唐劍 夏文成

城市居民最低生活保障制度，是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。為有效發(fā)揮城市居民最低生活保障制度在保障困難居民生活方面的積極作用。1999年9月28日，國(guó)務(wù)院第21次常務(wù)會(huì)議通過《城市居民最低生活保障條例》并予發(fā)布，自1999年10月1日起施行?！稐l例》的頒布，極大地推動(dòng)了城市居民最低生活保障工作的開展，將城市居民最低生活保障制度納入了法制化發(fā)展軌道。經(jīng)過了十多年的工作實(shí)踐，我們高興地看到低保制度從當(dāng)初保障溫飽發(fā)展到現(xiàn)在保障一定的生活水平，有效保障了城市貧困居民的基本生活，維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定，較好地發(fā)揮了社會(huì)保障安全網(wǎng)的“最后一層”功能。然而，由于我國(guó)的低保制度起步較晚，各種監(jiān)管措施相對(duì)滯后，在實(shí)際操作中還存在著許多不足，亟須完善。為此，筆者在低保資金的審計(jì)實(shí)踐中，注重對(duì)目前低保制度建設(shè)層面進(jìn)行調(diào)查了解，并針對(duì)當(dāng)前普遍存在的低保戶很少有主動(dòng)退保，并將“低保戶”身份當(dāng)成“鐵飯碗”情況進(jìn)行了深入分析。

一是各項(xiàng)相關(guān)救助制度與低保捆綁，削弱了低保人員脫困的積極性。隨著各地不斷探索和發(fā)展城市低保制度，不少地方都將醫(yī)療救助、保障性住房、教育補(bǔ)助等方面的專項(xiàng)救助政策附加于低保制度之上。從目前出臺(tái)的低保政策分析，與低保相關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)救助政策有近二十項(xiàng)，主要包括：保障住房、醫(yī)療救助、水電補(bǔ)貼、煤氣補(bǔ)貼、有線電視費(fèi)減免、學(xué)費(fèi)減免、孕產(chǎn)婦生育救助、法律援助等。一位基層民政工作人員告訴筆者，一個(gè)全額低保家庭除了每月按時(shí)發(fā)放的低保金外，人均住房使用面積符合廉租房條件的還可享受廉租房補(bǔ)貼。此外，低保人員還享受居民大病醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)及醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等多方面救助和燃煤、燃?xì)?、水電等補(bǔ)貼。正是由于對(duì)低保人員的“優(yōu)待”，一些低保戶家庭人均收入雖已不符合享受低保的標(biāo)準(zhǔn)，但為保留低保待遇而故意隱瞞財(cái)產(chǎn)收入?！昂苌儆兄鲃?dòng)退保的，大多是在復(fù)查時(shí)或被核查出問題時(shí)才無奈退出。”一名基層民政工作人員表示：除了低保待遇，“懶漢”思想也導(dǎo)致一些低保戶不愿退保。筆者算了一筆賬，2011年某市，如果一家三口領(lǐng)取全額低保的話，每月一個(gè)家庭可以領(lǐng)到960元（320元/人）低保金，再加上基于低保的其他社會(huì)福利政策，全額低保家庭每月“收入”可高達(dá)上千元，基本生活開支無憂。而在該市的勞動(dòng)力市場(chǎng)，筆者發(fā)現(xiàn)，一個(gè)沒有學(xué)歷或一技之長(zhǎng)的普通勞動(dòng)者，工作一個(gè)月的收入也只有七八百元。由于低保與最低工資的差距沒有拉開，導(dǎo)致低保人員沒有就業(yè)積極性。因此，低保對(duì)象退出低保的主觀要求不足，導(dǎo)致財(cái)政的低保支出壓力越來越大。

二是信息嚴(yán)重不對(duì)稱，監(jiān)督手段相對(duì)落后。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，凡家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的家庭才能申請(qǐng)和享受低保救助。因此，目前的低保制度主要通過確認(rèn)家庭人均收入是否低于救助標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)能否享受城市低保。但在實(shí)際操作過程中，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)家庭人均收入進(jìn)行核實(shí)，低保工作人員也缺乏相應(yīng)的核查手段。《條例》還規(guī)定，管理審批機(jī)關(guān)可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式，對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在實(shí)際操作中，主要是采取低保申請(qǐng)人出示收入證明、民政工作人員入戶調(diào)查和向鄰居取證的方式展開。從操作上講，這種方法比較粗放，符合中國(guó)國(guó)情，也有一定的客觀性和全面性，但卻無法消除瞞報(bào)、少報(bào)或者不報(bào)個(gè)人及家庭收入的情況。相對(duì)于據(jù)此計(jì)算補(bǔ)助金額的低保制度要求來講，顯得不夠科學(xué)。為了彌補(bǔ)家庭收入審核手段的不足，各地只好采取民主評(píng)議、社區(qū)公示等辦法。從一定意義上講，低保實(shí)踐中采取的家庭收入核查辦法屬于生活形態(tài)的直接觀察，這種觀察與科學(xué)認(rèn)定申請(qǐng)人的家庭收入還有一定的距離。在無法查詢金融機(jī)構(gòu)存款、證券信息以及房產(chǎn)、車輛等財(cái)產(chǎn)信息，也無法通過稅收、公積金、社會(huì)保險(xiǎn)繳納情況等來核對(duì)家庭收入和財(cái)產(chǎn)的情況下，目前的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查只能通過估測(cè)的辦法來確定申請(qǐng)人的家庭收入，可以說是“估算”而不是“核算”。

三是懲罰力度較弱，違法成本低。城市居民最低生活保障制度是為了保障城市居民的基本生活，只是針對(duì)那些不能維持基本生活的城市居民提供資金和實(shí)物。也就是說低保是國(guó)家保證低收入困難家庭生存的一項(xiàng)保障政策，是困難群體的養(yǎng)命錢、活命錢、救命錢。然而，由于執(zhí)行不力，這一政策在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了偏差。開著車領(lǐng)低保的現(xiàn)象有之，把低保當(dāng)做人情送給有關(guān)系有后臺(tái)者有之，而很多符合條件的困難家庭卻與低保無緣，出現(xiàn)了應(yīng)保未保、不應(yīng)保的反而受保的現(xiàn)象。低保被“假窮人”染指，窮人的養(yǎng)命錢被侵吞，不僅違背了低保制度的本意，而且讓本應(yīng)得到社會(huì)救濟(jì)的窮人雪上加霜，破壞了社會(huì)公平，危害極大。在核查監(jiān)管過程中，即使最終發(fā)現(xiàn)低保申請(qǐng)人員存在隱瞞收入、騙取低保等行為，最嚴(yán)重的也只是取消該低保戶的資格，罰款了事，沒有其他更嚴(yán)厲的懲罰措施。筆者在對(duì)各種騙保情形進(jìn)行深入研究發(fā)現(xiàn)，目前一個(gè)突出問題是，對(duì)于騙保者的處理大致可分為：停保，追繳之前發(fā)放的低保金，一年內(nèi)不得再申請(qǐng)低保等，除此之外，并沒有經(jīng)濟(jì)或其它方面處罰。筆者認(rèn)為，這樣的處理方式客觀縱容了騙保行為的發(fā)生。不少騙保者正是存在退了低保金就沒事的心理預(yù)期才實(shí)施騙保的。違法成本過低是導(dǎo)致騙保現(xiàn)象泛濫，騙保者眾多的一個(gè)客觀原因。

鑒于此，筆者建議應(yīng)整合相關(guān)部門信息資源，建立全面的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行跟蹤服務(wù)和管理。比如民政部門與房產(chǎn)、銀行、公安、交通、工商等部門共建一個(gè)信息平臺(tái)，輸入申請(qǐng)低保人員身份證號(hào)即可獲得相關(guān)信息，這樣的服務(wù)和管理將更加準(zhǔn)確到位，效率也會(huì)提高很多。

建議一：建立城市低收入家庭認(rèn)定機(jī)制。認(rèn)定城市低收入家庭是住房救助、醫(yī)療救助、教育救助等專項(xiàng)社會(huì)救助制度以及臨時(shí)救助制度向低保對(duì)象以外的低收入家庭延伸的前提和基礎(chǔ)。由于當(dāng)今社會(huì)勞動(dòng)就業(yè)多元化、家庭收入多樣化特點(diǎn)，低收入家庭認(rèn)定工作比較復(fù)雜，認(rèn)定對(duì)象覆蓋面廣、工作范圍寬、工作量大、工作任務(wù)異常繁重，需要民政、人保、房管、工商、稅務(wù)、公安、銀行、證券等10余個(gè)與居民收入相關(guān)的部門協(xié)同共同配合完成。目前，全市因無低收入家庭認(rèn)定機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)以及尚未確定城市低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)等原因，低收入認(rèn)定工作均無法按程序正常開展。要積極爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)重視，盡快出臺(tái)低收入家庭認(rèn)定規(guī)定細(xì)則。成立由民政、財(cái)政、房管、人保、公安、國(guó)稅、地稅等部門為成員單位的低收入家庭認(rèn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各成員單位的職責(zé)，有效整合信息資源，建立收入審核信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，確保低收入家庭認(rèn)定信息準(zhǔn)確、真實(shí)。建立市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)低收入家庭認(rèn)定中心，解決人員編制和工作經(jīng)費(fèi)。

建議二：建立民政救助工作隊(duì)伍支持機(jī)制。政府安排專項(xiàng)資金購(gòu)買服務(wù)。充實(shí)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作人員。在解決人員編制有困難的情況下，市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府可以通過安排專項(xiàng)資金購(gòu)買服務(wù)的方式，向社會(huì)招考聘請(qǐng)社會(huì)救助工作人才，充實(shí)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作人員。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）本級(jí)增加人員所需資金由本級(jí)財(cái)政承擔(dān)，村（居）委會(huì)配備專職工作人員所需資金由市、縣（區(qū)）財(cái)政按5:5比例分級(jí)承擔(dān)。

建議三：建立并完善救助政策保障機(jī)制。需要對(duì)包括低保對(duì)象在內(nèi)的各類群體分類、分需求救助。低保制度和相關(guān)救助制度（與低保掛鉤的救助政策）本身是兩個(gè)層面的問題，低保制度的初衷是為了解決基本生活，其他方面的救助本身與低保并沒有必然的聯(lián)系，其他困難家庭的救助需求本身與是否吃低保也沒有必然的聯(lián)系，只是困難家庭的認(rèn)定以是否吃低保作為條件可操作性強(qiáng)。這種制度設(shè)計(jì)的后果是，一方面將各項(xiàng)相關(guān)救助制度與低保捆綁，最終成為低保制度本身，使得低保的含金量大大提高，吸引著困難人員趨之若鶩；另一方面，也把在相關(guān)方面需要救助的低保邊緣群體拒之門外，不能享受到個(gè)性化的救助。因此，必須把各類救助政策的救助范圍進(jìn)行重新認(rèn)定，不能簡(jiǎn)單地以是否吃低保作為唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要在一定程度內(nèi)限制有勞動(dòng)能力的人員享受其他救助制度，只給予基本生活保障。這樣，可以使有限的救助資源惠及更多的需要救助的困難人員，而不僅僅是低保對(duì)象。

（作者單位：江西省審計(jì)廳、新余市審計(jì)局）