●吳慶珍（杭州圖書館，杭州 310006）

1 引言

績效評估方法最初用于企業(yè)管理，是激勵企業(yè)發(fā)展的一種機制。自績效評估方法引入圖書館以來，國內(nèi)外圖書館界有多種“圖書館績效評估”的概念表述，國際標準化組織認為，圖書館績效是圖書館提供服務的效能以及撥款和資源利用在提供服務中的效率。我國圖書館績效評估的理論研究和實踐始于20世紀80年代中期，直到2001年國家圖書館發(fā)布《國家圖書館績效評估指標體系》，標志著我國公共圖書館績效評估與國際接軌。進入21世紀，績效評估由內(nèi)部評價轉向外部評價，第三方績效評估興起豐富了績效評估體系的理論實踐，成為新的研究熱點。［1］

第三方評價也稱體制外評估，包括獨立第三方評價和委托第三方評價兩種形式。獨立第三方評價是主動評價，而委托第三方的評價是接受委托的評價，各種網(wǎng)絡、電視、報紙、研究機構、學術團體、中介咨詢公司等傳媒機構都可以主動或接受外部機構委托擔任第三方評價的組織者。［2］

2 國內(nèi)外績效評估發(fā)展的背景

2.1 國外第三方評價的發(fā)起動因及評價模式

第三方評價源于西方國家的政府績效評估，公眾作為納稅人有權監(jiān)督稅費流向，公眾作為政府公共服務的接受者具備評價的信息基礎和資格，第三方績效評價機制應運而生。［2］現(xiàn)代意義上的績效評價制度建立于20世紀60年代的英美等國，90年代西方國家開始導入外部評價主體評價政府績效，第三方評價組織不斷發(fā)展，形成幾種評價模式。［3］13

2.1.1 國家審計機構的評價

不同國家的審計體制有所不同，除了行政模式審計機構隸屬于政府外，立法模式、司法型、獨立型的審計機構獨立于政府體制外，評價具有權威性和強制性，評價結果得到應有的應用。

2.1.2 學術機構對政府創(chuàng)新行為的評價

時局動蕩，頻發(fā)政府信任危機，第三方學術機構開展政府創(chuàng)新行為的評價。1986年，美國哈佛大學肯尼迪學院創(chuàng)辦“美國政府創(chuàng)新獎”，是學術機構組織對政府創(chuàng)新行為所進行的第三方評價。

2.1.3 學術機構對政府活動的評估

20世紀初期，出現(xiàn)一些專門研究政府績效的組織和學術團體，對政府活動及其結果進行評估。1906年，紐約市政研究院等第三方評價機構積極參與到政府績效評價，評價的影響有限但意義重大。

2.1.4 學術機構對政府能力的評估

學術機構對政府的第三方評價多是對能力的評價，主要針對制度建設，政府間的績效評估結果具有可比性。1998年，錫拉丘茲大學麥克斯韋爾公民與公共事務學院的坎貝爾研究所進行的政府績效評價項目，有來自各級政府、非盈利組織、大學和國際組織等機構，產(chǎn)生很好的效果，被認為是現(xiàn)代第三方績效評價的典型實踐。

2.2 國內(nèi)第三方評價的發(fā)展狀況

近些年，國內(nèi)社會上發(fā)生了一些重大的危機事件，暴露某些地方政府公共服務職能缺失，公信力受到質疑，出于社會協(xié)調(diào)發(fā)展需要，以及構建服務型政府與績效型政府的內(nèi)在要求，引入體制外的第三方評價政府績效開始躍入公眾的視野。我國第三方績效評價處于探索起步階段，有關績效評估的研究成果集中在以下幾個方面。［3］4

2.2.1 績效評估基礎理論的研究

20世紀80年代中期至末期，政府績效評估在我國的實踐和基礎理論研究取得初步成效。高校圖書館的績效評估實踐和理論研究先期開展，評估實踐和現(xiàn)實需要直接推動圖書館評估的研究，這些理論研究僅限于評估基本問題的探討，提出一些評估建議。

2.2.2 第三方評價模式的實證研究

引入第三方評估模式對政府機構的服務質量進行評估，代表性的成果是國內(nèi)第三方評價實踐的實例分析。如：中國地方政府績效評價中心課題組的《績效評價：推動地方政府職能轉變的科學——甘肅省政府績效評價活動的實踐與理論思考》，鄭方輝著的《第三方評價地方政府整體績效的實證研究——以廣東省市、縣兩級政府為例》等。

2.2.3 第三方評價存在的問題分析

在第三方評價存在的問題分析方面，具有代表性的研究成果有：陳祥國、李志的《獨立的第三方進行政策評估的特征、動因及其對策》，吳建南、馬偉的《大學排名與政府績效評價》，陳東、孫加獻的《“顧客導向”第三方政府績效評價模式初探》，劉婷的《獨立的第三方進行政府績效考核成因、難點及其對策》，包國憲、張志棟的《我國第三方政府績效評價組織的自律實現(xiàn)問題探析》等。

2.2.4 第三方評價在社會各領域的應用研究

隨著第三方評價實踐的不斷推廣，這期間發(fā)表了大量研究論文，出版了一些總結評估實踐的專著，研究的內(nèi)容和視角趨于多元化。如：陳東升的《引入第三方評價推進財政支出績效評價》，王剛的《基于第三方評價的電子政務績效評估模式研究》，韓丕勇、王飛的《淺議第三方評價在納稅服務評價中的應用》等。［1，3］圖書館引入第三方評價圖書館績效，完善圖書館績效評估體系，是第三方評價在圖書館領域的應用。

3 圖書館引入第三方評價機制的必要性

3.1 彌補內(nèi)部評估的局限與不足

內(nèi)部評估是圖書館績效評價實踐中最為常用的形式，由于處于封閉狀態(tài)，缺乏與社會的有效溝通互動，已成為現(xiàn)代圖書館的發(fā)展瓶頸，不能完全滿足民主發(fā)展和社會治理的需要。［4］1312第三方評價能夠克服事業(yè)單位內(nèi)部評價角色重疊的矛盾，有效地規(guī)避圖書館內(nèi)部評價的弊端，使評價結果更為客觀、準確，第三方評價彌補了體制內(nèi)評價的局限與不足。

3.2 促進公民社會的成熟和發(fā)展

圖書館本身并不直接制造財富，而是靠公民的賦稅來支持運轉，圖書館和公眾的關系是代理關系，代理方圖書館要保證服務的有效性。［2］34第三方的存在與發(fā)展本身即是民主政治下特有的現(xiàn)象，是公民社會健康成長的一個重要體現(xiàn)，多元化評價主體能在一定程度上代表社會民情，對公共治理及公民社會的成熟具有促進作用。

3.3 建設服務型政府的客觀要求

政府績效評估被引入我國以來，理論和實踐都得到蓬勃的發(fā)展，傳統(tǒng)的管制型管理心態(tài)導致政府與公民關系扭曲，服務型政府倡導以人為本的價值導向，通過第三方評價施加影響，直接或間接地參與影響政府組織機構的決策、運籌和管理。圖書館第三方評價著眼于圖書館組織要素的控制和監(jiān)督，強化圖書館公共服務職能，推動社會公眾對圖書館服務績效的監(jiān)督。4 圖書館績效評估體系的構建

4.1 圖書館引入第三方評價面臨的困難及努力方向

隨著中西文化交流的深入及公民社會的興起，國內(nèi)政府機構借鑒西方國家績效評估的經(jīng)驗與做法，社會對第三方評價認知度有了很大的提高，第三方評價圖書館績效具備了應有的社會基礎，同時也面臨著困難。

4.1.1 解放思想沖破疑云

一些圖書館在嘗試引入第三方評價的實際運作過程中，心存顧慮，出于自身利益的考慮，特別是考慮到社會公眾和社會輿論有可能帶給圖書館的壓力，最后還是不愿意全面引進第三方績效評價，結果是回避第三方績效評價，即便是變相執(zhí)行也難以保證開展的連續(xù)性。因此，圖書館人要樹立先進的圖書館發(fā)展理念，放下思想包袱，把創(chuàng)新思維納入圖書館的績效管理。

4.1.2 評價運作依賴領導個人意志

我國第三方績效評價的實踐表明，評價推動取決于領導個人的意愿，評價結果的應用帶有隨意性。國內(nèi)典型的第三方評價實例就是始發(fā)當?shù)仡I導的決心和支持，評價進展有很大的不確定性。［3］26在國內(nèi)領先發(fā)展的圖書館里，一些具有國際化發(fā)展理念的領導開始思考導入新型績效考核機制，這是好的勢頭，希望能早日成為常規(guī)的管理手段。政府要盡快建立健全第三方評價的法規(guī)制度體系，確保評價體系運行不受制于行政領導的變遷。

4.1.3 公眾參與意識值得期待

當今第三方評價組織缺乏社會力量的支持，盡管圖書館第三方評價是公共服務的訴求平臺，理應引起社會的關注，長期封建意識思想的根深蒂固，很多人不習慣參與公共服務評價，公民的實際參與意識有待提高。政府機構一方面要充分利用自身資源優(yōu)勢，建立便捷、高效的參評渠道，另一方面要為公民提高參與意識做出努力。［3］26公民要明確自己的納稅人角色，樹立主人翁意識，才能提高參與第三方評價的積極性和自覺性。

4.1.4 缺乏常態(tài)化的第三方評價組織機構

大多數(shù)的西方國家審計機關所作的審計就是常態(tài)的第三方評價，而我國實行行政型的政府內(nèi)部審計，缺乏常態(tài)的第三方績效評價機構。現(xiàn)階段，以基金會為代表的非政府組織在培育第三方評價機構組織所發(fā)揮的作用極其有限，政府機構應當承擔起用財政為第三方評價機構提供資金支持，但不能由作為評價對象的部門機構提供，保證第三方評價的客觀性和獨立性，培育更多真正意義上的第三方評價組織機構。［3］29

4.1.5 評價標準體系的科學性和可行性有待研究

現(xiàn)如今已有許多圖書館考績類文章發(fā)表，但研究仍顯薄弱，沒有建立完整的理論研究體系。如何設計科學的評價標準及指標體系，更好地促進圖書館服務職能的轉變顯得尤為重要，有待進一步探索研究。［3］26

4.2 圖書館內(nèi)部評估和第三方評價的特點分析

圖書館的內(nèi)部評估具有天然的優(yōu)勢，評估部門充分利用制度安排，全面掌握圖書館的服務績效信息，提出針對性的方案對策，具有較強的現(xiàn)實指導意義。內(nèi)部評價是體制內(nèi)的自我評價，其局限性也顯而易見，評價結果的客觀性難以保證，評價規(guī)范化難以保證，專業(yè)化水平不夠，影響評估實效。第三方評價是站在圖書館之外的立場角度，評價結果趨于客觀，有的評價者本身就是圖書館的服務對象，對自己的評價行為有深透認識。第三方評價機構具有人才、理論和學術優(yōu)勢，外部評估的市場成本意識有助于評價活動向著高效、低成本的方向發(fā)展。第三方組織者的專業(yè)性及科學性，可以實現(xiàn)效益最大化，但外部評價者對績效信息數(shù)據(jù)的獲取存在較大障礙，也無法決定評價結果的應用。

4.3 外部評估的第三方評價較之內(nèi)部評估有諸多優(yōu)勢

在圖書館的績效評估體系中，內(nèi)部績效評價是必需的，第三方評價與內(nèi)部評價相比，有其獨到的優(yōu)勢。第三方與圖書館無隸屬關系和利益關系，評價過程不會受到被評價對象的干預，從根本上克服“既當運動員，又當裁判員”的矛盾，確保評價結果的獨立性和客觀性，評價過程充分利用人力、智力的優(yōu)勢，確保評價結果的科學性和有效性，同時可以使圖書館更加關注自身效能建設，第三方組織在評價中形成強大的外部壓力，促使圖書館各部門對其職能及職能行使方式進行反思，將評價者、評價制度和程序置于公眾的監(jiān)督之下，保證評價的參與度和公正度，同時面對第三方，公眾更易表達自己真實的態(tài)度和訴求，擁有更廣泛的群眾基礎。

4.4 內(nèi)部評估與外部評估共同構成圖書館績效評估體系

完善圖書館績效評估機制是公民社會治理的一種有效形式，應該堅持內(nèi)部評估與外部評估相結合，借鑒國外先進經(jīng)驗，接受多種評價主體的評價，形成多層次圖書館績效評估體系。第三方評價與圖書館內(nèi)部組織的自我評價、上級組織實施的評價共同構成了圖書館績效評估體系（見下圖），豐富了社會績效評估的理論和實踐。

圖 圖書館績效評估體系的構成

目前，績效評估的通行做法是堅持以定性分析為基礎，以定量分析為手段，采取定性與定量相結合的方法，能夠從總體上公正客觀地判斷績效情況，并提出相應的績效改進意見。無論是第三方評價還是其它評價方式，就是把定量評價指標與定性評價指標按照一定的權重整合形成綜合評價結果。在實際評價活動中，分清哪些問題可以用定量方法測量，哪些只能用定性方法分析，分別用不同的權值來賦予定量指標和定性指標。如何確定這些指標不同的權值是關鍵，不恰當?shù)臋嘀等菀资乖u價活動失去客觀性與公平性。

5 圖書館第三方績效評估的組織實施

5.1 確定評價內(nèi)容與選擇第三方評價主體

第一，選擇緊迫程度高及與體制外評價主體有關聯(lián)的問題。圖書館工作中，某一類圖書館管理問題已經(jīng)嚴重影響到圖書館的運作及形象，第三方評價主體將此類問題確定為評估內(nèi)容進行評估。

第二，選擇認定性事項及與體制外評價主體有共同的價值認同的問題。反映圖書館管理某一方面的趨勢，推動圖書館工作朝著評價主體所認定的方向發(fā)展。比如圖書館的單項、綜合性獎項的評選活動，對部門或館領導能力的評價等。

第三，選取熱點問題，滿足社會需要。圖書館的某一類活動是社會所共同關注的，能夠反映圖書館適應時代要求，通過第三方的客觀評價，使圖書館管理現(xiàn)狀得到認同，比如讀者的滿意度調(diào)查等問題。

5.2 第三方評價的流程

5.2.1 前期工作準備階段

第一，就績效評估的內(nèi)容展開論證。通過專家論證、征詢評估對象和外部評估主體的意見等方式，對擬評估的內(nèi)容進行充分論證，對評估中可能運用到的物質條件提前做好準備，確定評估資金預算、評價范圍和評價規(guī)模等事項。

第二，選取第三方評價機構及人員。第三方評價組織的選取是圖書館績效考核的關鍵環(huán)節(jié)，不同的評估機構和人員對同一評價內(nèi)容的觀點可能會有很大的差異，評價機構的選擇對評估結果具有很大的影響。對評估對象的原始資料進行初步分析，選擇合適的第三方評價機構；根據(jù)評估要求，論證所選取的第三方機構和人員是否有能力承擔此項任務；第三方評價機構組建評估小組，小組成員除外部專家外，還需要聘請業(yè)內(nèi)知名人士和管理咨詢專家。

第三，評價對象做好迎評準備?？冃гu價是多個關聯(lián)因素互動的結果，對評價主體的主觀能動性有一定依賴性，需要評價對象的積極配合。第三方評價機構必須事先與評估對象進行有效溝通，才能確保評估活動取得應有的預期效果。

5.2.2 設計評估方案階段

第一，制定評估計劃。所有的管理活動都需要對未來趨勢進行估計，評估計劃是對評估活動的一種預測性安排，對評估主體來說評估計劃非常重要，通過計劃可以使所有參評人員知道做什么、如何做，了解評估活動的進展情況，比較評估各環(huán)節(jié)之間的利弊情況。

第二，確立評估指標體系。制定評估計劃后，需要認真分析評價對象的特點，形成一個完整的特定評價指標體系。對所選擇的指標體系里指標采用何種處理方法要有預案，某一項指標的相關信息從哪里獲取，獲取后運用什么方法進行加工，設計調(diào)研提綱，以便獲取全面、客觀的指標信息，保證指標的有效性。

第三，確立評估指標的標準值。評估指標標準值的確定是開展績效評估工作的基本準繩，我國目前績效評估的標準值測定工作還處于摸索階段，科學確定評估指標標準、測量和選定標準值成了該項工作的難點，這也是造成圖書館評估標準不統(tǒng)一、缺乏可比性的原因。只有相關各方加強溝通協(xié)調(diào)，求同存異，才能確立認同性高的指標標準值。

5.2.3 數(shù)據(jù)收集、整理和分析階段

通過各種方式獲取所需要的數(shù)據(jù)信息。數(shù)據(jù)資料收集的好壞，直接關系績效評估工作的水平和效果。為保證數(shù)據(jù)資料的質量，應堅持準確性、全面性和時效性原則，盡可能獲取第一手資料，以保證數(shù)據(jù)資料的真實、可靠。

5.2.4 評估終結階段

第三方評價主體形成專題報告遞交委托方，通過大眾媒體將評價活動的過程和結果對外發(fā)布，通過評價活動明確評價對象的優(yōu)劣好壞。其中若由于特殊原因需要變更評價的內(nèi)容，則需由第三方評價機構起草績效評估報告，舉行聽證會討論報告，并通過、簽字生效。

5.3 績效評估結果的運用

績效評估結果的運用是圖書館績效評估程序中最重要的環(huán)節(jié)，是評估工作的目的所在。國外圖書館的績效評估制度之所以持續(xù)至今，一方面由于社會穩(wěn)定、持久的支持，另一方面就在于圖書館本身重視評估結果的運用，把績效評估的結果與評估對象的利益結合，增強評估主體和評估客體執(zhí)行評估制度的自覺性和主動性。評價的目的體現(xiàn)在4個方面：檢驗圖書館是否達到預期的職能目標，促進圖書館的績效預算管理，為圖書館人事管理提供參考依據(jù)，完善內(nèi)部績效考核機制。

6 圖書館第三方績效評估的未來發(fā)展趨勢

6.1 第三方評價績效評估程序變得簡便、易行

隨著圖書館第三方評價實踐探索的不斷深入，評估程序設計將會朝著邊際效率最大化的方向發(fā)展，減少中間環(huán)節(jié)，各項績效指標設計日益精簡、便捷、有效。充分運用網(wǎng)絡技術手段，在網(wǎng)絡信息收集、數(shù)據(jù)資料分析等方面，運用高新技術貫穿評估的整個過程，高效快速地實現(xiàn)績效評估目標。

6.2 第三方績效評估指標體系更加科學有效

現(xiàn)代圖書館發(fā)展的內(nèi)在需求，為更加科學有效的績效評估指標的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。重視和滿足公民不斷提高生活質量的訴求，更加關注民生、民主和科學持續(xù)發(fā)展，營造服務泛在化、均等化、人性化的閱覽環(huán)境，將成為圖書館設計績效評估指標時必須要加以考量的重要方面。

6.3 第三方績效評估的法制化建設逐漸成熟

法制是推行績效評估工作的基礎。第三方評價的法制環(huán)境建設是績效評估工作成長、成熟的土壤，同時公共服務的國際化發(fā)展也促進了績效評估的法制化進程。

6.4 第三方績效評估將會越來越受到重視

圖書館內(nèi)部評估固然有優(yōu)勢，但其弊端越來越清楚，第三方評價雖然存在信息來源不暢的情況，但從現(xiàn)代圖書館的國際化趨勢看，許多管理問題的評估將由第三方評價逐步取代內(nèi)部評估，這也是大勢所趨?！白x者在哪里，服務就在哪里”，圖書館服務的泛在化發(fā)展態(tài)勢，使第三方評價機制的發(fā)展具有充分導入和發(fā)展的必要，可以預見公民社會在全球范圍內(nèi)快速成長，強化圖書館與公民的互動，為第三方評價圖書館績效創(chuàng)造有利的條件。

［1］余勝．關于圖書館績效評估的研究與實踐［J］．中國圖書館學報，2006（4）：101互104．

［2］鄭方輝，畢紫薇．第三方績效評價與服務型政府建設［J］．華南理工大學學報（社會科學版），2009 （4）：33互38．

［3］張小亮．第三方政府績效評價組織模式研究——基于公民參與地方治理的視角［D］．蘭州：蘭州大學，2010．

［4］包國憲，等．第三方評價政府績效的理論與實踐［M］//中國行政管理學會．“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會年會論文集，2007：1311互1314．