姚貝

每年的3月初，北京都會(huì)召開(kāi)的“兩會(huì)”，是中國(guó)政治生活中的大事。來(lái)自全國(guó)各地的人大代表和來(lái)自各個(gè)黨派、各行各業(yè)的政協(xié)委員都會(huì)分別聚集，對(duì)政府去年一年的工作審查監(jiān)督，也對(duì)來(lái)年的工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

人大和政協(xié)行使的職能有什么不同？為什么說(shuō)政協(xié)也是民主的一種重要形式？中國(guó)為什么不搞多黨制而是多黨合作？帶著這些問(wèn)題，本刊記者采訪了全國(guó)政協(xié)常委、中央黨校原副校長(zhǎng)李君如。

政協(xié)職能與人大有什么不同

“全國(guó)人大是一個(gè)制度，政協(xié)是個(gè)組織?！崩罹缯f(shuō)。人大代表是人民選舉產(chǎn)生的；政協(xié)委員是由各個(gè)政黨、各個(gè)界別、各個(gè)民族協(xié)商提出，最終由政協(xié)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的代表人物。人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，制定和修改憲法和國(guó)家其他各項(xiàng)法律，選舉和決定國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理、中央軍委主席、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院院長(zhǎng)等執(zhí)政人員，同時(shí)，通過(guò)聽(tīng)取工作報(bào)告等形式審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督這些選出來(lái)的執(zhí)政人員的工作情況。政協(xié)是個(gè)政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，邀請(qǐng)各黨派團(tuán)體、各族各界人士，通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式參政議政，建言獻(xiàn)策。

“所以，每年溫總理在作政府工作報(bào)告之前都要說(shuō)，‘我代表國(guó)務(wù)院，向大會(huì)作政府工作報(bào)告，請(qǐng)予審議，并請(qǐng)全國(guó)政協(xié)各位委員提出意見(jiàn)。人民代表大會(huì)是審議他的報(bào)告，而政協(xié)是提出意見(jiàn)。”李君如說(shuō)。

有了人大為什么還要政協(xié)

在奪取政權(quán)的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨是以統(tǒng)一戰(zhàn)線的方式，也就是團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，來(lái)推動(dòng)革命的。20世紀(jì)20年代，國(guó)共第一次合作形成反帝反封建的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線；20世紀(jì)30－40年代抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的時(shí)候，國(guó)共第二次合作，聯(lián)合工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)形成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。

1945年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)民黨在重慶談判，決定為組建新政府而召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議。不久，國(guó)民黨蔣介石卻撕毀政協(xié)會(huì)議決議，發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)。1947年秋，共產(chǎn)黨的隊(duì)伍進(jìn)入戰(zhàn)略反攻。1948年中國(guó)共產(chǎn)黨提出召開(kāi)新的政治協(xié)商會(huì)議，召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府的號(hào)召，各民主黨派、各人民團(tuán)體、無(wú)黨派民主人士及國(guó)外華僑積極響應(yīng)。

但是解放戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)程的發(fā)展超出預(yù)料，人民解放軍跨過(guò)長(zhǎng)江以后，南京政府很快垮臺(tái)，使長(zhǎng)江以南很多地方出現(xiàn)了政權(quán)空白的局面。另外，那時(shí)還有一些省份沒(méi)有解放，召開(kāi)人民代表大會(huì)的時(shí)機(jī)還不成熟。中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派協(xié)商以后，決定直接召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，建立新中國(guó)。在這種情況下，政協(xié)就代替人大成了建立新中國(guó)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

“1954年9月即將召開(kāi)第一屆人大，政協(xié)要將代行使的人大權(quán)力還給人大的時(shí)候，許多民主黨派的人士不高興了，‘你們建立新中國(guó)的時(shí)候要我們，現(xiàn)在搞普選，我們民主黨派都是少數(shù)，很容易就把我們選掉了。當(dāng)時(shí)，毛主席親自做工作，他說(shuō)，‘我們的政權(quán)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，我們不會(huì)丟掉老朋友的，既要普選也要考慮你們的權(quán)力。所以，當(dāng)時(shí)統(tǒng)戰(zhàn)部和周恩來(lái)負(fù)責(zé)研究這個(gè)問(wèn)題后，采取了兩個(gè)主要的解決辦法：一、為了保證人口數(shù)目較少的民主黨派、工人、知識(shí)分子、少數(shù)民族也能進(jìn)入人大，不按城鄉(xiāng)同等比例來(lái)進(jìn)行選舉；二、保留政協(xié)，讓選入人大的黨派成員也能通過(guò)協(xié)商的形式參政議政?！崩罹缭敿?xì)地解釋了政協(xié)和人大的淵源。

選舉加協(xié)商的民主

人類文明史給我們的啟示是，民主有三種實(shí)現(xiàn)的形式：選舉民主、協(xié)商民主、談判民主。

“多年來(lái)，人民政協(xié)所表現(xiàn)的協(xié)商民主在世界上并沒(méi)有引起注意，中國(guó)人自己也沒(méi)有重視。五四運(yùn)動(dòng)以后，中國(guó)更多關(guān)注的是西方的民主，也就是選舉民主?！崩罹缃又f(shuō)。

到上世紀(jì)六七十年代，在實(shí)行選舉民主的社會(huì)里，發(fā)生了許多新的變化：人民對(duì)選舉淡漠，投票率減少。對(duì)此，李君如認(rèn)為，“的確，通過(guò)投票可以選出一個(gè)政治領(lǐng)導(dǎo)人，可是被選出的領(lǐng)導(dǎo)人并不是按照承諾，而是按照他自己利益集團(tuán)的利益來(lái)履政的。對(duì)此，選舉人很失望?！?/p>

這些問(wèn)題的出現(xiàn)，讓西方的政治學(xué)家思考，選舉民主不是一個(gè)十全十美的民主形式。西方的批判主義者哈貝馬斯就提出，除了選舉民主也要結(jié)合協(xié)商民主，公民要能夠在選舉前或選舉后參與對(duì)話。

“我常說(shuō)，選舉民主，其實(shí)是以犧牲49%的人的權(quán)利來(lái)保證51%的人的權(quán)利。這個(gè)制度的設(shè)立非常巧妙，看起來(lái)是人人的權(quán)利都得到了保證，但實(shí)際上，只有51%的人的權(quán)利得到了保障，另外49%的人的權(quán)利是不能實(shí)現(xiàn)的。我們國(guó)家的人大是選舉民主的體現(xiàn)，政協(xié)的存在又確保了另外49%的人的權(quán)利可以通過(guò)協(xié)商的形式表現(xiàn)出來(lái)。我們通過(guò)結(jié)合選舉民主和協(xié)商民主，保證了100%的人民的權(quán)利。”李君如說(shuō)。

“人大有立法權(quán)，政府有行政權(quán)，政協(xié)雖然什么實(shí)際的權(quán)柄都沒(méi)有，卻可以通過(guò)一個(gè)民主協(xié)商的形式，讓事情涉及的雙方得出一個(gè)都能接受的結(jié)論?！崩罹缈偨Y(jié)說(shuō)。

2006年中央5號(hào)文件，要求進(jìn)一步加強(qiáng)政協(xié)職能，去年把政協(xié)協(xié)商職能寫(xiě)入了中央辦第16號(hào)文件。這兩個(gè)文件下達(dá)以后，各地黨委政府開(kāi)始高度重視政協(xié)組織，也開(kāi)始高度重視協(xié)商民主。其中，廣東省通過(guò)了一個(gè)決定，黨委做重大決策之前，都要經(jīng)過(guò)政協(xié)協(xié)商。江西省也通過(guò)文件，將政治協(xié)商納入到地方?jīng)Q策程序?！斑^(guò)去是，決策前應(yīng)該協(xié)商，現(xiàn)在是決策前必須協(xié)商。沒(méi)經(jīng)過(guò)政治協(xié)商，黨委不研究問(wèn)題?！崩罹缯f(shuō)。

為什么是多黨合作不是多黨制

“多黨制是競(jìng)爭(zhēng)性選舉，黨和黨之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。我們的多黨合作是通過(guò)協(xié)商民主把大家組織起來(lái)。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其他8個(gè)民主黨派是參政黨。所以，中國(guó)共產(chǎn)黨和8個(gè)民主黨派不是執(zhí)政黨和反對(duì)黨的關(guān)系，而是執(zhí)政黨和參政黨的關(guān)系。”李君如解釋了多黨制和多黨合作制的區(qū)別。

民主黨派怎么參政呢？中央文件規(guī)定，民主黨派參加國(guó)家政權(quán)，參與國(guó)家大方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與國(guó)家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行。在重大決策前，共產(chǎn)黨都要和各民主黨派協(xié)商。每次全會(huì)前，中共中央要召集民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商。所有的文件都會(huì)事先讓民主黨派討論，包括每次的政府工作報(bào)告?！斑@是最高層次的參政?！崩罹缯J(rèn)為。

政治協(xié)商是中國(guó)文化的產(chǎn)物

所有的政協(xié)委員都是由他們所在的黨派或人民團(tuán)體協(xié)商推薦產(chǎn)生的，不采用選舉形式。全國(guó)政協(xié)的人員構(gòu)成有明確規(guī)定，中共的政協(xié)委員人數(shù)不能超過(guò)40%，非中共委員要確保60%。

“在中國(guó)的政治構(gòu)架中，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，政協(xié)總體上講也是黨領(lǐng)導(dǎo)的，但在政協(xié)34個(gè)界別里面，中共只是一個(gè)界別。所以，他是執(zhí)政黨，但是他非常真誠(chéng)地推進(jìn)人民民主，并不是想要搞獨(dú)裁專制。”李君如說(shuō)。

自古以來(lái)，中國(guó)就有重視協(xié)商的政治文化。協(xié)商，既能考慮到各個(gè)方面的利益，又能求同存異，形成共識(shí)，避免了對(duì)抗和分裂。

“中國(guó)早期的部落聯(lián)盟首領(lǐng)堯，在年老需要尋找接班人的時(shí)候，就召集各部落的領(lǐng)袖來(lái)協(xié)商。大家都發(fā)表觀點(diǎn)，分析各個(gè)部落里優(yōu)秀的人才，最后推舉出德才兼?zhèn)涞乃?。舜也是這樣找到了他的接班人禹。所以，人民協(xié)商民主之所以會(huì)在中國(guó)出現(xiàn)，會(huì)在國(guó)共兩黨的協(xié)商中提出來(lái)，不是很簡(jiǎn)單的政治選擇的結(jié)果，而是有非常深刻的文化背景的?！崩罹缯f(shuō)。