劉彥隨

耕地是土地之精華，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之根基。耕地不僅是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，同時(shí)也是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、保障糧食和生態(tài)安全、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)條件。耕地資源不僅與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展緊密相聯(lián)，也與人民的生產(chǎn)與生活息息相關(guān)。

構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制是耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的核心問(wèn)題。當(dāng)前，耕地保護(hù)亟需面向保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收、滿(mǎn)足發(fā)展用地需求、優(yōu)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境等多重目標(biāo)。在耕地資源總量有限條件下，部分目標(biāo)之間在某種程度上是相互沖突、相互矛盾的，如保障糧食安全與促進(jìn)農(nóng)民增收、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求與保障糧食安全。但是，只要機(jī)制到位，這些矛盾完全可以規(guī)避、破解。

體系：各方參與、政府管理、雙重路徑、多管齊下

理論上，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制需要解決“誰(shuí)保護(hù)”、“誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“怎介入”、“怎樣?！边@一系列問(wèn)題。參考空間、時(shí)間、主體等多維視角的耕地保護(hù)途徑探索，以及國(guó)內(nèi)外耕地保護(hù)典型經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的耕地保護(hù)應(yīng)著力構(gòu)建“各方參與、政府管理、雙重路徑、多管齊下”的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制（圖1）。

耕地資源具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、社會(huì)承載、生態(tài)服務(wù)等眾多功能，其公共屬性決定了耕地保護(hù)責(zé)任的共同性。應(yīng)著力改變當(dāng)前 “中央政府積極、地方政府消極”、“國(guó)土部門(mén)積極、其他部門(mén)消極”、“農(nóng)民被動(dòng)承擔(dān)、其他主體無(wú)關(guān)”的耕地保護(hù)格局，由“一家管、大家用”轉(zhuǎn)向“大家管、大家用”，使耕地保護(hù)成為國(guó)家、地方政府、企業(yè)及耕地承包者共同的理念和目標(biāo)。為此，需要明確耕地保護(hù)責(zé)任主體既包括各級(jí)政府、農(nóng)村居民，也包括各類(lèi)企業(yè)、城市居民；需要協(xié)調(diào)各級(jí)職能部門(mén)，將建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政等相關(guān)職能部門(mén)納入耕地保護(hù)目標(biāo)管理制度；需要按照“誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，厘清各方主體責(zé)任與義務(wù)。

耕地資源保護(hù)強(qiáng)調(diào)各方參與，主要指各方都有耕地保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)。由于耕地資源利用與保護(hù)具有顯著的公共產(chǎn)品特征，加之耕地保護(hù)的個(gè)體理性容易造成集體的非理性，客觀(guān)上需要政府在耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)域上發(fā)揮更為重要的作用。為此，需要政府建立責(zé)任體系完善、保護(hù)責(zé)任明確、調(diào)控措施到位的耕地保護(hù)體系，完善耕地保護(hù)領(lǐng)域的公共服務(wù)；需要明確規(guī)范政府調(diào)控其他市場(chǎng)主體的方式與途徑，切實(shí)當(dāng)好耕地保護(hù)代理人角色。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律，需要找準(zhǔn)適宜的調(diào)控路徑，以有效保護(hù)并優(yōu)化利用耕地和基本農(nóng)田。本質(zhì)上，耕地和基本農(nóng)田都是一種生產(chǎn)要素，耕地保護(hù)與優(yōu)化利用是耕地資源在部門(mén)之間、產(chǎn)業(yè)之間、主體之間、區(qū)域之間優(yōu)化配置與利用的過(guò)程，遵循生產(chǎn)要素配置原理。那么，如何優(yōu)化配置耕地資源？公共對(duì)策有兩個(gè)：一是市場(chǎng)機(jī)制，由“看不見(jiàn)的手”實(shí)現(xiàn)耕地資源的最佳配置，其有效性依賴(lài)于明細(xì)的產(chǎn)權(quán)、健全的市場(chǎng)等嚴(yán)格條件；二是政府機(jī)制，由政府計(jì)劃決定耕地資源的利用方向、利用程度等內(nèi)容，其合理性依賴(lài)于政策自身的科學(xué)性。鑒于耕地保護(hù)領(lǐng)域同時(shí)存在市場(chǎng)失靈、政府失靈，需要市場(chǎng)配置與政府調(diào)控有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)耕地資源的優(yōu)化配置。

內(nèi)容：開(kāi)源節(jié)流、利益激勵(lì)、政策管理、多方投入

我國(guó)人多地少，且水土資源匹配嚴(yán)重錯(cuò)位。面對(duì)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的耕地占用壓力，迫切需要開(kāi)展開(kāi)源節(jié)流工作，減少耕地占補(bǔ)平衡壓力。

加強(qiáng)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用，減少耕地資源占用——現(xiàn)行《土地管理法》主要圍繞耕地保護(hù)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)保護(hù)耕地起到了促進(jìn)作用，但對(duì)建設(shè)用地集約利用管理卻存在不少漏洞。如征地和供地的不銜接、低補(bǔ)償?shù)恼饔猛恋刂贫?，現(xiàn)行建設(shè)用地控制指標(biāo)類(lèi)型少且不易操作，土地有償使用制度、招標(biāo)拍賣(mài)制度仍難以全面鋪開(kāi)等等。因此，建議加強(qiáng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用機(jī)制研究，通過(guò)財(cái)政稅收杠桿、供地審批等可行措施，促使建設(shè)用地節(jié)約集約利用，避免濫占農(nóng)用地、粗放利用建設(shè)用地等不良現(xiàn)象，從源頭上減少耕地占用。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理的用地需求，尋求和挖掘耕地后備資源潛力成為耕地保護(hù)當(dāng)務(wù)之急。通常思路是依托農(nóng)地整理與復(fù)墾增加耕地資源，和依托改造中低產(chǎn)田、保障耕地的糧食生產(chǎn)用途等措施提高耕地的利用效率。根據(jù)中科院課題組在山東、河南等地典型調(diào)查，農(nóng)村空心化與村莊土地粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，且具有全國(guó)普遍性。近些年農(nóng)村“建新不拆舊”帶來(lái)耕地占用問(wèn)題呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村建房管理和推行“一整三還”（即依托村莊整治增地，實(shí)現(xiàn)還田、還林、還園）的村莊用地整治增地機(jī)制，實(shí)施整治增地工程、區(qū)域補(bǔ)占工程、社會(huì)保障工程與典型示范工程，可望大幅度增加耕地面積，為緩解耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地矛盾開(kāi)辟新途徑。

土地作為稀缺資源，在糧食用途與非糧食用途、農(nóng)用與非農(nóng)用兩種配置之間存在著差異較大的邊際凈收益。無(wú)論是地方政府還是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，都存在將耕地進(jìn)行非農(nóng)化使用、獲取更高收益的誘致因素，片面倚重地方政府或者農(nóng)民進(jìn)行耕地保護(hù)，都有潛在的“政府失靈”或“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)。這就要求通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段解決保護(hù)與利用之間的關(guān)系，特別是對(duì)由于進(jìn)行了耕地保護(hù)而失去開(kāi)發(fā)權(quán)的農(nóng)民與地方政府進(jìn)行補(bǔ)償，通過(guò)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、稅收等方式，使為耕地保護(hù)做出貢獻(xiàn)的區(qū)域與主體得到同步發(fā)展，引導(dǎo)各方主體積極保護(hù)耕地資源。

地方政府通常以政績(jī)最大化為其行為目標(biāo)，在農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性條件下，耕地投入糧食或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益明顯低于城市建設(shè)占用所能獲取的收益。尤其是，在當(dāng)前分稅制體制下，“土地財(cái)政”是地方財(cái)政收入的重要甚至主要的來(lái)源，地方政府具有圈占耕地的天然動(dòng)機(jī)。由此，需要采取GDP提成、機(jī)會(huì)成本稅、城鄉(xiāng)土地利益合理分配等多種途徑，創(chuàng)新耕地保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制；同時(shí)，也應(yīng)逐步改革現(xiàn)行的財(cái)政稅收體制、政績(jī)考核體制，確保地方政府真正當(dāng)好耕地保護(hù)的代理人與監(jiān)管人角色。

農(nóng)民通常以效用最大化為其行為目標(biāo)，且效用與收入水平顯著正相關(guān)。由于耕地利用效益低下，當(dāng)前農(nóng)地撂荒、粗放利用現(xiàn)象正日益普遍，農(nóng)戶(hù)利益激勵(lì)因而成為決定耕地保護(hù)政策效果的關(guān)鍵所在?？蓮霓r(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰、耕地資源價(jià)值重構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方面構(gòu)建農(nóng)戶(hù)利益激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)提供農(nóng)戶(hù)糧食生產(chǎn)的邊際收益，進(jìn)而保障耕地的糧食生產(chǎn)用途。

糧食生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收益低于非農(nóng)生產(chǎn)用途是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律。在中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情下，完全顯化耕地的非市場(chǎng)價(jià)值尚待時(shí)日，無(wú)法依托市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)這一社會(huì)公共目標(biāo)，耕地保護(hù)領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈迫切需要強(qiáng)化政府的宏觀(guān)管理。事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革遠(yuǎn)未完成，政府在很多領(lǐng)域依然是資源配置的關(guān)鍵主體，并在土地資源領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯——土地歸國(guó)家所有，土地流轉(zhuǎn)、土地用途等都受到政府的強(qiáng)烈干預(yù)，因此，政策管理機(jī)制將是繼利益激勵(lì)機(jī)制之后，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的又一重要保障。

具體而言，應(yīng)從土地政策、稅收和規(guī)劃角度，重新審視目前的耕地保護(hù)法規(guī)、法律體系，建立以科學(xué)的耕地用途轉(zhuǎn)變約束機(jī)制和管制制度為核心的耕地保護(hù)法規(guī)、法律保障體系。主要包括土地利用規(guī)劃、土地用途管制、農(nóng)地征用范圍界定、農(nóng)地發(fā)展權(quán)購(gòu)置、政績(jī)考核體制、農(nóng)業(yè)科技投入等方面：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，堅(jiān)決實(shí)行土地用途管制制度，通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃，控制建設(shè)用地占用規(guī)模；合理界定國(guó)家為公共利益需要而征用土地的范圍，進(jìn)一步明晰集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，賦予農(nóng)民直接參與征地過(guò)程談判的權(quán)利，規(guī)范農(nóng)地征用流轉(zhuǎn)過(guò)程；嚴(yán)格農(nóng)用地占用審核程序，提高農(nóng)用地占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大占用稅稅率，使建設(shè)用地占用農(nóng)用地的個(gè)人成本與社會(huì)成本相一致；貫徹實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度，嘗試構(gòu)建農(nóng)地占用指標(biāo)交易市場(chǎng)，通過(guò)供求規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律共同作用，使農(nóng)地占用指標(biāo)達(dá)成最優(yōu)配置，充分發(fā)揮市內(nèi)各區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，有效避免個(gè)別區(qū)域因發(fā)展客觀(guān)需要突破農(nóng)地占用指標(biāo)而出現(xiàn)的“占一補(bǔ)一”政策未能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益最大化；充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)察、群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)聯(lián)合監(jiān)督途徑，構(gòu)建全方位、多渠道、多路徑、網(wǎng)絡(luò)體系化的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督體系。

耕地保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展。但是，一方面，利用經(jīng)濟(jì)杠桿激勵(lì)各方主體保護(hù)耕地資源，本身需要大量的資金投入，且其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益更具長(zhǎng)期性、非獨(dú)占性；另一方面，農(nóng)村土地整治、中低產(chǎn)田改造等耕地保護(hù)相關(guān)工程需要大量的前期投入，在缺少外部介入的條件下，耕地保護(hù)的實(shí)際投入力度將遠(yuǎn)小于理想的耕地保護(hù)投入需求，也即資金落實(shí)情況成為決定耕地保護(hù)工作能否順利開(kāi)展的關(guān)鍵性因素。

各級(jí)政府是耕地保護(hù)的主要投資主體。耕地保護(hù)具有涉及區(qū)域廣、投資規(guī)模大、外部效益高等客觀(guān)特征，需要政府作為耕地資源保護(hù)的關(guān)鍵投資主體，以體現(xiàn)國(guó)家財(cái)政的公共性。各級(jí)政府應(yīng)充分利用當(dāng)前我國(guó)已邁入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)新階段的政策機(jī)遇，按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，不斷增加包括耕地保護(hù)在內(nèi)的財(cái)政支農(nóng)力度，并完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、土地資金投入、財(cái)政稅收政策等相關(guān)投入政策。

社會(huì)主體逐漸成為耕地保護(hù)的重要投資主體。按照“誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”原則，采用投資單位或個(gè)人優(yōu)先使用新增用地、減免賦稅等優(yōu)惠政策，吸納金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人投資以及其他社會(huì)閑散資金投入到耕地保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域。通過(guò)多渠道籌集資金，有效保護(hù)耕地特別基本農(nóng)田，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011-2015)》已正式頒布，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地整治，創(chuàng)新“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)協(xié)作、多方參與”的新機(jī)制，有效實(shí)施土地整治重大工程和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程，勢(shì)在必行。同時(shí)，健全政府主投、企業(yè)參投、社會(huì)投入的協(xié)同機(jī)制與利益分配制度，深入落實(shí)地方政府耕地保護(hù)責(zé)任，創(chuàng)新耕地保護(hù)的新模式，成為有序推進(jìn)耕地保護(hù)和基本農(nóng)田建設(shè)的重要前提。

（作者系中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所基地研究員、博士生導(dǎo)師，區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任、土地利用規(guī)劃研究中心常務(wù)副主任）