吳姝幟

農業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產業(yè)，農村的繁榮穩(wěn)定是國家繁榮穩(wěn)定的基礎，關系到社會穩(wěn)定和發(fā)展全局性?！笆晃濉逼陂g，在一系列強農惠農政策措施的強力推進下，農業(yè)和農村經濟社會取得長足發(fā)展。但是，也出現了一些不可忽視且亟待解決的新問題。對此，有必要緊密結合當前我國農業(yè)和農村經濟社會發(fā)展的新形勢、新特點，采取及時有效的應對之策，確保實現農業(yè)和農村經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、農業(yè)農村經濟社會發(fā)展現狀

（一）農業(yè)生產能力逐年增強。糧食生產快速發(fā)展，單位面積產量大幅度提高，2004年以來我國糧食生產總量實現了“七連增”，2007-2010年連續(xù)4年超過5億噸，2010年產量創(chuàng)造了新的歷史記錄，達到5.46億噸，比2009年增長2.9%，人均糧食占有量穩(wěn)定在800斤左右。同時，其他主要農產品也穩(wěn)中有增，油料、糖、蔬菜、水果、肉類、禽蛋、奶類、水產品等農產品健康發(fā)展，產量穩(wěn)定增長。農產品供給基本實現了由長期短缺到供求基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。

（二）農村剩余勞動力有效利用。“十一五”期間，我國第一產業(yè)就業(yè)人數占總就業(yè)人數的比重由44.8%下降到38.1%，下降了6.7個百分點。2010年全國農民工總量達到2.42億人。從第六次全國人口普查數據看，居住在城鎮(zhèn)的人口占總人口的49.68%，居住在鄉(xiāng)村的人口占50.32%。同2000年人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升了13.46個百分點，為城鎮(zhèn)現代工業(yè)的發(fā)展提供了所必須的勞動力資源。

（三）農民經濟收入水平大幅提高。2010年，農村居民人均純收入達到5919元，比2005年增長81.8%，扣除物價因素，年均實際增長8.9%，連續(xù)6年超過6%，其中2010年實際增長10.9%，比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實際增速快3.1個百分點，是自1998年以來首次快于城鎮(zhèn)居民。

（四）農村社會保障水平明顯提高。2010年末，全國已有5228.4萬農村居民得到了政府最低生活保障， 2678個縣(市、區(qū))開展了新型農村合作醫(yī)療工作，新型農村合作醫(yī)療參合率達到96.3%，列入國家新型農村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數10277萬人。大約1.4億的農村中小學生享受了免除學雜費和書本費的政策，1100萬名特困寄宿學生獲得生活補貼。

（五）農民生活質量明顯改善?！笆晃濉睍r期，國家累計投資1009億元實施農村飲水解困和飲水安全工程，解決了2.1億農村人口的飲水安全問題。全國已基本實現“村村通”公路，81.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經完成農村電網改造，98.7%的村通電，97.6%的村通電話，97.6%的村能接收電視節(jié)目。2010年，農村居民人均生活消費支出4382元，比2005年增長71.5%，年均增長11.4%；反映消費結構和水平的農村恩格爾系數由2005年的45.5%下降到2010年的41.1%。

二、農業(yè)農村經濟發(fā)展面臨的主要問題

（一）農業(yè)科技推廣應用水平較低。據中國農科院有關專家估測，我國目前農業(yè)科研的總體水平同世界先進水平相比至少相差15-20年?？萍汲晒暙I率和農業(yè)科技成果轉化率均不到40%，遠遠低于發(fā)達國家70%-80%的水平。同時，農業(yè)科技推廣部門人力、財力分布失調，資源配置不合理客觀存在。另外，隨著農村勞動力轉移，大量有文化、有知識的農村年輕勞動力向城市轉移，降低了農業(yè)勞動者的整體素質，農業(yè)兼業(yè)化、農民老齡化和農村空心化的趨勢已現端倪。

（二）農業(yè)抵御自然災害的能力不強。我國農業(yè)因災損失十分嚴重，僅2010年全國因災損失糧食就高達1107億斤，這凸顯了我國農業(yè)抗災能力不足，農業(yè)靠天吃飯的局面始終沒有得到根本性地改變。僅從耕地質量看，我國目前中低產田占到總耕地面積的三分之二以上，優(yōu)質耕地占比少，有效的灌溉面積僅占總耕地面積的46%。同時，農業(yè)基礎設施較為薄弱，對農業(yè)生產的保障功能大大下降，農業(yè)防災抗災的能力十分有限。

（三）生產要素和生態(tài)環(huán)境問題凸顯。據統(tǒng)計，從1996年到2008年的12年時間，我國的耕地面積減少了1.25億畝，目前耕地總面積約18.26億畝，僅是世界人均水平的40%。農業(yè)水資源短缺和利用粗放，主要灌區(qū)的渠系利用系數只有0.4-0.6，約有一半的水被浪費。同時，農業(yè)生態(tài)污染問題嚴重。據有關資料顯示，全國每年應用的化學農藥以有效成份計達20萬噸，全國化肥施用量則已躍居世界第一位，平均每畝耕地施肥高達14公斤，不可避免地造成對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染。

（四）農產品市場的調控能力弱化。由于市場調節(jié)作用的滯后性，“谷賤傷農”、“菜賤傷農”，以及欠收導致的“災荒”、“天價菜”現象，放大了農產品市場供給的不穩(wěn)定性，進一步加大了國家對農產品市場的調控難度。同時，國家對農產品的儲備數量和結構不合理，使得儲備體系難以有效發(fā)揮平抑價格波動的功能；加之農業(yè)國際化程度的深入，國際市場對國內市場的影響越來越大，如國內大豆行業(yè)及定價權幾乎被美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達孚四大糧商所控制。

（五）少數地方農民種糧的積極性下降。農民收入渠道拓寬，形成種糧比較效益過低；農資價格持續(xù)上漲，增加了農民的種糧成本；農業(yè)基礎設施建設滯后，導致農業(yè)種植風險加大。在上述方面因素影響下，農村青壯年勞動力大量外出務工或是棄農經商，在一些地方出現了將農田改種其他經濟作物甚至撂荒等現象，農業(yè)種植的廣種薄收、粗放經營特征也愈加明顯，與上世紀八十年代農民精耕細作形成鮮明對比，農民種糧積極性下降成為越來越突出的問題。

三、農業(yè)農村經濟發(fā)展新形勢下的政策安排重點

（一）解決好“人往哪里去、轉移到哪里”的問題，加強小城鎮(zhèn)和農村中心集鎮(zhèn)建設，引導農村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)和農村中心集鎮(zhèn)轉移。一是認真做好城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，構建布局合理、功能完善、協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，完善公共服務功能，引導農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)中心區(qū)聚集。二是強化城鎮(zhèn)產業(yè)支撐，增強城鎮(zhèn)發(fā)展動力。加快推進城鎮(zhèn)工業(yè)化進程，努力擴大城鎮(zhèn)經濟總量，培育發(fā)展并優(yōu)化城鎮(zhèn)主導產業(yè)、支柱產業(yè)、骨干龍頭企業(yè)和產業(yè)集群，提高城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的規(guī)模效應和聚集效應。三是大力發(fā)展城鎮(zhèn)服務業(yè)，擴大就業(yè)領域。要依托城鎮(zhèn)發(fā)展面向城市和農村的服務業(yè)，引導各類資本在更廣泛的領域進入科技教育、文化傳媒、鄉(xiāng)村旅游、金融保險、社區(qū)服務、信息中介等現代服務業(yè)為城鎮(zhèn)職工再就業(yè)和農村進城人口提供更多的就業(yè)機會。四是深化城鎮(zhèn)配套改革，創(chuàng)新體制和運行機制。堅持政府主導、市場運作原則，建立多渠道、多元化的城建投資體制，在占補平衡的前提下開展遷村騰地和農民集中居住，解決城鎮(zhèn)發(fā)展所需的土地問題。實行有利于勞動力合理流動的就業(yè)引導政策，積極引導農村富余勞動力向非農產業(yè)轉移和跨地流動就業(yè)。同時，加快完善社會保障體系，加快城鎮(zhèn)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會保障體系建設，將進城農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

（二）創(chuàng)造有利于農業(yè)科技推廣應用的環(huán)境和基礎條件，加強農業(yè)科學技術的推廣應用，提高農業(yè)科技和現代化水平。一是改革農業(yè)科技推廣體制，為創(chuàng)造現代高效的農業(yè)科研和技術推廣體系提供制度保障。進一步明確各級政府農業(yè)部門的職責，充分發(fā)揮農業(yè)科研院所的作用。建立對農業(yè)科技推廣部門的監(jiān)督與考核機制，提高農業(yè)技術推廣體系的運行效率。二是增加對農業(yè)科研與技術推廣的投入。提高農業(yè)科技投資占農業(yè)生產總值的比重，加大對農業(yè)科研、推廣的公共投資力度。三是加快先進農業(yè)科技的轉化和普及應用效率。大力推廣節(jié)水型農業(yè)灌溉技術，建設節(jié)水灌溉工程，建設節(jié)水型農業(yè)試驗、示范、推廣、培訓的綜合基地和示范工程。針對農藥、化肥殘留污染，大力推廣測土配方施肥、按需施藥，降低農藥、化肥施用量。針對農作物病蟲害問題，要積極開展農作物抗病蟲害治理研究和種子選育。四是加強對農民的農業(yè)科技教育與技術培訓。由政府或農業(yè)技術推廣部門組織專家深入鄉(xiāng)村或田間地頭，為農民講解農作物種植和病蟲害防治科技知識，舉辦農業(yè)技術講座，利用各類農村媒體為農民提供農業(yè)科技信息等。

（三）更加鞏固農田水利是農業(yè)基礎的意識，加強農田水利建設，增強農業(yè)抗災能力。一是發(fā)揮政府在水利建設中的主導作用，落實經費保障職責。建立起由政府主導、水行政主管部門牽頭的水利建設管理機制，足額落實公益性、準公益性水利建設基本支出和維修養(yǎng)護經費。二是建立水利投入穩(wěn)定增長機制，大幅度增加各級財政水利投資規(guī)模。切實用好從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的政策，并在引導金融機構增加信貸資金投放力度的同時，采取財政貼息、預算還本的方式，加大公共財政投入力度。三是加強水利建設統(tǒng)籌規(guī)劃，形成防洪減災、水資源供給和水環(huán)境三大保障體系。發(fā)揮水利防汛抗旱作用，增強水旱災害應急管理能力。進一步加快大江、大河堤防加固和河勢控制工程建設，實施主要支流堤防加固，加強大中型病險水庫除險加固建設。特別是要關注農村高標準農田和中低產田改造，并切實做好農田排灌、土地整治、土壤改良、機耕道路建設工作。

（四）守住耕地資源底線，加強農村水土資源的保護和管理，穩(wěn)定和提高糧食生產能力。一是實行最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝“紅線”。在現有基本農田保護區(qū)中劃定永久性基本農田，規(guī)定長期不得占用。特別是要防止農村土地流轉中出現的違法工業(yè)占地現象，嚴肅查處違法違規(guī)占用耕地案件。二是實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模。建立農村土地利用標準體系，嚴格用地標準管理，深化土地有償使用制度改革，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，并建立節(jié)約集約利用評價考核制度。三是加強土地整理和農田綜合治理，優(yōu)化耕地布局和改良土壤質量。針對農田普遍存在的田塊分割細碎、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象，通過土地綜合整理，改善土地利用狀況，充分挖掘土地資源潛力，提高集約化利用程度。同時，依靠科技進步，鼓勵研究和推廣適合我國國情的節(jié)水灌溉技術，培育節(jié)水抗旱品種，推廣節(jié)水栽培技術，提高水資源利用率。

（五）將糧食等重要農產品安全上升為國家戰(zhàn)略，加強對跨國糧商和國內糧棉油市場管理，增強國家對重要農產品市場的宏觀調控能力。一是保護農產品生產的積極性和正常利益。進一步加大種糧直補力度，穩(wěn)定農資價格，建立糧食等重要農產品最低收購價與農業(yè)生產成本的合理聯動機制，保證農產品價格處于合理區(qū)間。特別是要建立重要農產品主產區(qū)利益補償制度，確保產區(qū)在轉移支付中得利。同時，扶持國內糧食等重要農產品收儲和加工企業(yè)，確保農產品經營企業(yè)有合理利潤。再次基礎上，確保農民的種植收益。二是掌握應對跨國糧商和外資沖擊的主動權。牢牢把握農產品收購加工流通領域、農業(yè)生產要素經營這兩個關鍵環(huán)節(jié)，提高外商進入農產品加工流通領域和種子經營領域的門檻，嚴格水稻、小麥等口糧加工產業(yè)和種業(yè)的外商準入制度、速度與規(guī)模。三是加強政策調控力度。繼續(xù)維持農產品價格逐步合理上升渠道，要建立完善的糧食等重要農產品安全預警系統(tǒng)，建立健全有效的市場信息反應網絡和重要農產品生產的國家價格指導調控機制。特別是要統(tǒng)籌考慮國內與國外“兩個市場，兩種資源”的關系，依據市場變化不斷調整調控政策，避免和減少農產品價格波動，保持國內農產品供應穩(wěn)定。尤其是針對棉花等“兩頭在外”的產品，通過進口管理、儲備調節(jié)等措施保持，發(fā)揮調控穩(wěn)定供求和平抑價格波動的功能。另外，還要充分利用農產品新興消費調節(jié)市場供需，建立糧食、油脂向燃料乙醇、生物柴油等生物質能源轉化的制度，從而避免在豐收年份谷賤傷農和處理陳化糧油。