徐曉瑋

（江西省醫(yī)藥學校，南昌330200）

最近黨的十八大報告又一次明確了我國建設服務型政府這一行政體制改革目標，而發(fā)展公共教育服務作為服務型政府建設內涵中的一項重要內容，日益受到社會公眾關注。雖然這十年來我國經濟持續(xù)高速發(fā)展，在公共教育服務領域取得了巨大成就，但與人民群眾對高水平和高質量的公共教育服務需求之間仍然存在很大的差距。在建設服務型政府過程中，如何進一步改革與完善公共教育服務體系，更好地滿足社會公眾的期待，是值得深入探討的課題[1]。

一、發(fā)展公共教育服務是建設服務型政府的重要內容

百年大計，教育為本。公共教育服務作為最大的公共服務領域，是保障社會公平、促進社會和諧最重要的基礎領域之一。這不僅僅因為教育行業(yè)從業(yè)人員規(guī)模龐大、受教育人口眾多,更因為其涉及千家萬戶、關系學生及其家庭的前途以及社會的穩(wěn)定、國家的命運。

如何定義公共教育服務問題，目前我國學界尚無一個統(tǒng)一明確的概念[2]。比照對公共服務的界定，筆者認為，公共教育服務應當是一種在教育領域提供的面向廣大公民的文化服務類型。它以滿足廣大公民的文化教育需求為宗旨，以教育公平為導向，對現(xiàn)有的教育資源進行更為合理的優(yōu)化配置，以實現(xiàn)為社會的發(fā)展培養(yǎng)人才、提高公民素質、促進經濟發(fā)展和建設和諧社會的偉大目標。

事實上，公共教育服務作為政府提供公共服務的一個重要方面，是建設服務型政府不可或缺的重要內容，可以從以下三個角度來分析：

首先，從理論角度來分析，政府對公共教育服務負責，既能體現(xiàn)公共教育服務的社會公平本質，又是政府堅持以人為本的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，更是為彌補市場機制在公共服務領域失靈的重要制度安排[3]。第一，教育資源的公平是衡量社會公平正義的一個重要指標，是社會公平正義的基礎，也是促進社會公平正義的一個有效手段，政府在推進社會公平正義方面負有的責任是其他組織和個人無可比擬的。第二，政府堅持以人為本的執(zhí)政理念，就是堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，我們的發(fā)展不僅要滿足人民群眾的物質生活需要，更要滿足人民群眾的精神生活需要以及參與政治生活實現(xiàn)自身全面發(fā)展的需要。公共教育服務在滿足人民群眾這些方面的需求方面，起著其他服務類別無法實現(xiàn)的功能，理應得到政府的重視。第三，公共教育服務與其他公共服務一樣，具有供給上的非排他性、消費上的非競爭性的特點。公共服務的這些特點，就決定了它的提供不能單純得依靠市場機制的供給，而必須由政府在公權方面給予支助，發(fā)揮政府的主體地位。

其次，從實踐角度分析，政府對公共教育服務負責，也是緩解當前存在的一系列社會矛盾的現(xiàn)實需要。當前，我國政府提供的公共教育服務水平和質量有所改進和提升，但是也應該看到，在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公共教育服務發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然極為突出[1]。政府致力于縮小公共教育服務在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距，對于緩解區(qū)域發(fā)展中面臨的各種矛盾具有積極作用。因此，公共教育服務作為公共服務的重要方面必須堅持政府負責，逐步實現(xiàn)基公共教育服務總體水平的提高，以此來保證公共教育服務的公平性和公共性，這是緩解和消除這些矛盾現(xiàn)實可行的選擇。

最后，從國際范圍比較來看[4]，公共教育服務是所有國家政府公共服務的重點領域之一。尤其是進入21 世紀以來，隨著對服務型政府理念和內涵研究的深入，公共教育服務更是引起世界各國政府的重視。一個國家的公共教育服務水平已經成為衡量其文明發(fā)展水平的重要指標。我國政府對公共教育服務負責，既是順應這一趨勢，也是與國際接軌的重要表現(xiàn)。

二、我國公共教育服務現(xiàn)狀不適應服務型政府建設要求

我國目前的公共教育服務領域，與建設服務型政府所提出的要求尚不適應，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，公共教育服務的理念和意識尚未真正確立。這突出表現(xiàn)在：一、民主行政和服務行政的理念不清晰，教育停留在以政府為中心的單向度管理。公共教育服務提供中的責任機制尚未完全形成，政府、公民、社會共同致力于提供公共教育服務的格局尚未完全構建。二、教育部門的管理人員尚未形成為人民服務的意識，官僚作派嚴重，教育行政化的弊端逐漸暴露。無論是教育行政管理人員還是學校的教師，仍未真正完成由傳統(tǒng)型管理者向服務者的蛻變[5]。

其次，公共教育服務的準入機制和供給機制尚未真正建立。當前，我國政府在公共教育機制的改革方面投入了大量的人力物力，也取得了一定的成就，但總體來說，成效并沒有預期那么明顯，尤其是公共教育服務的準入機制和供給機制等的建設尚處于起步階段。這方面的進步主要集中于招生、考試、收費等一些表層的改革，而在發(fā)揮市場化力量、引入準入機制、多元化供給機制等深層次的改革方面卻并無建樹，這也是阻礙我國公共教育服務機制向更深層次改革和完善的一個絆腳石。

再次，公共教育服務的監(jiān)管機制尚不完善，績效評估機制仍待改進。在我國現(xiàn)行體制下，由政府主導的行政性教育管理體制，教育行政部門集政策制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者于一身，容易產生一系列問題：一是政策的制定和執(zhí)行難以保證普遍性和公正性，出現(xiàn)權力尋租、部門利益取代公共利益等現(xiàn)象；二是監(jiān)督的有效性大打折扣；三是導致公共教育服務領域信息的不對稱，使得政府和公眾之間的問責制度難以形成。這些問題的存在需要我國政府在教育監(jiān)督領域下苦功夫進行改革，否則極易滋生教育腐敗。而對公共教育服務的績效評估作為一項復雜的、具有很強專業(yè)化要求的工作，在目前仍待改進。由于政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者“三位一體”集中于政府主管部門，缺乏有實效的監(jiān)督管理機制，容易導致績效評估的形式主義，甚至在評估過程中容易出現(xiàn)“尋租行為”，對教育的公平正義產生極其嚴重的影響。

最后，我國的義務教育雖然實現(xiàn)免費，但還存在許多問題，主要體現(xiàn)在政府投入不足，且城鄉(xiāng)差距很大[6]。最近幾年，一些邊遠貧困地區(qū)還缺乏必要的校舍、教學設備，師資力量薄弱，學齡兒童在義務教育階段“被入學”或得不到高質量的教育現(xiàn)象仍然較為突出，嚴重影響了我國的社會主義現(xiàn)代化進程。

三、以融入服務型政府建設要求為目標改革和完善公共教育服務體系

（一）進行觀念創(chuàng)新，進一步強化政府執(zhí)政為民的服務理念和責任意識

在建設服務型政府過程中，要推進公共教育服務，政府首先要進行觀念創(chuàng)新，進一步強化政府執(zhí)政為民的服務理念和責任意識，切實把公共服務意識上升到政府職能的層面。轉變政府職能，意味著不僅僅只關注經濟發(fā)展，注重經濟指標，更要重視公共教育服務建設，重視人文指標；不僅僅只注重滿足公眾的物質需求，更要側重于滿足公眾的精神需求[7]。

推進政府公共教育服務觀念的創(chuàng)新，要堅持以人為本的執(zhí)政理念。我們發(fā)展的教育，是人民的教育，教育的成果是人民共享的。因此，政府在推進公共教育服務時，要本著滿足人民群眾需求、方便人民群眾生活、改進人民群眾的生活質量的原則，不斷創(chuàng)新和改進公共教育服務體制和供給方式，確立正確的、人文主義導向的公共教育服務標準和項目。要把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民受教育的根本利益作為加強公共教育服務的出發(fā)點和歸宿。同時，政府的教育分管部門要切實改變某些官僚主義作風，改變公共教育領域服務意識淡薄的觀念，樹立公仆的理念和公平意識，著力處理好公平與效率之間的關系，樹立公共教育服務多樣化的觀念，努力為社會不同群體提供優(yōu)質高效的公共教育服務。

（二）改革與完善公共教育服務的準入機制，實現(xiàn)公共教育服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化

準入機制是一個門檻，它直接決定著接受公共教育服務的目標人群。當前，我國享受公共教育服務的目標人群主要依靠的是戶籍來區(qū)分。在人口流動較少的年代，這一準入規(guī)則還顯現(xiàn)不出很大的局限性，可當今社會是一個人口大流動的社會，越來越多社會各界的詬病讓戶籍這一準入機制的標準變成了眾矢之的，因此改革也勢在必行。況且，當今社會戶籍的功能也逐漸弱化，由管制手段逐漸變成登記手段。在越來越虛化戶籍制度的今天，探索一種跨越戶籍的適合公共教育服務推廣的準入機制成為一個值得研究的課題。

公共教育服務的供給方不能僅僅集中于政府機構，單獨依靠政府的力量是有限的，況且由行政手段一刀切也容易造成服務供給的不均。因此，如何實現(xiàn)服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化就顯得很重要。公共教育服務體制的創(chuàng)新是公共教育服務創(chuàng)新的核心內容。

（三）改革與完善公共教育服務的監(jiān)管和評價制度

公共教育服務的首要原則是其“公平性”，如何保證公平性是一個很重要的問題。當前我國公共教育服務領域存在的一個顯著問題就是監(jiān)管機構不獨立從而引發(fā)該領域問題百出[8]。

因此，建立健全公共教育的監(jiān)管機構在解決公共教育公平性方面就顯得舉足輕重。

首先，要實現(xiàn)教育行政部門與教育監(jiān)管部門的分離，由政府設立獨立的教育監(jiān)管機構。不實行“分權”，就很難避免公共教育服務領域的腐敗問題。當前，我國公共教育監(jiān)管制度中存在的主要問題是政事不分，管辦不分，要解決這個問題只有實行公共教育領域的“分權”，讓教育監(jiān)管部門獨立出來，成為一個專職的監(jiān)督者。

其次，要完善公共教育監(jiān)管領域的法律法規(guī)。這是依法治國的要求，也是實現(xiàn)公共教育領域法制化的必然要求。當前，我國公共教育領域有關監(jiān)管的法律法規(guī)極其匱乏，無法滿足對教育主管部門的監(jiān)督作用。僅有的一些規(guī)章條例也缺乏翔實的實施細則，無法滿足具體的操作。這就要求立法部門要加強公共教育服務監(jiān)管的立法工作，讓該領域的監(jiān)管工作切實有法可依[9]。

最后，要充分發(fā)揮民間監(jiān)督的作用。第三方，即社會的監(jiān)督是監(jiān)管領域不可缺少的一條主線，只有將政府的監(jiān)督、監(jiān)管部門的監(jiān)督和社會的監(jiān)督結合起來，才能實現(xiàn)對公共教育領域的真正的體系化的監(jiān)督。發(fā)展社會監(jiān)督，其中最重要的就是要發(fā)展社會性教育評估中介機構，由其對政府出臺的各項有關公共教育服務的政策、規(guī)定和行為進行調研、評估，并充分發(fā)揮輿論的作用，促使政府的各項決策更為科學、合理。

完善我國公共教育服務管理制度，建設服務型政府，既有利于改革以往教育管理“越位”、“錯位”、“缺位”等問題，為群眾提供更優(yōu)質的教育服務，使公共教育服務回歸其公平本質；又有利于提高公共教育服務水平和質量，為我國經濟社會的發(fā)展打下堅實的基礎。

（四）落實及適度傾斜公共教育服務財政分配，進一步完善義務教育保障機制

財政上的支持是政府能給予的最重要的支持，任何一項公共服務的開展，沒有資金保障都會流于空談。在公共教育服務這個領域，參與的有中央政府、省市級政府和縣級政府，因此需要各個層級的政府之間的溝通協(xié)調和明確分工，只有建立起了權責明確、分工合理、制度健全、舉措有力的財政分配制度，才能保證各級政府之間不互相推諉，公共教育服務的資金才能落實到位。尤其是在欠發(fā)達地區(qū)，落實及適度傾斜公共教育服務的財政資金更顯重要。

作為公共教育服務的重要基礎，財政保障在一定程度上決定了公共教育服務的發(fā)展形態(tài)并影響其服務的內容與形式。我國政府應本著實事求是的原則，充分結合我國當前的公共教育現(xiàn)狀，建立與之相適應的公共教育財政保障機制，并通過利用公共財政機制來適當調適公共教育服務在未來的發(fā)展方向。這就要求我們要在公共財政支出中優(yōu)先考慮和保證教育公共服務項目,逐步降低高中教育成本中個人承擔的比例,對有突出教改成效的中小學教師集體實施獎勵,對到農村薄弱學校任教的教師實施多樣化補貼并提高補貼力度[10]。

[1]張茂聰.我國教育公共服務體系的創(chuàng)新及構建[J].中國教育學刊，2009(5)：18-20.

[2]何鵬程.教育公共服務的理論探討[J].教育發(fā)展研究，2008(9):30.

[3]張 菀.我國公共教育的政府責任與制度安排[J].學術交流，2009(4):50-52.

[4]蔣云根.國外教育公共服務改革成效與啟示[J].四川行政學院學報，2008(3)：30-33.

[5]林永柏.“辦好人民滿意的教育”:公共教育服務的制度轉型目標及其路徑[J].中國教師，2008(4)：20.

[6]黃 崴. 發(fā)達國家義務教育經費投入體制比較及其對我國的啟示——以美、英、法、日為例[J].比較教育研究，2009(10)：88-101.

[7]江賽蓉.服務型政府背景下的教育公共服務性[J].現(xiàn)代教育論叢，2009(12)：79.

[8]張 力.促進教育公平是建設和諧社會基本政策取向[N].中國教育報，2006(1)：77-80.

[9]余雅風.教育立法必須以教育的公共性為價值基礎[J].北京師范大學學報(社會科學版)，2005(1)：77-80.

[10]胡祖才.努力推進基本公共教育服務均等化[J].教育研究，2010（9）：99.