許世衛(wèi)

果蔬等“菜籃子”農(nóng)產(chǎn)品滯銷是一個(gè)世界性難題，即便在歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家也時(shí)有發(fā)生。多年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家一直致力于不斷完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼制度，規(guī)避或者化解農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)及其造成的農(nóng)產(chǎn)品滯銷風(fēng)險(xiǎn)，以緩解其對(duì)生產(chǎn)者或消費(fèi)者造成的不利影響。

一、日本

20世紀(jì)50年代后期，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展階段，蔬菜價(jià)格變動(dòng)很大，各地不時(shí)發(fā)生蔬菜滯銷事件。為此，日本政府于1966年制訂了《蔬菜生產(chǎn)上市穩(wěn)定法》，逐步建立起了有效的價(jià)格穩(wěn)定和蔬菜農(nóng)戶收入補(bǔ)貼制度。其主要內(nèi)容有：

（一）大宗蔬菜價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制。該機(jī)制是日本《蔬菜生產(chǎn)上市穩(wěn)定法》的核心。日本政府規(guī)定蘿卜、白菜等14種關(guān)乎民生的蔬菜為“大宗蔬菜”，并將全國(guó)933個(gè)產(chǎn)地確定為大宗蔬菜的重點(diǎn)地區(qū)，這些地區(qū)的蔬菜種植大戶向當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)協(xié)組織提交種植計(jì)劃后，中央政府、地方政府和農(nóng)戶將按照3?誜1?誜1的比例出資，設(shè)立“蔬菜生產(chǎn)上市穩(wěn)定基金”，由獨(dú)立行政法人“農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)管理。當(dāng)蔬菜批發(fā)價(jià)格跌至過(guò)去6年平均價(jià)格的90%以下時(shí)將啟動(dòng)基金，對(duì)農(nóng)戶的損失給予一定補(bǔ)貼。享受補(bǔ)貼的農(nóng)戶必須滿足以下條件：一是農(nóng)戶必須是“穩(wěn)定且持續(xù)性的生產(chǎn)者”，即種植規(guī)模在4公頃以上，且蔬菜播種面積占60%以上的生產(chǎn)者，對(duì)此類農(nóng)戶的基本補(bǔ)貼率為90%；二是過(guò)去3年蔬菜按計(jì)劃上市或過(guò)去3年上市的蔬菜量不超過(guò)上市計(jì)劃的120%，對(duì)此類農(nóng)戶的基本補(bǔ)貼率80%；三是“穩(wěn)定且持續(xù)性的生產(chǎn)者”的蔬菜播種面積的比重不超過(guò)40%，對(duì)此類農(nóng)戶的基本補(bǔ)貼率低于上述兩種情況。

（二）常見(jiàn)蔬菜價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制。此機(jī)制與大宗蔬菜價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制類似。日本政府指定菜花、芹菜等34種蔬菜為“常見(jiàn)蔬菜”，責(zé)由地方政府建立“蔬菜價(jià)格穩(wěn)定法人”并建立基金維持價(jià)格穩(wěn)定，中央政府通過(guò)農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機(jī)構(gòu)提供1/3的資金支持。2010年，中央政府共向各地蔬菜價(jià)格穩(wěn)定基金投入5.5億日元，為穩(wěn)定常見(jiàn)蔬菜價(jià)格發(fā)揮了重要作用。

（三）重要蔬菜的緊急供求調(diào)整機(jī)制。除大宗蔬菜和常見(jiàn)蔬菜價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制外，日本政府還規(guī)定了甘藍(lán)、卷心菜、洋蔥、蘿卜、大蒜、大白菜和生菜等蔬菜為重要蔬菜，在這些蔬菜價(jià)格出現(xiàn)劇烈波動(dòng)時(shí)政府將采取干預(yù)措施，以其穩(wěn)定蔬菜價(jià)格保護(hù)農(nóng)民收入。具體來(lái)講，若出現(xiàn)重要蔬菜因產(chǎn)量大增，而導(dǎo)致價(jià)格低落，蔬菜滯銷嚴(yán)重情況時(shí)，政府將與重要蔬菜主產(chǎn)地的縣農(nóng)協(xié)聯(lián)合會(huì)簽訂緊急供求調(diào)整協(xié)議，將對(duì)產(chǎn)地蔬菜施行上市管制或強(qiáng)制要求廢棄處理，同時(shí)政府和農(nóng)戶按照1?誜1的出資比例設(shè)立重要蔬菜緊急供求調(diào)整基金。具體補(bǔ)貼方法是當(dāng)重要蔬菜的價(jià)格跌至過(guò)去6年平均價(jià)格的70%-90%時(shí)，農(nóng)協(xié)指導(dǎo)農(nóng)戶延期上市或加工后上市，基金提供30%的補(bǔ)貼；當(dāng)重要蔬菜的價(jià)格跌至過(guò)去6年平均價(jià)格的70%以下時(shí)，農(nóng)協(xié)將指導(dǎo)部分產(chǎn)地將蔬菜轉(zhuǎn)作飼料，有的甚至直接還田，基金提供40%的補(bǔ)貼。

（四）訂單蔬菜價(jià)格補(bǔ)貼制度。2002年日本政府出臺(tái)了訂單栽培蔬菜價(jià)格補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)蔬菜生產(chǎn)大戶（產(chǎn)區(qū)農(nóng)協(xié)、大規(guī)模農(nóng)戶等）與需求大戶（食品加工企業(yè)、餐飲企業(yè)、蔬菜批發(fā)商、大型超市）簽訂產(chǎn)銷合同。蔬菜訂單大體可分為兩類：數(shù)量確保型（定量定價(jià)簽約），即合約中事先確定數(shù)量和價(jià)格的情況下，若因天氣影響導(dǎo)致蔬菜收獲量不夠，且市場(chǎng)價(jià)格超過(guò)簽約價(jià)格的1.3倍時(shí)，農(nóng)戶通過(guò)農(nóng)協(xié)與購(gòu)貨方協(xié)調(diào)，可直接從批發(fā)市場(chǎng)上購(gòu)買蔬菜確保供貨量達(dá)到簽約數(shù)量，政府可提供適當(dāng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額一般不超過(guò)市場(chǎng)價(jià)與簽約價(jià)差額的70%-90%。價(jià)格低落型（市場(chǎng)價(jià)格變化簽約），即當(dāng)市場(chǎng)蔬菜價(jià)格低于簽約價(jià)格時(shí)，簽約雙方可對(duì)簽約價(jià)格進(jìn)行修訂，政府將對(duì)遭受損失的一方提供一定補(bǔ)貼。訂單蔬菜價(jià)格補(bǔ)貼制度所需資金由中央和地方政府以及生產(chǎn)者共同負(fù)擔(dān)。2010年，日本政府出資2028萬(wàn)日元，用于支持該項(xiàng)目。

二、美國(guó)

美國(guó)政府于1933年出臺(tái)了其首部農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法案—“農(nóng)業(yè)調(diào)整法”，開(kāi)始對(duì)重要的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持。經(jīng)過(guò)80年的不斷改革，美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策體系日趨完善。美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼制度大體可分為兩類：特定產(chǎn)品補(bǔ)貼和非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼。特定產(chǎn)品補(bǔ)貼主要是針對(duì)玉米、小麥、大米、大豆、棉花、高粱、大麥、燕麥、花生以及其他油籽等10種農(nóng)產(chǎn)品，具體分為借款差額補(bǔ)貼、直接支付和反周期支付。非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼是面向所有農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼，主要補(bǔ)貼形式有養(yǎng)護(hù)或休耕補(bǔ)貼和保險(xiǎn)補(bǔ)貼。此外，美國(guó)政府還提供諸如災(zāi)害救助、出口補(bǔ)貼等方面的補(bǔ)貼。

以上兩項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼制度已經(jīng)發(fā)展得比較成熟完備，但基本上不涵蓋果蔬等“菜籃子”產(chǎn)品，對(duì)果蔬產(chǎn)品的滯銷美國(guó)有專門的管理制度。美國(guó)1937年農(nóng)業(yè)市場(chǎng)協(xié)議法案（Agricultural Marketing Agreement Act of 1937）規(guī)定，美國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)有權(quán)發(fā)布水果、蔬菜和特色農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)命令（Fruits, Vegetable and Specialty Crop Marketing Orders），幫助水果、蔬菜和特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者解決他們個(gè)人單獨(dú)無(wú)法解決的市場(chǎng)問(wèn)題，包括因農(nóng)產(chǎn)品集中上市而造成的滯銷賣難問(wèn)題。此類以美國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)名義發(fā)布的市場(chǎng)命令屬于強(qiáng)制性的行政命令，既可在全聯(lián)邦范圍內(nèi)實(shí)施，也可在某些州等局部范圍內(nèi)實(shí)施，但對(duì)指定區(qū)域內(nèi)的所有生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者均具有法律約束力，如果有人違反，可處以罰款等行政處罰措施。市場(chǎng)命令可對(duì)果蔬產(chǎn)品的儲(chǔ)藏、包裝和規(guī)格提出明確要求，還可對(duì)某一產(chǎn)品的集中上市實(shí)施數(shù)量控制。市場(chǎng)命令適用于梨、杏、櫻桃、柑橘、棗、葡萄、獼猴桃、油桃、洋蔥、西紅柿、馬鈴薯等35種果蔬和特色農(nóng)產(chǎn)品。一般情況下，美國(guó)政府部門并不為市場(chǎng)命令的執(zhí)行提供任何補(bǔ)貼和支持，相應(yīng)的費(fèi)用由生產(chǎn)者分?jǐn)偂?/p>

三、歐盟

歐盟從1962年起就建立了一套專門針對(duì)果蔬產(chǎn)品滯銷的補(bǔ)貼制度。經(jīng)過(guò)近50年的不斷改革和完善，制度已相當(dāng)完備。其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

（一）滯銷農(nóng)產(chǎn)品不上市補(bǔ)償（Community Withdrawal Compensation，CWC）。這是歐盟果蔬產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)和核心。根據(jù)歐盟法規(guī)，由果蔬產(chǎn)品生產(chǎn)者專業(yè)組織—生產(chǎn)者組織（Producer Organizations, POs）來(lái)負(fù)責(zé)管理果蔬產(chǎn)品的上市銷售，在出現(xiàn)滯銷危機(jī)時(shí)歐盟將對(duì)生產(chǎn)者組織執(zhí)行的農(nóng)產(chǎn)品不上市項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)償，出資比例為生產(chǎn)者組織的項(xiàng)目金額的50%。1962年滯銷農(nóng)產(chǎn)品不上市補(bǔ)償機(jī)制生效后，歐盟對(duì)申請(qǐng)不上市農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量沒(méi)有限制，加之當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)者專業(yè)組織更多的只是歐盟發(fā)放補(bǔ)貼的渠道，在管理生產(chǎn)者產(chǎn)品集中上市方面所發(fā)揮的作用微乎其微，結(jié)果導(dǎo)致20世紀(jì)90年代初期歐盟農(nóng)產(chǎn)品不上市補(bǔ)貼達(dá)到令人難以承受的地步，僅1992年就有100萬(wàn)噸的蘋果和80萬(wàn)噸的梨申請(qǐng)不上市補(bǔ)貼，財(cái)政負(fù)擔(dān)極其沉重。為此，1996年、2000年、2003年和2007年歐盟相繼對(duì)不上市產(chǎn)品補(bǔ)貼制度進(jìn)行了調(diào)整和改革，一方面強(qiáng)化生產(chǎn)者專業(yè)組織的職能和作用，要求果蔬生產(chǎn)者的大部分產(chǎn)品必須通過(guò)生產(chǎn)者組織銷售，政府只對(duì)經(jīng)由生產(chǎn)者組織銷售的產(chǎn)品提供補(bǔ)貼。另一方面對(duì)申請(qǐng)不上市補(bǔ)貼的產(chǎn)品實(shí)行限制，確定了補(bǔ)貼的兩個(gè)上限：即生產(chǎn)者組織的項(xiàng)目資金由生產(chǎn)者組織和歐盟平均分?jǐn)?，歐盟的補(bǔ)貼額不超過(guò)生產(chǎn)者組織項(xiàng)目資金的50%；歐盟的補(bǔ)貼額不超過(guò)通過(guò)生產(chǎn)者組織銷售的產(chǎn)品產(chǎn)值的4.1%。同時(shí)要求不上市產(chǎn)品遵守嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

（二）生產(chǎn)者收入波動(dòng)危機(jī)預(yù)防和管理機(jī)制。盡管實(shí)施滯銷農(nóng)產(chǎn)品不上市補(bǔ)償后，歐盟發(fā)生果蔬產(chǎn)品滯銷的事件減少，但是果蔬產(chǎn)品生產(chǎn)受氣候條件等因素的影響較大，加之考慮到果蔬產(chǎn)品易腐爛的特性，即使出現(xiàn)輕微的果蔬產(chǎn)品滯銷仍會(huì)嚴(yán)重干擾市場(chǎng)并對(duì)生產(chǎn)者的收入造成不利影響。為此，歐盟還實(shí)施了生產(chǎn)者收入波動(dòng)危機(jī)預(yù)防和管理制度，并對(duì)以下危機(jī)預(yù)防和管理行動(dòng)提供財(cái)政支持：（1）農(nóng)產(chǎn)品不上市。歐盟將在滯銷情況下對(duì)不上市農(nóng)產(chǎn)品提供的一定補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式與上面的滯銷農(nóng)產(chǎn)品不上市補(bǔ)償機(jī)制相同，但在生產(chǎn)者組織合并或經(jīng)由生產(chǎn)者組織上市的果蔬產(chǎn)品數(shù)量不足果蔬產(chǎn)品產(chǎn)量的20%的情況下，歐盟的出資比例可由50%提高到60%，對(duì)生產(chǎn)者組織的補(bǔ)貼上限可由營(yíng)銷農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的4.1%提高到4.6%。如果是在歐盟內(nèi)部免費(fèi)發(fā)放滯銷農(nóng)產(chǎn)品，歐盟的出資比例可提高到100%，但是補(bǔ)貼量不超過(guò)每個(gè)生產(chǎn)者組織銷售的產(chǎn)品產(chǎn)量的5%。（2）綠色收獲或不收獲。在正常收獲季節(jié)前全部收割農(nóng)產(chǎn)品但不用于商業(yè)銷售或不收割任何農(nóng)產(chǎn)品。（3）收獲保險(xiǎn)。為保障生產(chǎn)者的收入，預(yù)防因自然災(zāi)害、氣候條件以及病蟲害造成的市場(chǎng)損失，歐盟還對(duì)生產(chǎn)者組織提供的收獲保險(xiǎn)提供一定的財(cái)政支持，但是補(bǔ)貼額不得超過(guò)因自然災(zāi)害而造成的損失的保險(xiǎn)額的80%。

此外，為保護(hù)市場(chǎng)上果蔬產(chǎn)品的價(jià)格穩(wěn)定，歐盟還對(duì)果蔬產(chǎn)品給予一定的外部保護(hù)（External Protection），包括對(duì)蘋果進(jìn)口實(shí)行許可證制度以及進(jìn)入價(jià)格制度，即制定果蔬產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的最低準(zhǔn)入價(jià)格或者參考價(jià)格，要求各成員國(guó)參照?qǐng)?zhí)行。如果市場(chǎng)價(jià)格低于參考價(jià)格，將征收差價(jià)稅。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所）