吳勤民

今年是我國現(xiàn)行憲法頒布三十周年。切實保證憲法實施，對全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家具有重大意義。地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)，立法和監(jiān)督是憲法和法律賦予人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要職權(quán)，地方人大要履行好憲法和法律賦予的職權(quán)，必須增強憲法意識，把實施憲法落實到地方立法和監(jiān)督工作中去。

一、增強憲法意識，堅持以人民權(quán)利為本位的價值取向

憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是各級人民代表大會。人民代表大會的性質(zhì)和地位決定了它保證憲法的實施，必須維護人民群眾的根本利益。

（一）堅持以人為本，維護和保障公民的憲法權(quán)利

憲法明確了“國家尊重和保障人權(quán)”的原則，專章規(guī)定了公民在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個方面的權(quán)利和自由。保障公民的憲法權(quán)利，是地方人大及其常委會開展工作的必然要求。本屆市人大常委會注重落實和保障公民的憲法權(quán)利，在食品安全、飲用水水源保護、義務(wù)教育、終身教育、全民健身、社區(qū)公共文化服務(wù)、職工代表大會、特殊人群保護等方面制定了一系列與公民權(quán)益相關(guān)的地方性法規(guī)，保證了憲法在本市實際生活中得到貫徹實施。

地方立法和監(jiān)督工作堅持以人為本、立法為民的原則，在觀念上要從公民義務(wù)本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為我們工作的出發(fā)點和落腳點；在實體上要落實人民群眾的憲法權(quán)利，以保障和改善民生為重點，著力研究解決人民群眾普遍關(guān)心的問題；在途徑上要細化保障公民權(quán)利的程序規(guī)定，完善權(quán)利受侵害的救濟措施，保障公民各項權(quán)益，維護社會公平正義。

（二）堅持立法為民，規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力的合法運行

憲法既保障公民基本權(quán)利，又規(guī)范國家權(quán)力的合法運行。保障憲法的實施，要處理好權(quán)力與責任的關(guān)系，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。本屆市人大常委會在立法工作中，既注重確保行政權(quán)力可以依法有效行使，又注重對行政權(quán)力的制約、規(guī)范和監(jiān)督。在制定民用機場地區(qū)管理條例、審計條例、居住物業(yè)管理規(guī)定等法規(guī)時，注重權(quán)利與義務(wù)關(guān)系配置平衡，確保行政機關(guān)權(quán)力與責任相當。

依法治國，最根本的是依憲治國，以保障公民權(quán)利為出發(fā)點，用法治思維、法治方式治理國家、管理社會。地方立法和監(jiān)督工作，要更加注重規(guī)范國家機關(guān)行使權(quán)力的內(nèi)容和程序，推動政府行為體現(xiàn)憲法精神和原則。在觀念上要從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，激發(fā)市場主體的活力，處理好效率與公平的關(guān)系，保障公民權(quán)利的充分行使。在制度設(shè)計上要正確處理好權(quán)力與責任的關(guān)系，體現(xiàn)為民、便民、利民的原則，推動有關(guān)國家機關(guān)依法正確行使權(quán)力。在監(jiān)督上要充分發(fā)揮人大監(jiān)督的職能作用，加強對其他國家機關(guān)權(quán)力運行的監(jiān)督，努力營造公平的社會環(huán)境。

二、加強地方立法工作，推進科學(xué)立法和民主立法

根據(jù)憲法規(guī)定，地方人大及其常委會可以制定在本行政區(qū)域內(nèi)實施的地方性法規(guī)。本屆市人大常委會共制定地方性法規(guī)28件，修改法規(guī)86件（次）、廢止法規(guī)10件，作出法律性問題決定6件，為本市經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的法制保障。實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，進一步保障和改善民生，迫切需要法律制度建設(shè)的推動和引導(dǎo)。中國特色社會主義法律體系形成后，加強地方立法工作，進一步推進科學(xué)立法和民主立法，必須在關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上有所改進。

（一）科學(xué)立法必須從源頭抓起，把好法規(guī)立項的入門關(guān)

科學(xué)立法貫穿于立法的全過程，必須從源頭抓起，抓好立法項目論證，科學(xué)確定立法項目。為此，本屆人大常委會制定了《立法項目立項論證工作試行辦法》，在立項論證方面進行了有益的探索。

做好法規(guī)的立項工作，進一步增強立法計劃選項的科學(xué)性，一是立法項目的遴選要以問題為導(dǎo)向，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題，切實發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。二是要發(fā)揮人大立法工作的主導(dǎo)作用，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，科學(xué)篩選和統(tǒng)籌安排立法項目，優(yōu)化配置地方立法資源，加強民生領(lǐng)域等重點領(lǐng)域立法。要重視人大代表提出的議案和建議，強化人大的立法職能。三是要完善法規(guī)立項論證機制，重視立法預(yù)測，完善法規(guī)立項標準，拓寬項目來源渠道，健全論證聽證制度，探索由常委會或者人代會審定法規(guī)立項，不斷提高法規(guī)立項的科學(xué)性、合理性。

（二）發(fā)揚立法民主，要進一步完善公眾參與立法機制

民主立法，就是要保障人民通過多種途徑參與立法，平衡和協(xié)調(diào)好各方面的利益訴求，使立法反映最廣大人民的意愿。多年來，市人大常委會不斷探索民主立法的形式，在公民表達訴求、參與立法、平衡利益方面起到了積極作用。本屆市人大常委會以來，經(jīng)初次審議的法規(guī)草案已經(jīng)全部向社會公布征求市民意見；立法聽證制度也日趨完善，房地產(chǎn)登記條例立法聽證會首次全程網(wǎng)上文字直播，并開設(shè)網(wǎng)友意見征集平臺。

當前，隨著我國改革的深化、市場主體的多元化和利益格局的復(fù)雜化，反映在立法中的利益博弈日益增強。需要我們進一步推進民主立法，拓展人民有序參與立法的途徑，使立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿。一是要完善立法的公開制度。不但要公開法規(guī)草案，還需要公開立法過程，使公民能夠及時獲得相關(guān)的信息，以加強立法機關(guān)與公民之間的聯(lián)系與溝通。二是要完善保障公眾參與的剛性約束機制，為公眾參與立法提供制度上的有力保障，將公眾參與的形式、范圍、程序和權(quán)利保障予以明確，并使之規(guī)范化、制度化和程序化。三是要完善民意和立法機關(guān)互動的反饋機制，對公眾的意見，不僅“聽”而且“取”，將吸收意見的情況反映到法條，并及時向公眾反饋，提高立法民主的實效。

三、加強立法監(jiān)督工作，維護社會主義法制的統(tǒng)一

根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，地方各級人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。當前，為了保障憲法和法律的有效實施，地方人大及其常委會必須加強立法監(jiān)督工作，更加注重對規(guī)范性文件的備案審查，更加注重對地方性法規(guī)的長效清理，以適應(yīng)完善中國特色社會主義法律體系的需要。

（一）按照法律規(guī)定，加強規(guī)范性文件備案審查工作

規(guī)范性文件備案審查制度是一項憲法性制度，是人大法律監(jiān)督工作的重要形式。憲法賦予地方人大撤銷本級人民政府及下級人大不適當?shù)臎Q議、決定、命令的職權(quán)，監(jiān)督法第五章規(guī)范性文件的備案審查中就這一問題作了進一步的規(guī)定。市人大常委會自1999年就開始了對政府規(guī)章的備案審查工作。這些年來，市人大常委會共審查政府報送備案規(guī)章239件。為了進一步加強備案審查工作，2012年4月市人大常委會通過了《上海市人大常委會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》。

法律體系形成后，我國社會生活的各方面已經(jīng)做到了有法可依，非法律性文件應(yīng)當逐步清理、減少，以避免不適當?shù)囊?guī)范性文件的消極后果和影響。依據(jù)憲法和監(jiān)督法的規(guī)定，加強對“非立法性”規(guī)范性文件的備案審查，一是要進一步明確備案審查的范圍。內(nèi)容涉及公民、法人或其他組織的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范對象不是特定的人，具有普遍約束力，能夠反復(fù)適用的，就應(yīng)該判斷為規(guī)范性文件。二是要完善規(guī)范性文件備案審查啟動程序。有權(quán)主體發(fā)布的規(guī)范性文件，應(yīng)當按照規(guī)定向人大常委會報送備案審查；社會團體、企事業(yè)單位和公民，可以向接受該文件備案的人大常委會提出審查建議。三是要處理好備案與審查的關(guān)系。備案的目的是為了審查，備案審查工作要從有備無審到有備有審轉(zhuǎn)變，開展有重點的主動審查，以保證規(guī)范性文件的質(zhì)量。

（二）完善工作機制，健全地方性法規(guī)清理制度

法規(guī)清理，有利于維護國家法制統(tǒng)一，優(yōu)化法規(guī)資源存量的合理配置，保證憲法和法律得以嚴格執(zhí)行和遵守。本屆市人大常委會于2010年和2011年圍繞保證中國特色社會主義法律體系如期形成和行政強制法實施，分別開展了全面和專項清理，共打包廢止地方性法規(guī)5件、打包修改地方性法規(guī)60件。常委會還積極探索法規(guī)清理工作長效機制，試行了法規(guī)跟蹤上位法制度。但總體上說，當前的清理模式，還存在不夠同步、不夠及時、不夠銜接等問題，迫切需要完善長效機制，由目前的“集中式”法規(guī)清理轉(zhuǎn)向“日常式”法規(guī)清理，及時修改、廢止與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的地方性法規(guī)。

建立法規(guī)清理的長效機制，使清理工作規(guī)范化、常態(tài)化、制度化，一是要加強動態(tài)跟蹤，既要跟蹤上位法，也要跟蹤同位法，同步清理不相適應(yīng)的地方性法規(guī)，統(tǒng)籌作出立法安排。二是要建立多元化的法規(guī)清理修改啟動機制。在“自我清理”方式的基礎(chǔ)上，采取“公民參與、開門清理”的方式，并探索建立外部監(jiān)督機制。三是要注重與代表議案建議、立法后評估、執(zhí)法檢查等相關(guān)制度的有機結(jié)合，對發(fā)現(xiàn)的問題法規(guī)，及時進行清理和修改。 （作者系市人大常委會法工委副主任。）