水權(quán)轉(zhuǎn)讓背景下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆伤伎?/h1>
2012-04-29 12:22彭玉蘭才惠蓮
人民論壇 2012年8期
彭玉蘭 才惠蓮
【摘要】流域生態(tài)補(bǔ)償是減少因上下游間的需水行為產(chǎn)生的負(fù)面影響的方式之一。我國(guó)政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償模式已不能滿足時(shí)代的發(fā)展，市場(chǎng)的進(jìn)入已是大勢(shì)所趨，因?yàn)樗軆?yōu)化水資源的配置，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式的多樣化。法律是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要手段，通過介紹國(guó)外水權(quán)轉(zhuǎn)讓下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)例，提出我國(guó)在流域的市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償上的法律對(duì)策。
【關(guān)鍵詞】流域生態(tài)補(bǔ)償水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律思考
水資源是重要的國(guó)土資源，世界上許多國(guó)家正面臨水資源危機(jī)，水資源日益成為人類爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。我國(guó)流域水資源有限，上下游水資源的分配要遵循社會(huì)的公平正義，為保障下游的發(fā)展，上游地區(qū)需作出一定程度的利益讓步，因而對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償是必要的。
流域生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵及必要性
流域生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的交叉概念，它是保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的重要方式。法學(xué)學(xué)科的流域生態(tài)補(bǔ)償是指在流域生態(tài)補(bǔ)償過程中，調(diào)整國(guó)家或市場(chǎng)與因生態(tài)開發(fā)而致利益受損者基于生態(tài)保護(hù)行為產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)的總稱。筆者認(rèn)為對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶劝ūＷC一定水體質(zhì)量的特定居民，還包括遭受生態(tài)系統(tǒng)破壞的主體。
市場(chǎng)模式下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾浴?、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償存在問題。流域生態(tài)補(bǔ)償主要分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩種。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)，主要形式是貨幣補(bǔ)償。但政府力量是有限的，而行政模式的補(bǔ)償往往由于無償或低價(jià)造成水資源的浪費(fèi)，加劇惡化原本脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，因此，市場(chǎng)補(bǔ)償是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨向。雖然，我國(guó)也有義烏東陽等流域市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，但由于法律規(guī)定的不完善、市場(chǎng)發(fā)展的不成熟及公眾參與的缺失等因素影響，我國(guó)的流域市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償并不成功。2、市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)囊饬x。市場(chǎng)可以調(diào)動(dòng)廣泛的社會(huì)力量，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。流域生態(tài)補(bǔ)償涉及諸多主體，對(duì)其進(jìn)行合理安排是保障各方利益的主要途徑。因此，引入水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)入我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償，有助于優(yōu)化水資源配置，緩解政府財(cái)政壓力。然而，我國(guó)市場(chǎng)化的流域生態(tài)補(bǔ)償起步較晚，相關(guān)法律制度的建立需進(jìn)一步的思考。國(guó)外的流域生態(tài)補(bǔ)償探索時(shí)間長(zhǎng)，市場(chǎng)化程度較高。有必要通過借鑒他們的水權(quán)交易制度來完善我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在流域生態(tài)補(bǔ)償中的作用。
國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐
法國(guó)畢雷礦泉水公司的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。20世紀(jì)80年代，畢雷礦泉水公司為保持供水地水源的清潔，付費(fèi)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，成為法國(guó)水權(quán)交易下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫?。具體補(bǔ)償情形是：依賴于該地區(qū)清潔水源的畢雷礦泉水公司，為保護(hù)水質(zhì)購(gòu)買了保護(hù)當(dāng)?shù)厮Y源的生態(tài)補(bǔ)償，公司向位于流域腹地的奶牛場(chǎng)提供補(bǔ)償。20世紀(jì)90年代早期，為進(jìn)一步保護(hù)水源，公司與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民協(xié)商限制殺蟲劑的使用，并采取減少水土流失的措施，為此公司又向農(nóng)民支付了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。公司支付的水資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用很高，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的花費(fèi)大約是15萬多美元，支付時(shí)間長(zhǎng)達(dá)幾十年。該公司在合約期間內(nèi)還為農(nóng)場(chǎng)發(fā)展提供技術(shù)支持，并承擔(dān)農(nóng)業(yè)設(shè)備費(fèi)用，設(shè)備所有權(quán)屬于公司，但農(nóng)場(chǎng)享有使用權(quán)。在補(bǔ)償過程中，政府還支付了20％的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。①法國(guó)水權(quán)交易下的流域生態(tài)補(bǔ)償形式不限于貨幣，還有技術(shù)補(bǔ)償。盡管是平等的水權(quán)交易模式，政府作為第二補(bǔ)償者也對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了補(bǔ)償。該補(bǔ)償實(shí)踐既促進(jìn)了公司發(fā)展，又改善了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，充分顯示了在恰當(dāng)處理各方主體關(guān)系的前提下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)并不沖突。
美國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例。美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫痛硎羌~約市與上游卡茨基爾河之間的清潔供水交易。1989年美國(guó)環(huán)保局要求所有來自地表水的城市供水，都要建立水的過濾凈化設(shè)施，除非水質(zhì)能達(dá)到相應(yīng)要求。紐約市在建立新的過濾凈化設(shè)施與保護(hù)上游卡茨基爾河生態(tài)花費(fèi)的權(quán)衡下，最后決定購(gòu)買卡茨基爾河流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)。政府決策確定后，水務(wù)局協(xié)商確定流域上下游水資源與水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并通過征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集補(bǔ)償資金，補(bǔ)貼上游環(huán)境保護(hù)主體，激勵(lì)他們采取有利于環(huán)境保護(hù)的友好生產(chǎn)方式，以改善流域的水質(zhì)。②這是政府作為平等交易主體參與到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡浞?。補(bǔ)償過程中政府針對(duì)利益主體做了項(xiàng)調(diào)查，調(diào)查顯示：近半數(shù)的被調(diào)查者稱流域生態(tài)補(bǔ)償增加了他們的經(jīng)濟(jì)福利，幾乎所有的被調(diào)查農(nóng)民都有農(nóng)業(yè)之外的收入。流域生態(tài)補(bǔ)償還提供了額外的經(jīng)濟(jì)福利，如基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)和市場(chǎng)幫助，這都增加了流域農(nóng)場(chǎng)的財(cái)富和效益。③公眾對(duì)調(diào)查的反饋反映了他們的真實(shí)意愿，體現(xiàn)了公眾參與原則，對(duì)今后流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展有重大意義。
澳大利亞雪山工程的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。雪山工程為開發(fā)利用雪河水資源、解決墨累河及其支流馬蘭比吉河流域的干旱缺水問題而實(shí)施跨流域調(diào)水工程。工程中，也有許多流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例。2002年6月，國(guó)會(huì)和相關(guān)各州議會(huì)通過立法規(guī)定了管理和運(yùn)營(yíng)雪山工程業(yè)務(wù)的詳細(xì)方式，國(guó)家通過授權(quán)規(guī)定了在各種條件下如何調(diào)控水量以達(dá)到計(jì)劃要求，政府對(duì)供水公司的管理是通過具有法律效應(yīng)的授權(quán)及財(cái)務(wù)審查來體現(xiàn)。同時(shí)，為控制因灌溉排出的水體把農(nóng)藥、化肥等有害物質(zhì)直接沖入河流，公司通過對(duì)這些用水戶不頒發(fā)取水許可證或提高水價(jià)，來控制灌溉的用水量。實(shí)踐表明：完善的水權(quán)規(guī)定、政府控股下的股份制運(yùn)作及企業(yè)化管理是實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。
我國(guó)流域的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策
上述國(guó)家流域的市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償有以下特征：流域市場(chǎng)補(bǔ)償并不是完全的市場(chǎng)，政府以第二補(bǔ)償者、管理者或協(xié)調(diào)者的身份參與其中；市場(chǎng)補(bǔ)償有明確的法律規(guī)定；公眾參與是評(píng)價(jià)或監(jiān)督補(bǔ)償?shù)闹匾绞??；谖覈?guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，為推動(dòng)我國(guó)流域市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹l(fā)展，筆者有以下思考。
第一，加快流域生態(tài)補(bǔ)償法制化的建設(shè)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓下的流域生態(tài)補(bǔ)償立法是明確雙方在交易過程中權(quán)利和義務(wù)的依據(jù)，是需要首要解決的問題。我們應(yīng)加快建立從憲法到環(huán)境保護(hù)法、水法，再到生態(tài)補(bǔ)償條例以及各省、市關(guān)于流域水權(quán)交易的生態(tài)補(bǔ)償立法的完備體系，各省市的規(guī)定是落實(shí)流域市場(chǎng)補(bǔ)償最細(xì)化的規(guī)則。2005年國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償文件《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償作了相關(guān)規(guī)定。遺憾之處是此文件主要針對(duì)的是政府補(bǔ)償，對(duì)市場(chǎng)補(bǔ)償模式尚未作具體規(guī)定。市場(chǎng)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在各個(gè)級(jí)別的法律法規(guī)中有所體現(xiàn)。
立法應(yīng)至少包含三部分內(nèi)容：一是明確主體資格。明晰交易雙方的主體資格是前提，主體錯(cuò)位是我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐混亂的重要原因。除交易雙方外，實(shí)施主體和監(jiān)督主體的規(guī)定也十分重要；二是注重補(bǔ)償資金的到位。貨幣是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕问剑彩亲钣行У姆绞?。為保障交易的順利進(jìn)行，應(yīng)完善補(bǔ)償資金的來源，股份制公司、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等都能成為補(bǔ)償資金；三是豐富補(bǔ)償方式，提高政策和技術(shù)補(bǔ)償?shù)谋壤?/p>
第二，強(qiáng)調(diào)流域生態(tài)補(bǔ)償中對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。法律關(guān)系的客體是權(quán)利和義務(wù)共同指向的對(duì)象。流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體包括兩方面：流域的水資源和流域生態(tài)系統(tǒng)。水資源的客體資格的補(bǔ)償更容易被人們接受，因?yàn)樗Y源使用及給特定區(qū)域居民帶來的經(jīng)濟(jì)利益損失的補(bǔ)償是顯而易見的，效益的最大化造成人們對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的忽視，市場(chǎng)模式下的流域生態(tài)補(bǔ)償更是如此。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這對(duì)人類的發(fā)展極為不利。
生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償由于其復(fù)雜性，難以計(jì)算，對(duì)它的補(bǔ)償還未真正落實(shí)到實(shí)踐中。但這并不表明我們不需要在流域生態(tài)補(bǔ)償中將其納入補(bǔ)償范圍。相反，頻發(fā)的水污染事件警示我們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)必須注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，這就需要政府對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督，加大對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算要綜合生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的內(nèi)容。
第三，落實(shí)公眾參與在流域生態(tài)補(bǔ)償過程中的權(quán)利。公眾參與是環(huán)境法基本原則之一，但在有關(guān)的法律法規(guī)中卻沒有詳細(xì)規(guī)定。2006年國(guó)家環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，被認(rèn)為是第一部公眾參與的規(guī)范性文件，其規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限等內(nèi)容，確屬重大突破。然而，該規(guī)定主要限于環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，且參與的過程主要體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)方面，對(duì)環(huán)評(píng)的其他活動(dòng)的參與規(guī)定較少，有關(guān)參與權(quán)利救濟(jì)方式的法律保護(hù)強(qiáng)度不夠。流域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)很關(guān)鍵，流域的生態(tài)補(bǔ)償工作更緊迫。在流域的環(huán)評(píng)和補(bǔ)償過程中，公眾可以依照該辦法參與其中。參與的方式可以多樣化，如通過舉報(bào)、控告等方式監(jiān)督流域生態(tài)補(bǔ)償過程。流域市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)體制也需公眾的加入，紐約州的調(diào)查行為正是公眾參與的體現(xiàn)。隨著公眾環(huán)保意識(shí)的提高，這些都應(yīng)在立法中明文規(guī)定，使公眾參與原則真正落實(shí)到流域生態(tài)補(bǔ)償中來。
（作者分別為中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院碩士研究生，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院教授）
注釋
① 任世丹，杜群：“國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐”，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》，2009年第11期，第37頁(yè)。
②朱桂香：“國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式及對(duì)我國(guó)的啟示”，《中州學(xué)刊》， 2008年第9期，第70頁(yè)。
③S.J.Scherr,M.T.Bennett，M.Loughney，K.Canby，Developing Future Ecosystem Service Payments in China：Lessons Learned from International Experience，A report prepared for the China Council for International Cooperation on Environment and Development(CCICED)Taskforce on Eco-compensation，2006．
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市場(chǎng)模式下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾浴?、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償存在問題。流域生態(tài)補(bǔ)償主要分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩種。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)，主要形式是貨幣補(bǔ)償。但政府力量是有限的，而行政模式的補(bǔ)償往往由于無償或低價(jià)造成水資源的浪費(fèi)，加劇惡化原本脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，因此，市場(chǎng)補(bǔ)償是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨向。雖然，我國(guó)也有義烏東陽等流域市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，但由于法律規(guī)定的不完善、市場(chǎng)發(fā)展的不成熟及公眾參與的缺失等因素影響，我國(guó)的流域市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償并不成功。2、市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)囊饬x。市場(chǎng)可以調(diào)動(dòng)廣泛的社會(huì)力量，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。流域生態(tài)補(bǔ)償涉及諸多主體，對(duì)其進(jìn)行合理安排是保障各方利益的主要途徑。因此，引入水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)入我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償，有助于優(yōu)化水資源配置，緩解政府財(cái)政壓力。然而，我國(guó)市場(chǎng)化的流域生態(tài)補(bǔ)償起步較晚，相關(guān)法律制度的建立需進(jìn)一步的思考。國(guó)外的流域生態(tài)補(bǔ)償探索時(shí)間長(zhǎng)，市場(chǎng)化程度較高。有必要通過借鑒他們的水權(quán)交易制度來完善我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在流域生態(tài)補(bǔ)償中的作用。
國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐
法國(guó)畢雷礦泉水公司的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。20世紀(jì)80年代，畢雷礦泉水公司為保持供水地水源的清潔，付費(fèi)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，成為法國(guó)水權(quán)交易下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫?。具體補(bǔ)償情形是：依賴于該地區(qū)清潔水源的畢雷礦泉水公司，為保護(hù)水質(zhì)購(gòu)買了保護(hù)當(dāng)?shù)厮Y源的生態(tài)補(bǔ)償，公司向位于流域腹地的奶牛場(chǎng)提供補(bǔ)償。20世紀(jì)90年代早期，為進(jìn)一步保護(hù)水源，公司與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民協(xié)商限制殺蟲劑的使用，并采取減少水土流失的措施，為此公司又向農(nóng)民支付了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。公司支付的水資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用很高，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的花費(fèi)大約是15萬多美元，支付時(shí)間長(zhǎng)達(dá)幾十年。該公司在合約期間內(nèi)還為農(nóng)場(chǎng)發(fā)展提供技術(shù)支持，并承擔(dān)農(nóng)業(yè)設(shè)備費(fèi)用，設(shè)備所有權(quán)屬于公司，但農(nóng)場(chǎng)享有使用權(quán)。在補(bǔ)償過程中，政府還支付了20％的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。①法國(guó)水權(quán)交易下的流域生態(tài)補(bǔ)償形式不限于貨幣，還有技術(shù)補(bǔ)償。盡管是平等的水權(quán)交易模式，政府作為第二補(bǔ)償者也對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了補(bǔ)償。該補(bǔ)償實(shí)踐既促進(jìn)了公司發(fā)展，又改善了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，充分顯示了在恰當(dāng)處理各方主體關(guān)系的前提下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)并不沖突。
美國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例。美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫痛硎羌~約市與上游卡茨基爾河之間的清潔供水交易。1989年美國(guó)環(huán)保局要求所有來自地表水的城市供水，都要建立水的過濾凈化設(shè)施，除非水質(zhì)能達(dá)到相應(yīng)要求。紐約市在建立新的過濾凈化設(shè)施與保護(hù)上游卡茨基爾河生態(tài)花費(fèi)的權(quán)衡下，最后決定購(gòu)買卡茨基爾河流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)。政府決策確定后，水務(wù)局協(xié)商確定流域上下游水資源與水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并通過征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集補(bǔ)償資金，補(bǔ)貼上游環(huán)境保護(hù)主體，激勵(lì)他們采取有利于環(huán)境保護(hù)的友好生產(chǎn)方式，以改善流域的水質(zhì)。②這是政府作為平等交易主體參與到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡浞?。補(bǔ)償過程中政府針對(duì)利益主體做了項(xiàng)調(diào)查，調(diào)查顯示：近半數(shù)的被調(diào)查者稱流域生態(tài)補(bǔ)償增加了他們的經(jīng)濟(jì)福利，幾乎所有的被調(diào)查農(nóng)民都有農(nóng)業(yè)之外的收入。流域生態(tài)補(bǔ)償還提供了額外的經(jīng)濟(jì)福利，如基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)和市場(chǎng)幫助，這都增加了流域農(nóng)場(chǎng)的財(cái)富和效益。③公眾對(duì)調(diào)查的反饋反映了他們的真實(shí)意愿，體現(xiàn)了公眾參與原則，對(duì)今后流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展有重大意義。
澳大利亞雪山工程的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。雪山工程為開發(fā)利用雪河水資源、解決墨累河及其支流馬蘭比吉河流域的干旱缺水問題而實(shí)施跨流域調(diào)水工程。工程中，也有許多流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例。2002年6月，國(guó)會(huì)和相關(guān)各州議會(huì)通過立法規(guī)定了管理和運(yùn)營(yíng)雪山工程業(yè)務(wù)的詳細(xì)方式，國(guó)家通過授權(quán)規(guī)定了在各種條件下如何調(diào)控水量以達(dá)到計(jì)劃要求，政府對(duì)供水公司的管理是通過具有法律效應(yīng)的授權(quán)及財(cái)務(wù)審查來體現(xiàn)。同時(shí)，為控制因灌溉排出的水體把農(nóng)藥、化肥等有害物質(zhì)直接沖入河流，公司通過對(duì)這些用水戶不頒發(fā)取水許可證或提高水價(jià)，來控制灌溉的用水量。實(shí)踐表明：完善的水權(quán)規(guī)定、政府控股下的股份制運(yùn)作及企業(yè)化管理是實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。
我國(guó)流域的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策
上述國(guó)家流域的市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償有以下特征：流域市場(chǎng)補(bǔ)償并不是完全的市場(chǎng)，政府以第二補(bǔ)償者、管理者或協(xié)調(diào)者的身份參與其中；市場(chǎng)補(bǔ)償有明確的法律規(guī)定；公眾參與是評(píng)價(jià)或監(jiān)督補(bǔ)償?shù)闹匾绞??；谖覈?guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，為推動(dòng)我國(guó)流域市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹l(fā)展，筆者有以下思考。
第一，加快流域生態(tài)補(bǔ)償法制化的建設(shè)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓下的流域生態(tài)補(bǔ)償立法是明確雙方在交易過程中權(quán)利和義務(wù)的依據(jù)，是需要首要解決的問題。我們應(yīng)加快建立從憲法到環(huán)境保護(hù)法、水法，再到生態(tài)補(bǔ)償條例以及各省、市關(guān)于流域水權(quán)交易的生態(tài)補(bǔ)償立法的完備體系，各省市的規(guī)定是落實(shí)流域市場(chǎng)補(bǔ)償最細(xì)化的規(guī)則。2005年國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償文件《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償作了相關(guān)規(guī)定。遺憾之處是此文件主要針對(duì)的是政府補(bǔ)償，對(duì)市場(chǎng)補(bǔ)償模式尚未作具體規(guī)定。市場(chǎng)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在各個(gè)級(jí)別的法律法規(guī)中有所體現(xiàn)。
立法應(yīng)至少包含三部分內(nèi)容：一是明確主體資格。明晰交易雙方的主體資格是前提，主體錯(cuò)位是我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐混亂的重要原因。除交易雙方外，實(shí)施主體和監(jiān)督主體的規(guī)定也十分重要；二是注重補(bǔ)償資金的到位。貨幣是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕问剑彩亲钣行У姆绞?。為保障交易的順利進(jìn)行，應(yīng)完善補(bǔ)償資金的來源，股份制公司、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等都能成為補(bǔ)償資金；三是豐富補(bǔ)償方式，提高政策和技術(shù)補(bǔ)償?shù)谋壤?/p>
第二，強(qiáng)調(diào)流域生態(tài)補(bǔ)償中對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。法律關(guān)系的客體是權(quán)利和義務(wù)共同指向的對(duì)象。流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體包括兩方面：流域的水資源和流域生態(tài)系統(tǒng)。水資源的客體資格的補(bǔ)償更容易被人們接受，因?yàn)樗Y源使用及給特定區(qū)域居民帶來的經(jīng)濟(jì)利益損失的補(bǔ)償是顯而易見的，效益的最大化造成人們對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的忽視，市場(chǎng)模式下的流域生態(tài)補(bǔ)償更是如此。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這對(duì)人類的發(fā)展極為不利。
生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償由于其復(fù)雜性，難以計(jì)算，對(duì)它的補(bǔ)償還未真正落實(shí)到實(shí)踐中。但這并不表明我們不需要在流域生態(tài)補(bǔ)償中將其納入補(bǔ)償范圍。相反，頻發(fā)的水污染事件警示我們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)必須注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，這就需要政府對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督，加大對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算要綜合生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的內(nèi)容。
第三，落實(shí)公眾參與在流域生態(tài)補(bǔ)償過程中的權(quán)利。公眾參與是環(huán)境法基本原則之一，但在有關(guān)的法律法規(guī)中卻沒有詳細(xì)規(guī)定。2006年國(guó)家環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，被認(rèn)為是第一部公眾參與的規(guī)范性文件，其規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限等內(nèi)容，確屬重大突破。然而，該規(guī)定主要限于環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，且參與的過程主要體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)方面，對(duì)環(huán)評(píng)的其他活動(dòng)的參與規(guī)定較少，有關(guān)參與權(quán)利救濟(jì)方式的法律保護(hù)強(qiáng)度不夠。流域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)很關(guān)鍵，流域的生態(tài)補(bǔ)償工作更緊迫。在流域的環(huán)評(píng)和補(bǔ)償過程中，公眾可以依照該辦法參與其中。參與的方式可以多樣化，如通過舉報(bào)、控告等方式監(jiān)督流域生態(tài)補(bǔ)償過程。流域市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)體制也需公眾的加入，紐約州的調(diào)查行為正是公眾參與的體現(xiàn)。隨著公眾環(huán)保意識(shí)的提高，這些都應(yīng)在立法中明文規(guī)定，使公眾參與原則真正落實(shí)到流域生態(tài)補(bǔ)償中來。
（作者分別為中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院碩士研究生，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院教授）
注釋
① 任世丹，杜群：“國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐”，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》，2009年第11期，第37頁(yè)。
②朱桂香：“國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式及對(duì)我國(guó)的啟示”，《中州學(xué)刊》， 2008年第9期，第70頁(yè)。
③S.J.Scherr,M.T.Bennett，M.Loughney，K.Canby，Developing Future Ecosystem Service Payments in China：Lessons Learned from International Experience，A report prepared for the China Council for International Cooperation on Environment and Development(CCICED)Taskforce on Eco-compensation，2006．
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