楊月梅

一、實(shí)行土地用途管制制度，強(qiáng)化耕地保護(hù)措施

實(shí)行土地用途管制是我國(guó)土地資源管理的新舉措?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度?！边@是根據(jù)我國(guó)人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國(guó)情而確立的法律原則?！锻恋毓芾矸ā反_立了“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”的法律原則，并明確規(guī)定耕地的特殊保護(hù)等相應(yīng)的措施。

1、國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個(gè)人負(fù)責(zé)開懇與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、市的規(guī)定繳納耕地開懇費(fèi)，?？钣糜陂_懇新的耕地。因此，現(xiàn)金補(bǔ)償不得以現(xiàn)金替代應(yīng)開懇的耕地，借以穩(wěn)定耕地的保有量。省、市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的土地年度利用計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令其在規(guī)定期限內(nèi)組織開懇與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/p>

2、國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。依照《土地管理法》， 下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃列入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管理：（一）經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者省級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水利保護(hù)設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）疏菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；（五）國(guó)務(wù)院規(guī)定劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其它耕地。國(guó)家對(duì)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地實(shí)行特殊保護(hù)，基本農(nóng)田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設(shè)施建設(shè)需要征用，也必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質(zhì)量。已辦理土地審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)繳納土地閑置費(fèi)；連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)，并交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

4、加強(qiáng)未利用地管理，防止水土流失。水土流失是我國(guó)土地資源保護(hù)所面臨的一個(gè)嚴(yán)重問題。水土流失不僅直接減少現(xiàn)有的土壤面積，而且還能使土地地質(zhì)退化，土地生產(chǎn)能力衰退。因此，新《土地管理法》在對(duì)耕地特殊保護(hù)的同時(shí)，對(duì)未利用地的開發(fā)也作了相應(yīng)的規(guī)范。從總體上看，國(guó)家鼓勵(lì)單位或個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地；開發(fā)未利用的土地如果適宜農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。但是，開懇未利用地必須經(jīng)過科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開懇，圍墾的土地，要有計(jì)劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

二、建立土地監(jiān)督、檢查制度，強(qiáng)化土地利用管理

土地監(jiān)督檢查制度是指縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監(jiān)測(cè)和驗(yàn)證等一系列經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法律措施的總稱。其主要內(nèi)容包括：（1）建設(shè)用地總量和耕地保有量的監(jiān)督檢查，確保耕地保有量不減少；（2）土地用途的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和耕地轉(zhuǎn)為非耕地，保證國(guó)家土地用途管理制度的順利實(shí)施；（3）土地利用總體規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補(bǔ)償和開懇情況的監(jiān)督檢查，保證“占多少，墾多少”原則得以實(shí)現(xiàn)；（5）土地利用狀況及其效果的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權(quán)屬的監(jiān)督檢查等。

三、為適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，進(jìn)一步完善土地管理制度

土地制度改革是解決當(dāng)前土地資源利用不當(dāng)與保護(hù)不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產(chǎn)權(quán)制度、征用制度、儲(chǔ)備制度、收益分配制度和失地農(nóng)民社會(huì)保障制度改革。土地征用實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護(hù)的根本動(dòng)力。

土地資源的高效利用和保護(hù)還有賴于政府的宏觀調(diào)控。我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產(chǎn)權(quán)界定，完善市場(chǎng)交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，完善土地市場(chǎng)體系等職能，促進(jìn)土地資源流動(dòng)和優(yōu)化配置。同時(shí)，由于市場(chǎng)無法對(duì)土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，無法自動(dòng)內(nèi)部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。由于分割的地方土地市場(chǎng)難以控制土地出讓中的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，需要由省政府統(tǒng)一實(shí)施適用于不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，改變當(dāng)前工業(yè)用地過于分散、土地浪費(fèi)與污染嚴(yán)重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強(qiáng)用地與治污管理。完善政府土地宏觀調(diào)控機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)化配置的必要輔助，也是土地保護(hù)得以實(shí)現(xiàn)的基本要求。

1.建立科學(xué)有效的保護(hù)機(jī)制，切實(shí)保護(hù)耕地資源

未來一段時(shí)間內(nèi)，耕地保護(hù)政策體系面臨著巨大的考驗(yàn)，審時(shí)度勢(shì)地調(diào)整現(xiàn)有耕地保護(hù)思路，建立科學(xué)的耕地保護(hù)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段耕地資源保護(hù)的重要舉措。

2.建立健全土地市場(chǎng)機(jī)制，高效配置土地資源

數(shù)量龐大的建設(shè)用地能否用好，是耕地保護(hù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)能否同時(shí)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。我國(guó)20多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)及價(jià)格是實(shí)現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進(jìn)一步建立健全土地市場(chǎng)，全面提升土地利用效率，是緩解我國(guó)土地資源稀缺的重要舉措。

3.強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控，促進(jìn)土地資源合理利用

市場(chǎng)是資源配置的有效途徑，但僅靠市場(chǎng)機(jī)制并不能完全實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地利用中的外部性、土地市場(chǎng)發(fā)育不完善都要求政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行必要的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地資源的社會(huì)最優(yōu)利用。