聶日明

如何轉(zhuǎn)變職能，從收稅官轉(zhuǎn)型為國(guó)家財(cái)務(wù)總監(jiān)，是中國(guó)財(cái)政部未來(lái)面臨的重大挑戰(zhàn)。

2012年下半年中國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退的趨勢(shì)已經(jīng)成定局，二季度GDP同比增長(zhǎng)僅有7.6%，低于一季度的8.1%，是全球金融危機(jī)以來(lái)最低增速。8月中旬的數(shù)據(jù)顯示，7月份工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)9.2%，低于6月份的9.5%，為2009年5月以來(lái)的最低增速。

經(jīng)濟(jì)衰退的威力還未彰顯，中國(guó)財(cái)政部門(mén)已經(jīng)感受到財(cái)政減收的壓力。七月末財(cái)政部召開(kāi)的年中會(huì)中，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人明確指出，“事實(shí)就是很?chē)?yán)峻，有些省市已的確面臨完不成預(yù)算（收入）的問(wèn)題”，“狠抓增收節(jié)支成為財(cái)政部門(mén)下半年的要?jiǎng)?wù)”、“大力支持稅務(wù)、海關(guān)部門(mén)依法加強(qiáng)稅收征管，應(yīng)收盡收”。各級(jí)政府部門(mén)加大征稅、收費(fèi)、罰款力度的新聞不絕如縷。沈陽(yáng)市更以運(yùn)動(dòng)式罰款為創(chuàng)收手段，致使全市出現(xiàn)大面積商戶關(guān)門(mén)避檢。此舉在社會(huì)輿論的指責(zé)下停止以后，交警開(kāi)始出動(dòng)，起早貪黑貼罰單，廣東、湖北等地也多有此舉。

經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，企業(yè)營(yíng)收下跌、利潤(rùn)睛轉(zhuǎn)陰，此時(shí)加大征稅力度，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜，宏觀上也會(huì)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)衰退。為此，財(cái)稅兩部門(mén)“一把手”謝旭人和肖捷從6月份開(kāi)始，就多次強(qiáng)調(diào)不得收“過(guò)頭稅”，同時(shí)防止出現(xiàn)虛增非稅收入等情況。希望以此遏制各級(jí)財(cái)稅部門(mén)為完成預(yù)算收入指標(biāo)過(guò)度征稅的沖動(dòng)。但這又是一個(gè)兩難，如果真的遏制住這種沖動(dòng)的話，各級(jí)政府很有可能會(huì)陷入財(cái)政危機(jī)。

“完成預(yù)算收入”乍聽(tīng)起來(lái)很有道理，是財(cái)政部認(rèn)真執(zhí)行年度預(yù)算的行為，但細(xì)究起來(lái)卻很荒唐。居民與企業(yè)是依法納稅，應(yīng)繳盡繳，數(shù)額多寡取決于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好壞。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，稅收自然下滑。此時(shí)要完成所謂的“預(yù)算”收入，就只能提高實(shí)際稅負(fù)或預(yù)征稅款，也就是所謂的“過(guò)頭稅”。

然而，遍尋稅收法定的國(guó)家，鮮見(jiàn)預(yù)算收入的提法，財(cái)稅收入源自依法征繳，新開(kāi)稅種、強(qiáng)制收費(fèi)必經(jīng)議會(huì)審批，因此只能預(yù)測(cè)財(cái)政收入，而無(wú)法事先計(jì)劃征繳規(guī)模、增幅。尤其在中國(guó)“以收定支”的財(cái)政體制下，能征來(lái)多少稅直接決定著政府部門(mén)能花多少錢(qián)。對(duì)于財(cái)政部來(lái)說(shuō)，完成財(cái)政收入甚至超收就顯得尤為重要。

重收不重支的工作思路，產(chǎn)生了許多令人震驚的現(xiàn)象。由于近幾年財(cái)政超收規(guī)模巨大，財(cái)政部不得不在年中就開(kāi)始要求各政府部門(mén)突擊花錢(qián)，2011年11、12兩月的財(cái)政待支規(guī)模就達(dá)到驚人的3.5萬(wàn)億元！

對(duì)財(cái)政部門(mén)的過(guò)度賦權(quán)的結(jié)果之一，就是使得各級(jí)政府的財(cái)政狀況直接影響整體的宏觀稅負(fù)。在中國(guó)，以流轉(zhuǎn)稅、從價(jià)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)中，稅收總額對(duì)物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)周期高度敏感，也呈現(xiàn)周期性波動(dòng)。在以收定支的財(cái)政原則下，財(cái)政收入飛速增長(zhǎng)意味著支出規(guī)模隨之?dāng)U張。但危機(jī)隨之而來(lái)，在財(cái)政收入增速放緩甚至負(fù)增長(zhǎng)時(shí)，支出規(guī)模并不會(huì)相應(yīng)調(diào)整。

當(dāng)前的財(cái)政危機(jī)是全能而不受約束的財(cái)政體制的結(jié)果，不斬?cái)嘭?cái)政部貫穿從收入到支出的全能之手，財(cái)政超收與財(cái)政危機(jī)仍將交替進(jìn)行，并且隨著經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)越來(lái)越大。這是當(dāng)下的社會(huì)輿情與政府公信力所無(wú)法承受的。

因此，要化解財(cái)政危機(jī)，不能簡(jiǎn)單的提高稅負(fù)，而需要從通盤(pán)的財(cái)政體制改革入手，厘清財(cái)政收入與支出的決定機(jī)制，以界定政府事權(quán)為核心，理順政府與納稅人的關(guān)系。只是如此，即使提高稅負(fù)，也是納稅人對(duì)政府?dāng)U大事權(quán)的要求。

執(zhí)行預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理以外，管理財(cái)政收入與支出的差額部分——財(cái)政盈余和赤字——就是財(cái)政部的職能。財(cái)政部根據(jù)中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)周期，進(jìn)行籌資活動(dòng)——用盈余沖銷(xiāo)赤字或者發(fā)行公債、擴(kuò)大赤字，充當(dāng)?shù)氖菄?guó)家財(cái)務(wù)總監(jiān)（CFO）的職責(zé)，切切實(shí)實(shí)的是長(zhǎng)周期宏觀調(diào)控的主力軍。然而，時(shí)至今日，現(xiàn)收收付、基數(shù)管理等還是中國(guó)財(cái)政部的主要管理手段，離國(guó)際上已成主流的權(quán)責(zé)發(fā)生制、責(zé)任政府等管理思路還很遙遠(yuǎn)。如何轉(zhuǎn)變職能，從收稅官轉(zhuǎn)型為國(guó)家財(cái)務(wù)總監(jiān)，是中國(guó)財(cái)政部未來(lái)面臨的重大挑戰(zhàn)。