劉彥隨 龍花樓 陳玉福 王介勇

我國耕地資源潛力重在空心村土地整治

長期以來，快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程背景下巨大的人地矛盾壓力，使得大規(guī)模邊際土地被開發(fā)成耕地。邊際土地主要分布在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，如黃土高原丘陵溝壑地區(qū)、內蒙古及長城沿線區(qū)、東北北部臨界適宜區(qū)等。然后，這些地區(qū)耕地后備資源開發(fā)已經達到極限，繼續(xù)開墾的生態(tài)與環(huán)境風險巨大。我們通過典型區(qū)域抽樣調查以及統(tǒng)計數據分析，發(fā)現我國農村土地整治的潛力巨大。山東省禹城市典型調研表明，村莊土地整治潛力在46%—54%，可凈增耕地13%—15%。

我國耕地資源潛力重在空心村整治，特別是平原農區(qū)村莊具有農業(yè)基礎條件轉好、接近商品糧基地、便于耕作的天然優(yōu)勢。一方面，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進，未來耕地保護壓力十分嚴峻；另一個方面，由于全球氣候變化和可持續(xù)發(fā)展理念的不斷深入，邊際土地開發(fā)的自然和社會風險不斷加重。因此，建議國家將未來補充耕地潛力的重點放在空心村整治，通過整治空心村補充耕地，將城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤作為一項長期的、基本的土地管理制度堅持下去，建立基于城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤的空心村增地長效機制。

將以空心村整治為重點的農村土地綜合整治上升為國家戰(zhàn)略

將以空心村土地整治為重點的農村土地綜合整治上升為國家戰(zhàn)略，以農村土地整治為核心，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)要素資源，促進城鄉(xiāng)空間格局優(yōu)化。

在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，我國農村空心化日益加劇，農村宅基地空置、廢棄日趨嚴重，新增耕地的潛力巨大。由于今后較長時間內，我國城鎮(zhèn)化進程仍將呈現快速推進態(tài)勢，農村空心化也會因之愈演愈烈。因此，應根據城鎮(zhèn)化速度和空心村演化“生命周期”規(guī)律，科學制定我國空心村綜合整治的中長期戰(zhàn)略及規(guī)劃。

學習借鑒引進國外村莊整治還田技術，充分發(fā)揮國有科研所的技術力量，積極引入企業(yè)與社會資本參與科研，集聚多方力量，在較長時間內研制適合不同類型地區(qū)的空心村整治還田實用技術，并逐步推進示范和推廣工作，實現全面提升土地整治質量和效益目標。

空心村整治和土地整理復墾，必須與新農村建設的其他項目進行整合，構筑綜合性鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的重要內容與關鍵環(huán)節(jié)。在村莊整治之前，根據項目區(qū)所在的區(qū)位、項目區(qū)所在地的經濟社會發(fā)展現狀，所在地政府和人民的意愿與合理訴求，協(xié)調國家、地方和各部門利益，根據土地產出率、單位勞動生產率、單位面積能耗等指標，確定具體的農村產業(yè)發(fā)展、結構調整和土地優(yōu)化配置方案，確保在較長的時間內充分發(fā)揮所整理土地的經濟、社會和生態(tài)價值。

圍繞空心村整治和新農村建設，研究制定整域性鄉(xiāng)村發(fā)展總體規(guī)劃

近年來，全國不少地區(qū)已相繼開展空心村整治實踐，但空心村整治普遍缺乏全局性的規(guī)劃指導。深入開展空心村整治的科學決策，必須全面認識當前存在的問題、面臨的形勢和未來的方向，制定科學可行的規(guī)劃體系?？招拇逭巫鳛橐豁椣到y(tǒng)工程，既包括農田、村莊、工礦用地及閑置未利用地的專項整治，也應包括廣義的田、水、林、鎮(zhèn)、村、宅區(qū)域性綜合整治，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略意義上奠定市、縣整域性人口集中、產業(yè)集聚、土地集約的城鄉(xiāng)空間優(yōu)化新格局。

農村發(fā)展轉型與鄉(xiāng)村系統(tǒng)演化具有一定的節(jié)律性，即“生命周期”，通常表現為出現、成長、興盛、穩(wěn)定、衰退等5個階段。面對農村的空心化問題，既不可錯失良機，也不能操之過急。現在有的地方極力推進農村大拆大建，其實這里面潛伏著一個隱患。比如正處于空心化成長期的農村，現在按照一萬人口進行遷村并居，可是這些農民仍要城鎮(zhèn)化轉移，過不了5年、10年可能還有5000人甚至更多人要轉移出去，又將帶來新的空心化問題。因此，應遵照村莊演進的節(jié)律性，制定鄉(xiāng)村發(fā)展的中長期規(guī)劃，指導空心村整治實踐。

此外，空心村整治在空間上應有具體考量的標準，比如土地整治補充耕地須在規(guī)劃建設用地擴展線之外，確保補充耕地不至于很快成為征占對象。調研中以現有的補充耕地項目驗收過后不到三年又被征用了，這是典型的勞民傷財。

空心村綜合整治應綜合新時期社會主義新農村建設的目標任務，把空心村土地整治作為搭建新農村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新平臺，創(chuàng)新機制和政策，促進空心村整治與新農村建設的有機結合。

因此，建議由國土資源部門來牽頭、多部門協(xié)作，深入研究制定整域性鄉(xiāng)村發(fā)展總體規(guī)劃。研究揭示城鄉(xiāng)轉型期農村空間形態(tài)、組織形態(tài)、社會形態(tài)的時空特征，整合有相關鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，制定空心村整治科學決策、有效管控、有序推進的規(guī)劃體系。

抓住有利時機，適時推進我國空心村綜合整治

中央作出建設社會主義新農村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略決策已經五年了，但總體上還沒有取得預期的、實質性的效果和進展，問題的根源在哪里呢？主要在于農村土地產權制度與體制尚不健全、土地管理機制尚不完善、農村土地的資產與資本屬性未能凸顯等幾個方面，因此，深入開展農村土地整治還是當前抓關鍵、解死扣、破難題的戰(zhàn)略之舉，是深入推進農村土地制度與機制創(chuàng)新的必然選擇。

抓關鍵，就是創(chuàng)新體制，充分挖掘農村廢棄土地潛力，有效管控村莊建設用地，推進農村土地管理模式和機制創(chuàng)新；解死扣，就是面對新時期不斷加大的“雙?！保ū＝洕鲩L、保耕地紅線）矛盾沖突和巨大壓力，通過農村土地整治調整用地結構、優(yōu)化供需關系；破難題，就是通過搭建城鄉(xiāng)土地一體化配置的新平臺，促進區(qū)域資源化整合、城鄉(xiāng)空間優(yōu)化整合和城鄉(xiāng)空間優(yōu)化重構，奠定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間基礎。

我國目前虛高的城鎮(zhèn)化率潛伏著農民難以“安居樂業(yè)”的深層次問題，“兩棲人口”流動和部分農民工回流，將成為農村建房的重要驅動力。隨著農村非農收入增加和農民投資消費能力提高，新一輪農村建房的熱潮會逐步興起，甚至會發(fā)展到白熱化的程度。

還有，在土地利用規(guī)劃與建設用地指標強約束的背景下，建設用地的增量供應少了、企業(yè)用地難了，于是不少企業(yè)另辟蹊徑，以空心村整治和新農村建設為由，轉向與農村集體聯合“撤村圈地”，以前期雄厚的資金投入換取廣闊的發(fā)展建設空間。農民在短期內獲利，但其長遠的利益受損。有些地方在操作手段上名為城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，實際上并沒有真正掛鉤，因為征地規(guī)模動輒幾百畝、上千畝，一個市的年度指標恐怕都不夠，怎么可能實現增減掛鉤呢?這些問題近年來在東部沿海地區(qū)的一些省市非常盛行、非常嚴重。

隨著農村收入水平的提高及改善居住條件愿望的增強，借助土地利用管理機制與宅基地使用制度創(chuàng)新，科學引導合理投資、統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范建房顯得十分必要和重要。

現在推進空心村土地整治恰逢時機，既“節(jié)流”，又“開源”。如果今天的空心村不整治，恐怕未來想整治都整不動了，問題就在于未來農村土地產權關系更復雜、整治成本更高。今天能夠深刻認識開展農村土地整治的必要性，并準確把握時機、科學推進，是具有革命性、創(chuàng)新性的。再過十年、二十年評價今天的戰(zhàn)略選擇與科學認知，必將是一個重要的“里程碑”。

建立以空心村整治為重點的國家農村土地綜合整治與新農村建設試驗區(qū)

針對我國城鄉(xiāng)發(fā)展差異大、農村發(fā)展問題多、土地制度創(chuàng)新難的現實問題，創(chuàng)建不同類型區(qū)和不同功能導向的、以空心村整治為重點的國家農村土地綜合整治與新農村建設試驗區(qū)，通過探索研究農村土地整治與新農村建設的理論體系、技術體系與政策體系，深化體制改革，創(chuàng)新和完善農村土地整治和新農村建設的配套制度。

溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議上的政府工作報告中指出：“城鎮(zhèn)化要同農業(yè)現代化和新農村建設相互促進，這是必須堅持的正確方向?！蔽覀儜刂@個正確的方向，通過改革試驗，探索協(xié)同推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化的改革路徑，著力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和新農村建設的制度與機制創(chuàng)新，優(yōu)化城鄉(xiāng)結構與空間布局，促進城鄉(xiāng)協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展。

眾所周知，我國農村空心化的問題十分嚴重，農村人均建設用地無序擴張的問題非常突出，創(chuàng)新農村發(fā)展體制與機制，科學推進農村土地整治十分必要、時不我待。同時，還應當清晰地認識到，我國建設用地利用總體上比較粗放，包括城市建設、開發(fā)區(qū)用地也存在投入少、效率低的問題。

通過資料分析表明，單位建設用地的投資量，美國比中國高出2倍，德國高出6倍，日本和英國則高出數十倍甚至上百倍。核心問題在于我國城鎮(zhèn)化進程的土地高度依賴性，建設用地的囤積閑置和低效利用問題日益突出，特別是“城中村”用地散亂、開發(fā)區(qū)土地空閑、房地產囤地抬價的局面亟須全面扭轉，城鄉(xiāng)土地利用都要建立集約節(jié)約利用機制。

從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，實現我國城鄉(xiāng)經濟結構轉型和經濟發(fā)展方式根本轉變，深入探索城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”、土地城市化和農民市民化相協(xié)調的“人地掛鉤”、征用農村集體土地與保障民生留地開發(fā)的“地業(yè)掛鉤”等系列機制與政策，促進城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置和集約高效利用，成為當務之急?？茖W推進農村土地綜合整治、加大城市土地集約利用力度，必將為實現我國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置，提升農村土地利用價值，提高保資源、促增長、惠民生效率，開辟一條有效的可持續(xù)發(fā)展新途徑。

（第一作者系中科院地理資源所區(qū)域農業(yè)與農村發(fā)展研究中心主任）