李永忠

32年前的8月18日，改革開放總設計師鄧小平在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表重要講話，明確提出《黨和國家領導制度的改革》這一重大戰(zhàn)略課題，把制度問題提到具有全局性、戰(zhàn)略性的高度。32年后，重溫《黨和國家領導制度的改革》一文，認真學習胡錦濤總書記“7·23”重要講話，并結(jié)合學習黨的十四屆四中全會所通過的《關(guān)于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，可以深刻地認識到——必須把制度建設作為黨的建設的根本。

“老三大建設”明顯滯后于新形勢新要求

我們黨自1921年成立以來，注重思想建設，提高了黨員的政治素質(zhì)；依靠組織建設，發(fā)展壯大了自己的隊伍；加強作風建設，密切了同人民群眾的血肉聯(lián)系。多年來，黨在思想、組織、作風建設上是比較注意的，但是對于黨的制度建設（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)），卻始終沒有給予應有的重視，致使黨的建設多年來一直囿于“言教”、“身教”的范疇。面對建黨91年、執(zhí)政63年、擁有8200多萬黨員的客觀實際，我們的思想、組織、作風建設，我們的教育、管理、監(jiān)督的方式方法，已明顯地滯后于新形勢的新要求。

受革命黨的思維定勢和“蘇聯(lián)模式”的影響，我們黨的建設多年來一直停留在“老三大建設”上。由于對制度建設的忽視，我們很多“好的傳統(tǒng)沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的完善的制度”。黨內(nèi)制度上存在的弊端，正如鄧小平同志所指出，主要是“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。這些現(xiàn)象只要我們抓住根本，認真清除，并非不可能根治，但是幾十年來，我們往往把它們歸結(jié)為少數(shù)黨員、個別干部的素質(zhì)問題（即思想、作風問題），很少從制度上找原因，認為只要進行思想教育、作風整頓、組織處理就能解決問題。實踐證明，這種解決方式雖然是必須的，但由于沒有從根本上鏟除產(chǎn)生這些現(xiàn)象的根源，忽略了制度這個根本性和決定性的因素，結(jié)果常常是揚湯止沸，而未能釜底抽薪。這就造成“過去我們雖也多次反過官僚主義，但是收效甚微”，原因正在于“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。

現(xiàn)行的黨內(nèi)制度（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)），產(chǎn)生于革命戰(zhàn)爭年代，確立于社會主義改造時期，伴隨于政治運動而強化，同步于計劃經(jīng)濟的推進。當戰(zhàn)爭已經(jīng)遠去，社會主義改造已經(jīng)完成，不搞群眾運動已成定勢，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)定向之時，黨的領導制度（核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)）卻仍沿用的是“蘇聯(lián)模式”（“議行監(jiān)三權(quán)合一”即決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)合一），黨的建設仍遵循著計劃經(jīng)濟時代的方式方法，這些都已經(jīng)很難適應黨的事業(yè)不斷前進的需要。時代的發(fā)展向我們提出了必須把制度建設作為黨的建設之根本性的任務。

制度建設的程度決定著一個黨的成熟度

把制度建設作為黨的建設的根本，是鄧小平同志將馬克思主義哲學原理運用于黨的建設的具體體現(xiàn)。鄧小平同志在認真總結(jié)分析黨的建設的經(jīng)驗教訓的基礎上明確指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。制度是人們在一定的物質(zhì)基礎上，依據(jù)對客觀規(guī)律的認識和把握，基于對一定人群利益和意志的代表，去制定并實施的方針準則。制度作為一種對客觀規(guī)律的認識成果和大多數(shù)人利益與意志的代表，又極大地制約著人們的思想和行動。黨的歷史證明，在科學合理的組織體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)下，黨內(nèi)生活的種種關(guān)系，一旦形成制度，就具有了確定性、穩(wěn)定性、權(quán)威性和強制性，成為維護黨內(nèi)正常生活的有力工具。畢竟黨內(nèi)思想、組織、作風等方面存在的問題，歸根到底是黨內(nèi)關(guān)系及社會關(guān)系的反映，是由標志這些關(guān)系的制度所制約和決定的。因此，黨對制度建設的自覺程度、黨內(nèi)制度的完備程度與黨的成熟程度成正比。

這些年來，中央先后制定并頒布了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》、《黨員領導干部廉潔從政若干行為準則（試行）》、《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》等規(guī)章制度，這些準則、規(guī)定、條例，有的填補了黨內(nèi)制度建設的空白，有的著力于解決表現(xiàn)突出的問題，也有的為以后的制度建設搭起了基本的框架。但從嚴格意義上說，這些制度還很不系統(tǒng)，操作起來難度也很大。究其原因，關(guān)鍵就在于還沒有從制度的深層次——即組織體系（特別是權(quán)力結(jié)構(gòu)）上獲取有力支點。因此雖有杠桿，也不斷地想要延伸杠桿的長度，但是卻由于缺乏較為堅固的支點，從而使制約、移動客體的愿望常常難以實現(xiàn)。

加強黨內(nèi)制度建設，人們常習慣性地認為主要是多訂一些條條款款。其實不然，“制度”一詞有兩層含義：一是規(guī)章、守則；二是組織體系。加強黨內(nèi)制度建設，不僅要制訂一系列能說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上的條條款款，而且要建立健全保障其貫徹執(zhí)行的組織體系。盡管這些年我們在制度建設上取得了較為顯著的進步，但尚未將制度建設提到黨的建設的根本高度來認識?？梢哉f，在黨的建設中，制度建設的與時俱進，制度建設的科學發(fā)展，現(xiàn)實和目標間還有相當?shù)木嚯x。

以制度建設保障“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相互制衡

加強黨內(nèi)制度建設的當務之急，一要通過黨代會常任制的試點，形成“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”“相互制約”（最好能相互制衡，胡總書記已明確提出“監(jiān)督的制衡力”）的權(quán)力結(jié)構(gòu)，賦予“專門的機構(gòu)”與任務相適應的權(quán)力，以切實保證其能夠“進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”。二要積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展和擴大黨內(nèi)民主，從基層特別是縣市級黨委做起，逐步實現(xiàn)“權(quán)為民所賦”。

近些年來，黨中央下發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》和《黨政領導干部選拔工作條例》、《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》等，表明了黨中央在加強黨的建設中，越來越重視制度的作用和力量，越來越重視制度的系統(tǒng)性、可操作性及其深層次意義——組織體系（權(quán)力結(jié)構(gòu)）。將黨的組織建設納入制度化的軌道，當前應抓緊制定三個主要條例 ：一是《中國共產(chǎn)黨全國黨員代表大會和地方各級黨員代表大會選舉條例》，并選擇有條件的縣級黨委進行黨員直接選舉試點，通過具體的改進辦法，提高選舉質(zhì)量。二是《中國共產(chǎn)黨地方各級代表大會組織條例》，并在縣市級黨組織進行試點。三是《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（實施細則），規(guī)范常委會、全委會的職責權(quán)限、議事規(guī)則和決策程序，特別是對重大事項做出明確的界定。

把制度建設作為黨的建設的根本，還須將黨內(nèi)監(jiān)督納入制度化的軌道。為此，當務之急要抓緊修改《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，以便對所有黨內(nèi)活動和黨內(nèi)的一切組織和個人進行“鐵面無私的監(jiān)督檢查”。其主要內(nèi)容應包括：第一，黨的監(jiān)察機關(guān)要有最大限度的獨立性，只對同級黨的代表大會負責；第二，黨的監(jiān)察機關(guān)有權(quán)力而且有責任了解同級黨的決策機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)的情況；第三，黨的監(jiān)察機關(guān)有權(quán)獨立處理同級黨的執(zhí)行機關(guān)副職以下的違紀黨員；第四，黨的監(jiān)察機關(guān)有權(quán)力向同級黨的代表大會負責任地報告同級黨的決策機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)及其領導成員遵守黨紀、自覺接受監(jiān)督的具體情況；第五，黨的監(jiān)察機關(guān)必須自成一體，實行垂直領導，其委員以上干部，非經(jīng)同級黨代會或上級紀委同意，不得在任期內(nèi)調(diào)動。改革開放以來各級紀檢機關(guān)相繼恢復，到現(xiàn)在，全國共有專職紀檢監(jiān)察干部四十萬人，加上每個黨支部的紀檢委員，平均每十多名黨員中就有一名專兼職紀檢監(jiān)察干部。如此龐大的一支紀檢監(jiān)察大軍，本可以在端正黨風、嚴肅黨紀中大顯身手，但卻由于受到落后的監(jiān)察體制的束縛，黨內(nèi)監(jiān)察機關(guān)始終未能取得相對的獨立性，各級紀委的權(quán)威性有所減弱，監(jiān)督的有效性實難提高。而上述“三性”的弱化，又突出地表現(xiàn)在監(jiān)督不到位和監(jiān)督不力上，陳良宇案、劉志軍案就是典型反映。

黨的三大建設是成果，制度建設是載體

或許，有人會以戰(zhàn)爭年代和新中國成立后相當長一段時期黨的三大建設所取得的成果來質(zhì)疑對制度建設的強調(diào)。其實，過去黨的三大建設成果是建立在血與火的戰(zhàn)爭以及頻繁的群眾運動這兩大載體的基礎之上的。然而，人們常常只看到載體之上的成果，卻忽視了成果之下的載體。人們常常只注意到黨的思想、組織、作風建設的燦爛輝煌，卻往往忘記了戰(zhàn)爭和運動對黨的建設的剛性約束。因此，當戰(zhàn)爭和運動這兩大載體成為了歷史，而完全可以充當新的載體的黨內(nèi)制度建設（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)），卻因政治體制改革的相對滯后而步履蹣跚時，便反過來侵蝕了黨的思想、組織、作風這三大建設成果。這一點，在一些地方和單位已有反映：一些黨員的黨性觀念淡薄了，一些黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用減弱了，一些黨員領導干部密切聯(lián)系群眾的作風丟失了，甚至腐敗倒下了……

盡管我們十分希望通過不間斷的思想教育、不停頓的組織活動、不放松的作風整頓，去加強黨的思想、組織、作風建設，從《準則》教育、整黨教育、理想宗旨教育、民主評議、反腐敗斗爭，到全黨學習孔繁森、“三講”教育、“三個代表”教育、“科學發(fā)展觀”教育……然而，由于思想、組織、作風三大建設既缺乏制度（核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)）這一新的載體去推動，其成果也缺乏制度這一新的載體去鞏固，加之“文革”的遺毒和客觀環(huán)境對黨內(nèi)意志薄弱者消極影響作用的加大，黨的三大建設在新的歷史時期已面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。一些思想上不信黨的人，卻入了黨；一些組織上不愛黨的人，卻提了干；一些作風上背棄黨的人，卻升了官。30多年來從反腐蝕到反腐敗，盡管我們下了最大的決心，采取了最嚴厲的措施和手段，但是反腐敗的形勢“依然嚴峻”，任務“依然艱巨”。

不管情感上是否愿意承認，不管認識上是否敢于正視，這畢竟是嚴酷的現(xiàn)實，這畢竟是全黨的憂患。而憂患的根源恰在于，當戰(zhàn)爭和運動已成為歷史，我們沒有及時地把制度建設（特別是權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革）作為黨的建設的根本。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的今天，中國共產(chǎn)黨任重道遠。靠什么去管理擁有8200多萬黨員的政黨，靠什么去管理擁有13多億人口的大國，結(jié)論只有一個——既靠教育，更靠制度。我們黨比過去任何一個時期都更需要進行自身的重大改革——從領導制度到監(jiān)督體制、組織機制，從思想、組織、作風建設到制度建設。

根據(jù)鄧小平關(guān)于《黨和國家領導制度的改革》的重要戰(zhàn)略構(gòu)想，黨的十六大報告第一次提出“一定要把思想建設、組織建設、作風建設有機結(jié)合起來，把制度建設貫穿其中”；十七大報告首次提出了黨的“五大建設”即“思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設”。從黨的“三大建設”，到黨的“五大建設”，從制度建設與“老三大建設”的貫穿關(guān)系，到制度建設與四大建設的并列關(guān)系，既說明我們黨從革命黨向執(zhí)政黨的歷史角色轉(zhuǎn)換，也說明我們黨對制度建設極端重要性認識的深化。

按照鄧小平同志的思路，我們所要改革的不是黨和國家的根本制度，而是黨和國家沿用于“蘇聯(lián)模式”且尚存在弊端的領導制度、組織制度。正如江澤民同志在世紀之交的中央紀委五次全會上所指出，“要針對容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的具體體制、制度和薄弱環(huán)節(jié)，通過深化改革和體制創(chuàng)新，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權(quán)力運行機制?！?/p>

因此，只要我們對制度建設予以高度重視，對現(xiàn)行制度中的弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，把制度建設作為黨的建設的根本，就一定能改進和加強黨的領導，就一定能切實加強社會主義精神文明建設和民主法制建設，就一定能順利完成兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，人民就會信任我們的領導，就會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)就一定會有無限的希望。

（作者為中國紀檢監(jiān)察學院副院長）

責編/杜鳳嬌（見習）袁靜美編/石玉