則需要配套大規(guī)模的灌溉工程。政府管理被認(rèn)為是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)最合適的方法。此外，作為具有非純公共物品特性的水，不能明確界定其私有權(quán)利，所以需要政府分配權(quán)利和定價(jià)，以克服非排他性的問(wèn)題。在1905/06～1983/84年集中管理時(shí)期，出現(xiàn)了幾個(gè)問(wèn)題，主要包括:①水權(quán)過(guò)多地下放給個(gè)體農(nóng)民和水價(jià)低于邊際成本引起內(nèi)河鹽度增加;②灌溉主管部門(mén)收益不足以維持基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的維護(hù)費(fèi)用，引起輸水和滲漏損失;③整個(gè)州許多河流系統(tǒng)的河岸棲息地環(huán)境受到破壞。此外，對(duì)有限水資源的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，水資源短缺給制度范例增加了挑戰(zhàn)，這直接導(dǎo)致了20世紀(jì)80年代水市場(chǎng)的引入。

水市場(chǎng)不但允許農(nóng)民在歸屬地進(jìn)行水交易，而且還可以與其他區(qū)域的灌溉者進(jìn)行水交易。在沒(méi)有實(shí)質(zhì)性和監(jiān)管約束的情況下，水資源再分配給高產(chǎn)出用戶，水市場(chǎng)可以獲得較高的效益。2010年國(guó)家水務(wù)委員會(huì)(NWC)指出，南部的墨累-達(dá)令流域2008～2009年期間水交易產(chǎn)生國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2.2億美元。然而，一些潛在的收益受到制度路徑依賴因素的約束。制度路徑依賴主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面:①?gòu)?qiáng)制性地實(shí)施管理規(guī)則，以降低灌溉者的改革成本;②限制高鹽度地區(qū)的水交易;③目前輸水系統(tǒng)空間的限制，妨礙了部分地區(qū)之間的水交易。

2 制度路徑依賴

當(dāng)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)或相對(duì)價(jià)格屈服于新的、更有效的配置時(shí)，將發(fā)生制度變遷。一般情況下，當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到在新的制度安排下他們能夠生活富裕時(shí)，通過(guò)學(xué)習(xí)將引起制度變遷。無(wú)論是通過(guò)私人承包改變制度，或者通過(guò)群眾游說(shuō)政策制定者改變現(xiàn)有的框架，均會(huì)發(fā)生制度變遷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家為了更好地理解這些變化是怎樣和為什么發(fā)生的，做了大量而具體的工作。

路徑依賴對(duì)新框架預(yù)期的結(jié)果發(fā)揮了很重要的作用，以前的制度安排明顯會(huì)影響制度變遷。其原因是缺乏一個(gè)完美的未來(lái)市場(chǎng)，個(gè)人不能及時(shí)預(yù)測(cè)決策的準(zhǔn)確結(jié)果。換句話說(shuō)，制定每一個(gè)決策時(shí)都會(huì)產(chǎn)生一個(gè)鎖定因素，以至于路徑軌跡一旦建立之后，再去改變將會(huì)付出很大的代價(jià)。

《灌溉法案》(1886年)對(duì)產(chǎn)權(quán)和灌溉組織有4個(gè)方面的重要影響:①該法案第五條取代了普通法的河岸權(quán)，河岸權(quán)結(jié)合了水權(quán)和土地權(quán)，為家畜和居民生活法定權(quán)利擁有的資源;②第四條賦予群體水資源的使用權(quán);③第十二條要求擁有一半土地的眾多所有者請(qǐng)求政府資助他們地區(qū)的灌溉計(jì)劃;④第三十五條的(3)和(9)為政府批準(zhǔn)和資助的地方灌溉工程建設(shè)和管理提供指導(dǎo)。地方管理的失敗直接導(dǎo)致對(duì)中央政府機(jī)構(gòu)，即維多利亞州河流供水委員會(huì)(VSRWSC)領(lǐng)導(dǎo)下的灌溉重新定局。

最近轉(zhuǎn)向依賴水市場(chǎng)可以追溯為兩個(gè)因素:①在20世紀(jì)60年代，認(rèn)可維多利亞州內(nèi)河鹽度顯著增加;②水務(wù)部門(mén)發(fā)展到成熟階段，通過(guò)政策激勵(lì)區(qū)灌溉方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。制度調(diào)整(取消了土地和水資源所有權(quán)之間的關(guān)系)被認(rèn)為是限制灌溉部門(mén)造成環(huán)境和經(jīng)濟(jì)成本的合適方法。

3 灌溉事務(wù)的政府管理

經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于競(jìng)爭(zhēng)尺度和排他性將商品進(jìn)行了分類(lèi)。在分類(lèi)系列的末端標(biāo)有“純”字的公共商品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。如果一件商品是非競(jìng)爭(zhēng)性的，其個(gè)人消費(fèi)不會(huì)減少供他人消費(fèi)的數(shù)量。如果一件商品是非排他性，個(gè)人不能阻止另一個(gè)人消費(fèi)這件商品。市場(chǎng)不存在這些商品，因?yàn)椴荒軇澏ㄋ接胸?cái)產(chǎn)權(quán)。因此，民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有動(dòng)因提供純公共商品，因?yàn)樗麄儫o(wú)法內(nèi)化產(chǎn)生的完整收入流。在這種情況下，市場(chǎng)不能對(duì)這些資源進(jìn)行定價(jià)和轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，為此政府將接手這一工作。政府全面貫徹執(zhí)行的能力使供應(yīng)這些物品更有效。

因?yàn)橘Y源是混合的公共物品，不能為其分配私有產(chǎn)權(quán)，從而造成地方市場(chǎng)失靈，因此傳統(tǒng)上政府是制定水價(jià)和分配水權(quán)的最佳機(jī)構(gòu)。政府由于強(qiáng)制性地壟斷了市場(chǎng)，因此它能夠克服非排他性的問(wèn)題。在20世紀(jì)的大部分時(shí)期，維多利亞州政府水權(quán)分配和灌溉水定價(jià)的持久性反映了這種傳統(tǒng)的觀點(diǎn)。然而，政府機(jī)構(gòu)可能導(dǎo)致政府失靈造成的效率損失。根據(jù)俘獲理論，政府失靈是由于政府部門(mén)保護(hù)部門(mén)自身利益的結(jié)果。政府失靈會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體內(nèi)資源配置不當(dāng)。

維多利亞州政府管理水事務(wù)有兩個(gè)主要目標(biāo):①促進(jìn)灌溉面積的擴(kuò)大，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展;②內(nèi)陸干旱區(qū)農(nóng)民遠(yuǎn)離干旱。根據(jù)《水法》(1905年)設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)，即VSRWSC，1905/06～1983/84年負(fù)責(zé)分配水權(quán)和制定供給灌區(qū)所有水的水價(jià)。針對(duì)一對(duì)一計(jì)算確定的土地所有權(quán)，VSRWSC采取“水權(quán)”的形式分配水，所以視每英畝地為可灌溉地，因此農(nóng)民都可以分得1英畝-英尺(1234 m3)的水。這種分配未考慮當(dāng)?shù)鼐唧w因素，例如可能降低土地灌溉潛能的地形或土壤類(lèi)型等因素，這導(dǎo)致了水資源配置不當(dāng)，因?yàn)榭紤]到地形、土壤類(lèi)型和種植作物，農(nóng)民得到的水可能過(guò)多或過(guò)少。水權(quán)與土地權(quán)緊密相關(guān)，不能單獨(dú)進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，因此，水資源配置不當(dāng)是無(wú)法彌補(bǔ)的。

VSRWSC制定的水價(jià)政策要求農(nóng)民為規(guī)定的最小水量付款，不管他們是否使用這部分水。因此，促使農(nóng)民用完這部分水，即使這可能比他們生產(chǎn)需要的最佳水量大。這些誘因是由于曲解了支持集約生產(chǎn)的要素組合，以及將農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到低產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物的邊際地帶。水利用程度導(dǎo)致水資源下降高于其最佳水平。此外，過(guò)度澆灌導(dǎo)致典型負(fù)外源性的內(nèi)河鹽化。個(gè)體灌溉者不承擔(dān)外部成本，而是蔓延至整個(gè)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗|(zhì)惡化導(dǎo)致產(chǎn)出減少，并對(duì)魚(yú)類(lèi)和濕地等產(chǎn)生不利影響。

低于邊際成本的定價(jià)復(fù)合了由最小水量定價(jià)體系導(dǎo)致的內(nèi)河水鹽化成本。低于邊際成本定價(jià)意味著價(jià)格不能反映供應(yīng)成本，因此，供應(yīng)商無(wú)法收回生產(chǎn)成本。就水權(quán)而言，這僅僅意味著收入低于供應(yīng)、管理和系統(tǒng)維護(hù)的成本。如果收入低于總經(jīng)營(yíng)成本，水務(wù)部門(mén)必須依靠政府從總收入撥出額外的資金，以支持其活動(dòng)。換句話說(shuō)，水務(wù)部門(mén)必須由納稅人給予資助才能運(yùn)營(yíng)。VSRWSC年度報(bào)告顯示，制定的水價(jià)低于水務(wù)部門(mén)在維修、管理和減少鹽度設(shè)施投資上產(chǎn)生的必要收入。1939/40～1979/80年，VSRWSC每一份報(bào)告都記錄了由于水價(jià)低于邊際成本定價(jià)，需要人均補(bǔ)貼來(lái)支持灌溉部門(mén)。

因此，維多利亞州灌溉發(fā)展的成本分?jǐn)傊寥考{稅人，而受益卻集中在農(nóng)村地區(qū)。這種補(bǔ)貼除支付“注銷(xiāo)”VSRWSC資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)設(shè)施支出之外，還被轉(zhuǎn)移到政府資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)設(shè)施支出。這些都意味著灌溉者不必為所做的工作付費(fèi)，增加了從城市到農(nóng)村部門(mén)的轉(zhuǎn)移收入。隨著時(shí)間的推移，雖然注銷(xiāo)VSRWSC資產(chǎn)負(fù)債表的支出下降了，但政府吸納的數(shù)額增加了。這表明在VSRWSC管理期間從城市到農(nóng)村的收入轉(zhuǎn)移越來(lái)越大。此外，水價(jià)沒(méi)有隨著灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的投入相應(yīng)增加，VSRWSC各年度報(bào)告均指出收費(fèi)太低，其中1940/50年“遠(yuǎn)低于彌補(bǔ)各區(qū)費(fèi)用的必需要求”。

受水價(jià)持續(xù)低于邊際成本的影響，VSRWSC要受制于政府預(yù)算自由裁量權(quán)，政府預(yù)算自由裁量權(quán)關(guān)系到VSRWSC每年可以獲得的資金量。因此，VSRWSC不能獲得足夠的資金來(lái)支持基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。這導(dǎo)致供水管網(wǎng)狀況惡化，造成輸送和滲漏損失。此外，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維護(hù)，受內(nèi)河鹽度增加影響，更容易老化。

VSRWSC水權(quán)分配和定價(jià)決策的結(jié)合，把大量成本強(qiáng)加于維多利亞州經(jīng)濟(jì)。這些費(fèi)用有兩種形式:①與內(nèi)河鹽度上升有關(guān)的環(huán)境成本，內(nèi)河鹽度上升降低了灌溉部門(mén)的生產(chǎn)力，損壞基礎(chǔ)設(shè)施，影響河流生境;②財(cái)務(wù)支出導(dǎo)致城市和農(nóng)村部門(mén)之間大量的收入轉(zhuǎn)移。專(zhuān)家認(rèn)為這些問(wèn)題是政府失靈的體現(xiàn)。在某種程度上，水市場(chǎng)近期引入的目的是糾正這些歷史問(wèn)題。

4 制度路徑依賴和水市場(chǎng)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，澳大利亞許多州已引入水市場(chǎng)機(jī)制。其目的是減少與中央集權(quán)式水價(jià)、權(quán)利分配相關(guān)的效率損失，并改善環(huán)境。取消土地和水資源所有權(quán)之間的關(guān)系意味著，一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，首次將水與土地分離開(kāi)來(lái)進(jìn)行交易。相比命令和控制政策略，市場(chǎng)有幾個(gè)優(yōu)勢(shì)，包括:①?gòu)牡蛢r(jià)值產(chǎn)品向高價(jià)值產(chǎn)品進(jìn)行水交易，提高用水效率;②水務(wù)部門(mén)潛在更多的成本回收;③產(chǎn)生的多余的水，可能用于滿足環(huán)境需求，如改善河道內(nèi)流量。

然而，制度路徑依賴需要施加大量的管理約束，同時(shí)也創(chuàng)造了目前維多利亞州水市場(chǎng)運(yùn)作的有形約束。目前市場(chǎng)上主要的管理約束是對(duì)永久交易和高鹽度地區(qū)的法規(guī)限制。永久交易是一個(gè)農(nóng)民將部分或全部水權(quán)(權(quán)利)永遠(yuǎn)轉(zhuǎn)讓給別人。在任一季節(jié)之初，法規(guī)限制交易的凈水量占區(qū)域水權(quán)總量的4%。這樣做是公平的，以減小水轉(zhuǎn)出一個(gè)地區(qū)的比例，防止閑置資產(chǎn)，否則會(huì)增加剩余用水戶的效用成本。

保護(hù)農(nóng)民不承擔(dān)灌溉系統(tǒng)維護(hù)和管理的實(shí)際成本的這一歷史性策略，意味著決策者普遍面臨非常低的灌溉使用費(fèi)用。如果水被賣(mài)出該地區(qū)，灌溉者將被迫承擔(dān)日益增加的灌溉使用費(fèi)用，很多部門(mén)將無(wú)利可圖。在這種情況下，可能的結(jié)果將是灌溉部門(mén)退出該系統(tǒng)，減少供水。這將產(chǎn)生連帶效應(yīng)，其他用戶也跟著退出該系統(tǒng)，導(dǎo)致退出數(shù)量增加?？傮w影響是供水減少，從而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。很明顯需要規(guī)則限制這些影響，即使在短期內(nèi)將降低市場(chǎng)效率。隨著時(shí)間的推移，這些約束逐步消除時(shí)，同時(shí)會(huì)受到其他的約束，這樣市場(chǎng)可能會(huì)達(dá)到其獨(dú)特的長(zhǎng)期均衡。

關(guān)于高鹽度和低鹽度影響區(qū)之間的交易制度，包括非常規(guī)的鹽稅，短期內(nèi)也阻礙了效率收益。鹽稅作為一種庇古稅，旨在確保交易商內(nèi)化水交易導(dǎo)致高鹽度區(qū)鹽度增加的費(fèi)用。高鹽度是低水價(jià)和集中分配權(quán)利的產(chǎn)物。征稅的結(jié)果是在較高的影響區(qū)通過(guò)提高水價(jià)改變交易，同時(shí)在較低的影響區(qū)降低水價(jià)。高鹽度影響區(qū)向低鹽度影響區(qū)交易水權(quán)，缺乏污染補(bǔ)貼，因此，兩區(qū)域之間是次優(yōu)交易。這是因?yàn)榕c區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)讓相比，稅收增加刺激跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓。水的利用從低價(jià)值產(chǎn)品向高價(jià)值產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，鹽度可能減少，并假定采用節(jié)水技術(shù)限制高價(jià)值產(chǎn)品最大化用水。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，并結(jié)合其他的管理策略實(shí)現(xiàn)整體用水量減少。

灌溉系統(tǒng)自身基礎(chǔ)設(shè)施不完善是限制交易的物質(zhì)因素，這些制約因素源于最初的設(shè)計(jì)，該設(shè)計(jì)是根據(jù)需要定點(diǎn)定量供水。擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施的初衷是為新定居在干旱區(qū)的人們通過(guò)政府資助的干渠工程提供灌溉用水。渠道設(shè)計(jì)能力限于滿足通過(guò)系統(tǒng)輸送到特定目的地的需水量。此外，依靠重力系統(tǒng)，根據(jù)地形特征輸送水。一旦進(jìn)入交易，容量極限和重力供水系統(tǒng)制約了基礎(chǔ)設(shè)施，限制了一個(gè)區(qū)域到另一個(gè)區(qū)域進(jìn)行水交易的能力。例如，在古爾本-墨累河(Goulburn-Murray)灌區(qū)，只有一種使水從古爾本輸送到墨累河的方法。此外，基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸產(chǎn)生，其中最值得注意的是，墨累河在巴爾馬(Barmah)穿過(guò)古爾本渠道，稱(chēng)為“巴爾馬扼流”。這些系統(tǒng)設(shè)計(jì)缺陷嚴(yán)重妨礙了交易效率的提高，并導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)溢價(jià)。這將對(duì)市場(chǎng)潛在的效率收益產(chǎn)生長(zhǎng)期的影響。

5 結(jié)論

維多利亞州水市場(chǎng)的引入論證了制度路徑依賴的影響，制度和物質(zhì)約束通過(guò)抑制或阻止水交易以限制效率的提高。在某種程度上，制度約束有助于降低與市場(chǎng)調(diào)整相關(guān)的成本，從而限制了由制度變遷引起部門(mén)在短期內(nèi)潛在加大的負(fù)面影響。物質(zhì)約束是一個(gè)在制度框架下設(shè)計(jì)的真實(shí)系統(tǒng)，該制度框架連接土地和水資源所有權(quán)。因此，在以前的制度安排下作出的決策對(duì)當(dāng)前水市場(chǎng)效率最大化發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時(shí)間的推移，很可能消除目前降低效率收益的部分約束，以便將來(lái)這些收益有所增加?？偟膩?lái)說(shuō)，受制度路徑依賴的影響，維多利亞水市場(chǎng)預(yù)期會(huì)具有區(qū)位特點(diǎn)和特定的環(huán)境特點(diǎn)，這在理論上是預(yù)料不到的。