范德虎　謝謨文

摘要：城市規(guī)劃作為政府資源配置和利益調(diào)整的重要手段，越來越表現(xiàn)出以公共利益和公共安全為主要目標(biāo)的公共政策屬性。在現(xiàn)代公共管理模式下，城市規(guī)劃更加強調(diào)“以人為本”，從傳統(tǒng)規(guī)劃思想較多地關(guān)注空間物質(zhì)環(huán)境，向更多地關(guān)注“人”轉(zhuǎn)變，更加注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化等綜合性規(guī)劃。在我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中，城市規(guī)劃亟需變革與創(chuàng)新，城市規(guī)劃作為公共政策的引導(dǎo)作用不斷加強。公眾參與、利益均衡、公平效率將成為城市規(guī)劃公共政策制度設(shè)計和公共選擇機制的核心。

關(guān)鍵詞：公共管理；城市規(guī)劃；政府職能轉(zhuǎn)型；規(guī)劃變革；政策制度；選擇機制

中圖分類號：TU981 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-2374（2012）30-0125-04

城市規(guī)劃的元素自古城邦雅典即表現(xiàn)以“政治管理”為目的，但作為政府公共管理手段并使之成為一項公共事務(wù)的現(xiàn)代城市規(guī)劃，卻僅有百年歷史進程。西方政府對城市化的引導(dǎo)和城市規(guī)劃首先著眼于城市公共衛(wèi)生和環(huán)境保護，體現(xiàn)出以公共利益和公共安全為主要目標(biāo)的公共政策屬性。二戰(zhàn)后，隨著城市經(jīng)濟的高速發(fā)展和全球化浪潮的推動，城市規(guī)劃逐漸成為政府干預(yù)城市發(fā)展的重要手段，由傳統(tǒng)規(guī)劃思想只關(guān)心物質(zhì)環(huán)境轉(zhuǎn)向理性的綜合性規(guī)劃，更多地注重經(jīng)濟、環(huán)境和社會發(fā)展，從強調(diào)設(shè)計和實踐轉(zhuǎn)變到理論政策研究范疇，逐步實現(xiàn)城市規(guī)劃從傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

1 公共管理職能與城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變

1.1 城市規(guī)劃的公共政策導(dǎo)向

21世紀(jì)是中國城市化的時代，城市規(guī)劃作為一項重要的政府行為不斷得到發(fā)展提升。在市場經(jīng)濟條件下，利用城市規(guī)劃對規(guī)劃區(qū)內(nèi)人口規(guī)模、土地利用、資源節(jié)約、環(huán)境保護和各項建設(shè)等重大事項進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將城市規(guī)劃作為社會必須遵守的公共政策，保證城市可持續(xù)發(fā)展。

以英國為例，自20世紀(jì)60年代以來，城市規(guī)劃的重點逐步從規(guī)劃（plan和plans）編制向規(guī)劃（planning）實施轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)規(guī)劃作為政府推動社會經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)宏觀調(diào)控而做出的謀劃和安排。到了20世紀(jì)80年代，英國發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)不再提供具體的藍圖，而是成為城市發(fā)展規(guī)劃政策、策略的集成，是建立規(guī)劃原則和政策的過程。因此，市場經(jīng)濟越發(fā)展，城市規(guī)劃越表現(xiàn)出其戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和政策性，必然向城市公共政策轉(zhuǎn)變。

1.2 城市規(guī)劃的公共管理職能分析

從公共管理要素性職能分析，公共管理更強調(diào)戰(zhàn)略管理和外部構(gòu)成要素管理，更加側(cè)重于城市發(fā)展目標(biāo)和政策引導(dǎo)。按照現(xiàn)代城市管理理論，新時期城市規(guī)劃應(yīng)有效應(yīng)對多元化、復(fù)雜現(xiàn)實環(huán)境與目標(biāo)，逐漸由原來的注重空間規(guī)劃和物理規(guī)劃、注重規(guī)劃內(nèi)部技術(shù)性分析向注重宏觀層面、政策層面的研究轉(zhuǎn)型，規(guī)劃內(nèi)涵也向經(jīng)濟、社會、環(huán)境、生態(tài)、文化等發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等方面拓展。

從公共管理任務(wù)性職能分析，公共管理主要通過各種公共政策來解決社會公共問題，提供公平而穩(wěn)定的社會秩序、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在社會轉(zhuǎn)型期間，政府通過城市規(guī)劃來合理安排和彌補城市公共設(shè)施和社會設(shè)施建設(shè)不足，更加關(guān)注公共資源、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以及社會協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃與引導(dǎo)，并提供一種權(quán)威性的價值分配方案?，F(xiàn)代城市規(guī)劃逐步由狹義的物質(zhì)空間環(huán)境“一書兩證”為核心，轉(zhuǎn)向解決現(xiàn)代城市發(fā)展公共領(lǐng)域問題和管理社會發(fā)展公共利益等。

從公共管理程序性職能分析，城市規(guī)劃作為公共管理系統(tǒng)的組成部分，除具備一般管理活動的基本環(huán)節(jié)和程序外，還應(yīng)積極應(yīng)對全球化、信息化對規(guī)劃管理的影響。積極開展公眾規(guī)劃，對規(guī)劃管理過程普遍實行公示制度，檢驗和整合規(guī)劃目標(biāo)和公共需求之間的差異，更加強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動。通過公眾參與，實現(xiàn)不同利益群體的多元化利益表達、利益聚合、利益分配，使城市規(guī)劃成為一種由相關(guān)者達成的“公共契約”。

2 政府職能調(diào)整與城市規(guī)劃變革

2.1 城市規(guī)劃與政府職能調(diào)整

20世紀(jì)50年代，英國城市復(fù)興運動從清除平民窟和疏解城市中心的壓力開始，到20世紀(jì)80年代工業(yè)區(qū)復(fù)興改造，以至21世紀(jì)當(dāng)代文化導(dǎo)向的城市復(fù)興，政府通過制定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、實施策略等形式，吸引大量市場資金參與，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、文化、物質(zhì)形態(tài)等全面復(fù)蘇與復(fù)興。以改善市民生活質(zhì)量和工作條件為中心，政府部門利用城市規(guī)劃和公共政策手段，引導(dǎo)城市中心區(qū)大規(guī)模的物質(zhì)形態(tài)的更新，對老建筑（大多為工業(yè)建筑）和開放空間（如公園、展覽場所）進行改造再利用，增加商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，將文化視為“復(fù)興的催化劑和引擎”，建設(shè)“文化區(qū)”和“文化地標(biāo)”，促進社會各階層的有效融合，激發(fā)城市的自豪感和自信心。

因此，作為一般市場經(jīng)濟條件下的政府職能，除主要提供政治職能和經(jīng)濟職能外，還應(yīng)注重經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)節(jié)職能和公共產(chǎn)品提供、公共問題解決等救濟職能。城市規(guī)劃作為重要的政府職能和資源配置工具，在我國傳統(tǒng)“全能政府”職能模式向現(xiàn)代“有效政府”職能調(diào)整過程中，也應(yīng)由“規(guī)劃管制”向“規(guī)劃服務(wù)”轉(zhuǎn)變，有效實施經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)。

2.2 政府職能轉(zhuǎn)型下的城市規(guī)劃

在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面，城市規(guī)劃不僅是一種空間的統(tǒng)籌布局，也是對社會各方利益在空間上的集合和再分配。新時期，應(yīng)充分利用規(guī)劃引導(dǎo)和規(guī)劃控制，實現(xiàn)資源的有效配置和重構(gòu)，謀求不同利益間的協(xié)調(diào)和平衡，以城市問題為導(dǎo)向，以資源環(huán)境為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對城市發(fā)展的引導(dǎo)帶動作用，實現(xiàn)從項目建設(shè)規(guī)劃向區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的變革。

在市場監(jiān)管方面，市場經(jīng)濟條件下作為制度供給者的政府，既是市場秩序的提供者，也是市場秩序的仲裁者。城市規(guī)劃作為重要的公共政策，在規(guī)劃編制、規(guī)劃審批和規(guī)劃監(jiān)督的全過程，均應(yīng)體現(xiàn)出對市場主體及其行為的監(jiān)督和管理。通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度設(shè)計，對城市發(fā)展設(shè)定規(guī)劃控制和引導(dǎo)。同時，利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和公共政策手段，進一步加強對規(guī)劃設(shè)計單位的監(jiān)管。

在社會管理方面，現(xiàn)代城市規(guī)劃應(yīng)充分考慮市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的復(fù)雜性，合理引入公眾參與等公共管理模式?？茖W(xué)規(guī)劃，合理配置城鄉(xiāng)資源，嚴(yán)格規(guī)劃監(jiān)督和違法建設(shè)查處，化解社會矛盾，加強規(guī)劃的動態(tài)適應(yīng)性和可操作性，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。

在公共服務(wù)方面，政府應(yīng)提供滿足公眾消費和受益的公共產(chǎn)品，以實現(xiàn)社會公共需求和促進社會利益。在城市規(guī)劃中，必須更加突出政府的公共服務(wù)職能，結(jié)合城市布局的調(diào)整優(yōu)化及功能疏解，加強各項公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與保障，建立以服務(wù)為導(dǎo)向的公共行政體制。

3 公共管理過程和城市規(guī)劃創(chuàng)新

3.1 城市規(guī)劃與公共管理過程

城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍圖。在總體規(guī)劃層面，城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、城市功能布局、城市要素安排和實施規(guī)劃等，是城市未來發(fā)展的指引，也是城市政府和各部門制定政策和建設(shè)管理城市的基本依據(jù)。城市規(guī)劃需要從重要公共政策的角度，從方法上和內(nèi)容上進行變革與創(chuàng)新。

以英國為例，1947年，英國議會通過了近代城市規(guī)劃立法體系中最重要的法律之一——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（《the Town and Country Planning Act》）。在此之前，英國實行的是“分區(qū)規(guī)劃”，對地方政府而言缺乏彈性，難以適應(yīng)外部環(huán)境的變化。新法規(guī)改革了英國規(guī)劃體系，立法創(chuàng)立了地方規(guī)劃局，并授權(quán)編制本地區(qū) “發(fā)展規(guī)劃（Development plan）”。發(fā)展規(guī)劃本身不具有約束力，它僅僅表達規(guī)劃部門的意圖，建設(shè)項目需要經(jīng)過規(guī)劃部門審批批準(zhǔn)。1967年，英國頒布的規(guī)劃法把規(guī)劃分成了結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃，進一步明確了中央政府與地方政府的事權(quán)劃分。結(jié)構(gòu)規(guī)劃又稱為戰(zhàn)略規(guī)劃（Strategy?plan），它包括總體政策及其闡述文件、框架圖紙（圖解）以及專項政策等，突出城市發(fā)展方向、整體空間框架（結(jié)構(gòu)）的戰(zhàn)略布置和過程的控制，需要向中央政府報批。而地方規(guī)劃（Local?plan）是以小地區(qū)規(guī)劃（District?plans）為主，局部區(qū)域的較詳細(xì)的戰(zhàn)術(shù)性政策規(guī)劃強調(diào)發(fā)展的具體空間布局、土地利用及交通網(wǎng)絡(luò)等，可在批準(zhǔn)的戰(zhàn)略框架內(nèi)由地方政府自行決定。后來，在城市發(fā)展相當(dāng)成熟的地區(qū)，又將結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃合二為一，稱為一體化發(fā)展規(guī)劃（Unitary?Development?plan）。2001年底，英國政府發(fā)表了《規(guī)劃綠皮書》，提出簡化規(guī)劃體系，減少規(guī)劃層次，讓公眾更多地參與規(guī)劃制定的過程，在區(qū)域空間戰(zhàn)略下制定地方發(fā)展框架。

在公共管理模式下，城市規(guī)劃的社會性決定其本身將成為技術(shù)和制度的綜合體，規(guī)劃管理的目標(biāo)從單一的物質(zhì)控制和計劃目標(biāo)，轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣l(fā)展綜合目標(biāo)和城市實際建設(shè)過程進行干預(yù)，規(guī)劃控制的行政手段也逐漸削弱，決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等規(guī)劃管理方法不斷更新，規(guī)劃政策法律、政府投資、資源重新優(yōu)化配置等規(guī)劃引導(dǎo)將成為現(xiàn)代城市規(guī)劃管理的主要內(nèi)容。

3.2 城市規(guī)劃體系的創(chuàng)新與完善

國外城市規(guī)劃體系通常包括規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃運作體系。

近年來，城市規(guī)劃更加強調(diào)與其他經(jīng)濟社會管理方法的融合，形成共同的政策框架和行動綱要。通過加強區(qū)域規(guī)劃研究，借助概念性規(guī)劃使總體規(guī)劃更準(zhǔn)確地把握未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略重點，突出城市發(fā)展結(jié)構(gòu)性重點問題，為政府決策提供有效的技術(shù)支持，成為公共管理模式下城市規(guī)劃創(chuàng)新與完善的重點。

為適應(yīng)市場經(jīng)濟變化的能力，實現(xiàn)對城市發(fā)展過程動態(tài)、實時、有效的調(diào)控，城市規(guī)劃體系越來越注重城市運行和規(guī)劃運作體系，更加注重對實施過程的引導(dǎo)與控制。根據(jù)經(jīng)濟社會環(huán)境的變化適時調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，滾動編制城市近期建設(shè)規(guī)劃，將規(guī)劃原則、準(zhǔn)則、布局以及規(guī)劃所確立的行動步驟轉(zhuǎn)化為公共政策，盡可能地消除城市發(fā)展的不利因素，引導(dǎo)實現(xiàn)城市的規(guī)劃目標(biāo)和城市發(fā)展目標(biāo)，確保公共利益的實現(xiàn)與增進，將是城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與方向。

3.3 城市規(guī)劃公共政策制度設(shè)計

公共政策的基本價值取向直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、有效性和社會公正的程度。目前，我國城市化進程快速發(fā)展，由于片面追求經(jīng)濟利益或政治利益最大化，造成的環(huán)境破壞、公共利益損害、城鄉(xiāng)差距不斷擴大等城市問題越來越嚴(yán)重。究其原因，城市規(guī)劃管理失靈和公共政策失衡直接影響和制約了城市科學(xué)發(fā)展。

在城市規(guī)劃公共政策制度設(shè)計時，應(yīng)充分引入公眾參與，以城市公共產(chǎn)品、公共利益的提供以及城市各利益主體間實現(xiàn)均衡博弈為主要內(nèi)容，以社會公平為其基本價值取向，以不同利益主體間利益均衡為目標(biāo)，不斷完善城市規(guī)劃公共政策體系。從程序和規(guī)則等方面確保效率與公平相統(tǒng)一，將城市規(guī)劃作為服務(wù)和增進公共利益的政府產(chǎn)品，使自上而下的城市規(guī)劃行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?、服?wù)和管制相結(jié)合的新型城市規(guī)劃公共管理模式。

3.4 城市規(guī)劃公共選擇機制

在當(dāng)代，城市規(guī)劃過程更多地表現(xiàn)為公共政策的制定過程，而公眾參與成為其公共管理思想的核心內(nèi)容之一。城市規(guī)劃作為利益相關(guān)者的共同事務(wù)，為保證公共利益不被相關(guān)利益人侵害，涉及城市社區(qū)、城市公共設(shè)施和公共環(huán)境等規(guī)劃，都應(yīng)通過公示、聽證等制度對規(guī)劃的內(nèi)容和程序進行完善，保證各項規(guī)劃成果真正成為社會成員和各利益主體必須遵守也自愿遵守的公共契約，確保城市規(guī)劃作為政府公共政策執(zhí)行的可操作性。

從西方國家的規(guī)劃實踐看，公共參與通常以個體所組成的團體或利益集團為主體，通過城市社區(qū)的平臺來實現(xiàn)。在我國，城市社區(qū)逐漸成為現(xiàn)代城市管理的基礎(chǔ)，也是實施城市規(guī)劃的具體目標(biāo)。“規(guī)劃進社區(qū)”不僅是市民自治、公眾參與的舞臺，也是城市規(guī)劃公共選擇機制的具體體現(xiàn)。通過行使社區(qū)發(fā)展規(guī)劃知情權(quán)、建設(shè)規(guī)劃參與決策權(quán)以及實施規(guī)劃救濟權(quán)，讓公眾參與涉及城市規(guī)劃編制、決策、實施、監(jiān)督等全過程，保證公共利益在程序性和實體性方面趨于最優(yōu)。在某種程度上，城市規(guī)劃從單一的、垂直的行政指令向多方參與的、橫向的公共政策轉(zhuǎn)變，將是城市規(guī)劃公共選擇的必然趨勢。

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作者簡介：范德虎（1975-），男，安徽無為人，北京科技大學(xué)土木與環(huán)境學(xué)院博士研究生，城市規(guī)劃與設(shè)計專業(yè)高級工程師。

（責(zé)任編輯：葉小堅）