1999年7月，A單位由于精簡機(jī)構(gòu),有一幢行政辦公樓空閑出來。該宗地位于市區(qū)，屬劃撥用地，占地面積620平方米，建筑面積3100平方米。A單位于當(dāng)年10月份將該幢辦公樓出租給個體戶B某經(jīng)營賓館，B某與A單位簽訂了《房屋租賃協(xié)議》，協(xié)議約定：B某每年向A單位交納租金3萬元，租期為三年。

焦點(diǎn)：非法出租土地 or 擅自改變土地用途

該案由該市國土資源局執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)立案查處。經(jīng)查明，該幢辦公樓原土地使用權(quán)證登記的用途為機(jī)關(guān)用地，A單位與B某一直未得到土地管理部門同意辦理土地使用權(quán)出租登記，也未向土地管理部門繳納年租金（即出讓金）。在查處本案過程中，存在三種不同意見。

第一種意見認(rèn)為：A單位辦公樓的原土地用途為機(jī)關(guān)用地，而A單位未經(jīng)土地管理部門同意和市人民政府批準(zhǔn)，將其辦公樓出租給B某經(jīng)營賓館，實(shí)際土地用途為商業(yè)用地，土地用途發(fā)生了變化，其行為違反了《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，構(gòu)成了不按批準(zhǔn)用途使用土地的行為。為此，可依據(jù)《土地管理法》第八十條的規(guī)定，對A單位作出“責(zé)令交還土地，處以罰款”的行政處罰。

第二種意見認(rèn)為：A單位將原辦公樓出租給B某，土地使用權(quán)隨建筑物的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，而A單位在未經(jīng)市國土資源局批準(zhǔn)的情況下，擅自將劃撥土地使用權(quán)連同地上建筑物出租給B某，其行為違反了國務(wù)院55號令第四十四條、四十五條的規(guī)定，構(gòu)成非法出租土地使用權(quán)，應(yīng)按國務(wù)院55號令第四十六條的規(guī)定作出“沒收土地非法收入，并處罰款”的行政處罰。

第三種意見認(rèn)為：該案涉及兩種違法行為，一種是非法出租土地使用權(quán)的行為，一種是不按批準(zhǔn)用途使用國有土地的行為。對本案當(dāng)事人應(yīng)依據(jù)《土地管理法》和國務(wù)院55號令的相關(guān)規(guī)定合并作出處罰。

觀點(diǎn)：理應(yīng)按照“非法出租土地”處理

楊小林 （衡陽縣國土資源局政策法規(guī)股股長）

第一，根據(jù)國務(wù)院55號令四十四條、四十五條《關(guān)于執(zhí)行〈城市房地產(chǎn)管理法〉和國務(wù)院55號令有關(guān)問題的批復(fù)》第六條的規(guī)定，構(gòu)成非法出租劃撥土地使用權(quán)的必要前提條件是土地出租行為未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)。在本案中，A單位將行政辦公樓出租給B某的行為未經(jīng)該市國土資源局批準(zhǔn)，并未將租金中所含的土地收益上繳國家，因此，A單位和B某的行為構(gòu)成非法出租土地使用權(quán)行為。

第二，本案不存在兩種違法行為。首先，不按批準(zhǔn)用途使用國有土地的違法行為的主體是取得國有土地使用證的權(quán)利人。在本案中，A單位具有這種主體資格，而B某只是土地使用權(quán)的承租方，取得的是土地使用權(quán)的他項(xiàng)權(quán)利，不具有該違法行為的主體資格。其次，A單位不按批準(zhǔn)用途使用國有土地的行為與A、B雙方非法出租土地的行為具有牽連關(guān)系，從違法當(dāng)事人的違法目的及后果結(jié)合本案事實(shí)綜合考慮，筆者認(rèn)為A單位不按批準(zhǔn)用途使用國有土地的行為包含在非法出租土地使用權(quán)的行為之中。應(yīng)以非法出租土地使用權(quán)定性較妥。根據(jù)國務(wù)院55號令第四十六規(guī)定，作出如下處罰：對A單位作出沒收土地非法收入，并處罰款，對B某作出罰款處罰。

評析：只定性為一種違法行為值得商榷

熊 煜、馮 蝶（上海建緯（長沙）律師事務(wù)所律師）

本案例主要涉及到兩個核心問題：第一，A單位將其辦公樓出租給個體戶B某經(jīng)營賓館的行為在法律上應(yīng)如何評價；第二，A單位與B某的行為按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任。那么筆者就上述兩個問題逐一進(jìn)行分析，并結(jié)合本案三種不同的處理意見談?wù)効捶ā?/p>

案件性質(zhì)：涉及兩種違法行為

《物權(quán)法》第135條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”；第137條第3款規(guī)定：“嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定”；《土地管理法》第56條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)……”。

由此可知，以劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，需要變更土地用途時，有關(guān)主管部門批準(zhǔn)是必要的前置條件。而本案中，A單位擅自將其辦公樓出租給個體戶B某經(jīng)營賓館，看似是作為辦公樓的所有權(quán)人的一種對自己所有物的使用并獲得收益的行為，但究其實(shí)質(zhì)，是一種對國家的土地所有權(quán)的一種侵犯。A單位在未取得原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)的情況下，擅自將其“辦公樓”的國家機(jī)關(guān)用地轉(zhuǎn)變成“經(jīng)營賓館”的經(jīng)營性用地，構(gòu)成了不按照批準(zhǔn)用途使用國有土地使用權(quán)，侵犯了國家對于國有土地的管理權(quán)。

又根據(jù)1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第55條規(guī)定：“以營利為目的，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取代使用權(quán)的國有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國家”；《關(guān)于執(zhí)行〈城市房地產(chǎn)管理法〉和國務(wù)院55號令有關(guān)問題的批復(fù)》第6條規(guī)定：“根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第55條的規(guī)定，……實(shí)施該條的具體辦法由國務(wù)院制定……應(yīng)暫按國務(wù)院55號令第44、45條的規(guī)定執(zhí)行……當(dāng)事人未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將劃撥土地使用權(quán)連同地上建筑物出租的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其租賃行為違反國務(wù)院55號令第44、45條的規(guī)定，應(yīng)按照國務(wù)院55號令第46條的規(guī)定給予行政處罰”；《國務(wù)院55號令》第44條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)，除本條第四十五條規(guī)定的情況外不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”；第45條規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個人……”；第46條規(guī)定：“對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個人，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其違法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款”。A單位既未經(jīng)批準(zhǔn)，同時在出租辦公樓后未向土地管理部門繳納年租金，由此構(gòu)成非法出租劃撥土地使用權(quán)。

筆者認(rèn)為非法出租劃撥土地使用權(quán)的行為所侵犯的除了國家對于國有土地的管理權(quán)，還包括國家對國有土地所得收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，A單位的行為既構(gòu)成了非法出租土地使用權(quán)的行為，同時也構(gòu)成不按批準(zhǔn)用途使用國有土地的行為。而本案的分析部分第二點(diǎn)中關(guān)于“A單位不按批準(zhǔn)用途使用國有土地的行為包含在非法出租土地使用權(quán)行為之中”的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為是值得商榷的。

在此需要闡明的是，國家對于國有土地的所有權(quán)應(yīng)該包括兩個層次內(nèi)容：一方面是作為土地管理者的行政管理權(quán)；另一個方面是作為土地所有者的獲得收益的權(quán)利。不按批準(zhǔn)用途使用國有土地顯然侵犯的是國家對于國有土地的管理權(quán)，而非法出租劃撥土地使用權(quán)這一行為是對上述國家土地所有權(quán)兩個方面內(nèi)容的先后侵犯，因此，筆者認(rèn)為，簡單地將不按批準(zhǔn)用途使用國有土地的行為和非法出租土地使用權(quán)行為作為一種牽連行為看待是不甚妥當(dāng)?shù)摹?/p>

法律責(zé)任：“收回土地，處以罰款”比較合理

根據(jù)本文第一部分的論述，A單位作為國有土地使用權(quán)人未按批準(zhǔn)用途使用國有土地，同時，構(gòu)成非法出租劃撥土地使用權(quán)。但是A單位只為了一個違法行為——擅自將劃撥土地出租做經(jīng)營性用房使用，根據(jù)同一行為不能同時做出兩種或兩種以上的行政處罰的一事不二罰的行政處罰原則，故可選擇按照《土地管理法》第80條規(guī)定：“……不按批準(zhǔn)的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交換土地，處以罰款”；或按照1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第55條規(guī)定：依《國務(wù)院55號令》第46條規(guī)定，作出沒收違法所得，并處以適當(dāng)罰款的處罰。

而且根據(jù)我國土地法的相關(guān)精神，土地作為稀缺資源，原則上應(yīng)以“招拍掛”的方式出讓土地使用權(quán)。本案中，“A單位由于精簡機(jī)構(gòu)，有一棟行政辦公樓空閑出來”，對此，筆者認(rèn)為按照《土地管理法》第80條規(guī)定對A單位進(jìn)行處罰，將閑置的劃撥用地收回，并處以罰款是比較合理的。

另一方面，A單位若要將其辦公樓出租給B某經(jīng)營，必須先變更其劃撥土地的使用用途。而A單位在土地性質(zhì)仍屬于國家機(jī)關(guān)用地的情況下與B某簽訂《房屋租賃協(xié)議》，使得其辦公樓實(shí)際上成為商業(yè)經(jīng)營性用地，這一行為違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，《房屋租賃協(xié)議》因此而無效。A單位作為民事合同——《房屋租賃合同》的一方主體，應(yīng)對合同無效承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，向B某返還租金。因其屬于主要的責(zé)任方，因此當(dāng)給B某造成損害時應(yīng)給予賠償；若B某明知承租土地未辦理相關(guān)手續(xù)，則可適當(dāng)減輕A單位的民事賠償責(zé)任。而B某作為《房屋租賃合同》這一民事合同的一方主體，所承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)僅限于民事責(zé)任，即合同無效所產(chǎn)生的返還原物等民事責(zé)任。關(guān)于本案分析部分認(rèn)為應(yīng)“對B某作出罰款處罰”，是于法無據(jù)的。