趙劍云

編者按：

連乞丐都應(yīng)該關(guān)心《預算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。

耗時8年，《預算法》修訂草案二審稿終于公布。一個月時間，草案征求意見之多、爭論之激烈，均屬歷史罕見。以下三篇文章，本刊記者將從“國庫歸誰管”、“授權(quán)立法”和《預算法》修改的尺度等三個角度為讀者詳解此次《預算法》大修的焦點問題。

國庫歸誰管：央行還是財政部門？

《預算法》有“經(jīng)濟憲法”之稱，它關(guān)乎所有人的核心利益。有人說，連乞丐都應(yīng)該關(guān)心《預算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。

《預算法》1994年頒布，2004年開始修訂工作。然而，《預算法修正案（草案一次審議稿）》沒有公開，起草成員不愿披露。經(jīng)過8年等待，今年7月6日，《預算法修正案（草案二次審議稿）》（下稱“草案二審稿”）終于公之于眾。

在草案二審稿里，中國人民銀行“經(jīng)理國庫”的職能被刪除了。幾位長期跟蹤《預算法》的專家認為，這是《預算法》修訂開的一個“倒車”。

“會計”和“出納”

“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理?！边@是現(xiàn)行《預算法》第四十八條第二款的規(guī)定。在草案二審稿中，上述條款被刪掉了。

現(xiàn)行《預算法》里“各級政府應(yīng)當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”的規(guī)定，也被修改成了“各級政府及其財政部門應(yīng)當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”。同時，草案二審稿里還增加了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的條款。

這幾處變動被解讀為“央行經(jīng)理國庫”的職能被取消。在公開征求意見階段，這一修改引起了很多專家的質(zhì)疑。

“在目前全國各種財政收入高達十幾萬億、財政存款余額也在數(shù)萬億的情況下，如果央行不再經(jīng)理國庫，財政部和各級財政部門會把巨額財政存款通過競價（利息）存放在各商業(yè)銀行中，這不僅使納稅人的錢如何存放、如何使用無法監(jiān)督，造成審計困難、制衡困難，從而使各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間和可能。各級財政部門會用納稅人的錢，從商業(yè)銀行賺取‘高利息，甚至去拿‘回扣，從而產(chǎn)生巨大的部門利益。”復旦大學經(jīng)濟思想與經(jīng)濟史研究所所長李維森向《中國經(jīng)濟周刊》表達了他的擔憂，“幾萬億的財政存款余額存在商業(yè)銀行賬戶中，商業(yè)銀行肯定會通過貸款把它貸出去，這會通過貨幣供給的乘數(shù)效應(yīng)增加廣義貨幣供給，使宏觀貨幣政策不能達到預期的目的?！?/p>

“由于種種原因，財政國庫在辦理公款收、支、存，和設(shè)置、管理銀行賬戶方面的差錯甚至舞弊的風險，其實相當高?！敝醒胴斀?jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君向《中國經(jīng)濟周刊》表示。

此外，還有專家指出，“財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納應(yīng)互不兼任”。全國人大代表、中南財經(jīng)政法大學教授葉青向《中國經(jīng)濟周刊》表示，會計和出納互不兼任，“其實質(zhì)是國庫收支的決策者（財政）與國庫收支決策的執(zhí)行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法”。

面對質(zhì)疑，財政部財政科研所副所長劉尚希以個人名義在媒體上撰文指出，“會計與出納分開，是業(yè)務(wù)流程上的要求，而非主體分設(shè)；而國庫管理的責任主體只能是一個。從未見到一個單位的會計、出納分設(shè)兩個部門來管理，都是集中在財務(wù)部門。如果由人民銀行來管理國庫，并由人民銀行直接向國務(wù)院和全國人大負責，那已經(jīng)不是‘經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)，而是成為與財政并行的國庫管理部門，按照責任主體唯一性要求，那將意味著財政部必須要并入人民銀行，或成立‘央行財政部。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相沖突的。如果那樣，人民銀行將是‘耕了別人的地，而荒了自己的田。”

央行的監(jiān)督就是“拒絕辦理”

中國人民銀行國庫局局長劉貴生在接受媒體采訪時曾表示，“是否賦予國庫監(jiān)督權(quán)，是經(jīng)理國庫與代理國庫的根本區(qū)別所在。”

據(jù)劉貴生介紹，國庫監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：對國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥及財政開戶情況的監(jiān)督；對商業(yè)銀行經(jīng)辦國庫相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)督。主要涉及收繳資金是否應(yīng)收盡收，劃分留解是否正確無誤，退庫辦理是否準確合規(guī)，庫款支撥是否及時有據(jù)，財政開戶是否手續(xù)齊備，商業(yè)銀行代理國庫是否盡職盡責。

劉貴生指出，國庫監(jiān)督的基本定位，是國庫監(jiān)督不同于人大監(jiān)督、審計監(jiān)督以及財政內(nèi)部監(jiān)督。從本質(zhì)上說，國庫監(jiān)督是為人大監(jiān)督、審計監(jiān)督以及財政監(jiān)督服務(wù)的，是國庫在辦理國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥過程中實施的一種事中監(jiān)督，這種監(jiān)督權(quán)目前主要體現(xiàn)在“拒絕辦理權(quán)”，是在“辦理”過程中的“拒絕辦理”。

央行在辦理國庫收支業(yè)務(wù)過程中取得了一定的成績：堵住大量通過調(diào)整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規(guī)調(diào)庫、混庫、截留上級收入；通過開具支撥、退庫、更正憑證甚至虛假憑證違規(guī)撥款、退庫，為商業(yè)銀行拉存款；控制預算收支進度，制造虛假收支信息以及商業(yè)銀行延壓、占用預算資金等違規(guī)業(yè)務(wù)，為保障國庫資金安全完整、維護各級政府正當權(quán)益發(fā)揮了不可替代的重要作用。

《中國經(jīng)濟周刊》聯(lián)系財政部相關(guān)部門，財政部方面回應(yīng)表示，財政部的意見已向全國人大、國務(wù)院充分反映，作為政府部門，財政部服從國務(wù)院決定。

央行早就不是“經(jīng)理”了

目前，國外的絕大多數(shù)國家均采取委托國庫制，即代理制，而非經(jīng)理制?！啊?jīng)理的話，錢該不該付，央行有發(fā)言權(quán)?！币晃徊辉妇呙膶＜蚁颉吨袊?jīng)濟周刊》介紹，這是經(jīng)理制和代理制的主要區(qū)別。

劉尚希告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“‘經(jīng)理制最大的弊端就是責任主體不統(tǒng)一。誰都負責，誰都不負責。”

事實上，中國的“央行經(jīng)理制”早已名存實亡。上述專家介紹說，“在財政國庫管理制度改革后，央行應(yīng)當做的，僅是對財政部門提交的支付憑證填得對不對、是否超額度等要素進行審核?！薄皼]見到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒絕支付?！痹谶@位專家看來，“央行只對合規(guī)性做一個審查，但它不該說這個錢應(yīng)不應(yīng)該付。”

上述專家表示，“從預算執(zhí)行業(yè)務(wù)流程看，中國人民銀行沒有對預算執(zhí)行進行監(jiān)督的操作條件與可能，只有當財政資金完成支付后，人民銀行才辦理資金清算，是一種事后行為，人民銀行無法介入資金支付環(huán)節(jié)，亦無可能對每一筆資金進行逐筆動態(tài)監(jiān)督?！?/p>

對于財政資金存放問題，上述專家解釋說，“取消央行‘經(jīng)理國庫后，財政預算資金仍然存放在央行國庫，這點是不容置疑的，而且也是一直這么執(zhí)行的，與‘經(jīng)理、‘代理無任何關(guān)系?？赡苡幸恍＜艺J為代理后，資金就存在商業(yè)銀行了，這有誤讀?！?/p>

“授權(quán)立法”是不是太多了？

“預算、預算調(diào)整、決算公開的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。” “各部門、各單位上一年預算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定辦理?！?/p>

這些草案二審稿里的規(guī)定，被一些專家稱之為“授權(quán)立法”。

能不能由人大過一下

記者查閱資料后發(fā)現(xiàn)，授權(quán)立法在現(xiàn)行《預算法》里也有，算不上什么新情況。只不過，這次授權(quán)相較之前增加了不少。

中國財稅法學研究會副會長、全國人大常委會預算工作委員會法案室原主任俞光遠向《中國經(jīng)濟周刊》指出，這次《預算法》修改，最大的問題就是“授權(quán)立法過多”。此舉既降低了立法的效率，“也降低了立法的級次，交給國務(wù)院立法，那是法規(guī)；交給財政部立法，那就是規(guī)章了，規(guī)章不屬于法律。這顯然是不合適的，是必須要修改的。有個別地方非要其他部門立的，必須要規(guī)定一個范圍?！?/p>

與俞光遠意見相似的還有十多個跟蹤《預算法》研究的專家，針對草案二審稿里“政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算的收支范圍，按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，他們建議把“按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”修改為“由國務(wù)院負責提交方案，經(jīng)全國人大常委會審批之后生效執(zhí)行”。

上述專家指出，“確定預算收支范圍是保障預算完整性的關(guān)鍵性條款，應(yīng)由人大負責?！?/p>

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君曾受邀參加了幾次《預算法》修訂專家座談會，并建議，“有關(guān)公款處置的事務(wù)事關(guān)重大，關(guān)系到納稅人的錢包，還得走法定程序，‘由人大過一下”。

管住預算外的戶頭

王雍君告訴《中國經(jīng)濟周刊》，《預算法》修訂的中心任務(wù)，就是將《憲法》確立的預算授權(quán)安排作操作性建構(gòu)。公共財政管理實踐中，大量“預算外資金”、“小金庫”、“財政專戶”的存在表明，許多公款的獲取和要求并不在預算授權(quán)的框架內(nèi)提出，而是在一定程度上被隱藏在立法機關(guān)、審計機關(guān)和公民的視線之外。

王雍君建議，除法律另有規(guī)定、經(jīng)人大常委會特別批準、央行國庫與財政國庫共同授權(quán)外，取消所有財政專戶，不能以“行政法規(guī)”之名賦予財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)專戶處置公款的權(quán)力。

此外，“政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算，和社會保障基金的‘收支范圍不需經(jīng)人大審查和批準，年度預算草案最終表決前不需經(jīng)人大常委會審查，也沒有關(guān)于預算聽證、預算討論(辯論)、預算質(zhì)詢、預算報告閱讀等程序性設(shè)置?！痹谕跤壕磥?，這都是問題。

王雍君還指出，關(guān)于政府間財政體制（覆蓋稅收劃分、支出劃分、轉(zhuǎn)移支付）的規(guī)定和變更，草案二審稿的相關(guān)表述也顯示，不需經(jīng)人大審查和批準?！敖o人的感覺是：法定授權(quán)作為一項根本的治理原則，在草案中沒有相對接的支持性條款，在操作性建構(gòu)方面缺失許多環(huán)節(jié)?！?/p>

小改、中改、還是大改？

希望修改的步子更大一點

《預算法》頒布至今，已歷時18年。

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君向《中國經(jīng)濟周刊》介紹，18年間，中國經(jīng)濟社會的許多方面發(fā)生了重大變化。在公共財政領(lǐng)域，政府的“財政身價”（公共開支規(guī)模）暴漲了40多倍！與此同時，浪費性支出行為、炫耀性“政績工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權(quán)力謀私、基于私利目的制定與解釋法律法規(guī)間的沖突等現(xiàn)象，逐步浮出水面并呈蔓延之勢，“國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化”發(fā)展到前所未有的程度。

與此同時，《預算法》也逐漸暴露出一些不完善的地方，如違反預算制度的處罰性規(guī)定不是很具體、很嚴格，預算法缺乏許多新內(nèi)容、新規(guī)定，已經(jīng)滯后于財稅改革。同時，預算本身缺乏科學、合理的定額和標準，有些預算還不夠細化，預算的公開度、透明度也都不夠。

2009年，時任全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員、全國人大常委會預工委主任的高強就曾表示，此次修訂《預算法》重點解決三大問題：預算管理的統(tǒng)一完整性、預算執(zhí)行的嚴格規(guī)范性以及預算監(jiān)督的嚴肅有效性。

此外，外界還希望這次《預算法》修改的步子邁得更大一點，進而“加強人大監(jiān)督”、“管住小金庫”、“督促政府公布‘三公經(jīng)費”、“讓預算公開更加透明”。

在這樣的大背景下，2004年，全國人大正式啟動了《預算法》修訂工作。

談不攏

起初，《預算法》的修訂起草工作由全國人大常委會預算工委來牽頭的。中國財稅法學研究會副會長、全國人大常委會預算工作委員會法案室原主任俞光遠向《中國經(jīng)濟周刊》介紹，人大有關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門都參與了這次《預算法》的修改。其中就包括管收入的財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)，管支出的發(fā)改委等部門。當然，也包括央行。

不過，由于起草小組的意見存在很大的分歧，《預算法》修訂工作并不順利。

一位知情人士向《中國經(jīng)濟周刊》透露，修訂工作不順利的原因，主要是央行和財政部在是否取消“央行經(jīng)理國庫的職能”上存在很大的爭論。此外，在“人大在預算審批的時候有沒有權(quán)利提修正案”、“怎么界定預算調(diào)整”、“國務(wù)院在預算上的管理權(quán)限的界定”等問題上，爭論也很大。

在爭論的過程中，《預算法》修改的牽頭單位也發(fā)生了改變，國務(wù)院成了最終的牽頭單位。上述知情人士透露，“在財政部和央行各持己見的情況下，最后國務(wù)院辦公廳等有關(guān)部門出面協(xié)調(diào)，才達成了一致意見?！?/p>

大改的可能性不大

在草案二審稿征求意見階段，很多專家都希望對《預算法》進行大改，進而更好地管好政府的“錢袋子”。

但在俞光遠看來，“這次修訂《預算法》在范圍、內(nèi)容和程度上，進行大改的可能性不大，而進行小改又缺乏實質(zhì)性意義，因而這次修訂的總體設(shè)想，從范圍、程度和內(nèi)容來看，只能是以立足于中改或爭取中改為好，對于一些爭議比較大、修改條件不太成熟的問題應(yīng)當放到以后逐步解決。”

俞光遠指出，“《預算法》涉及面非常寬廣。不僅涉及國家、集體、個人三者利益分配關(guān)系，而且涉及中央與地方利益分配關(guān)系，還關(guān)系到社會和經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，需要修改的范圍很廣、內(nèi)容很多。由于目前一些關(guān)系重大的政治經(jīng)濟體制尚未改革或確定下來，中央和地方事權(quán)及財權(quán)的劃分尚不科學，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順，分稅制預算體制和轉(zhuǎn)移支付制度尚未規(guī)范化、法制化，要進行根本性的《預算法》大改的條件還不夠成熟?！?/p>

責編：朱梓燁美編：孫珍蘭