張建鑫 任倩 胡建

摘要：將城市化進程中失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題作為失地農(nóng)民問題的核心，在分析了失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題及其原因的基礎上，從生存和發(fā)展兩個層面提出解決失地農(nóng)民生存和發(fā)展的對策建議。

關鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；生存與發(fā)展

中圖分類號：F323.3 文獻標識碼：ADOI編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2012.01.018

Discussion on the Landless Peasants' Survival and Development in the Process of Urbanization

ZHANG Jian-xin, REN Qian, HU Jian

(Agricultural University of Hebei, Baoding,Hebei071001,China )

Ａｂｓｔｒａｃｔ: In the process of urbanization, with a large amount of land acquired, the survival and development of landless peasants become the focus of social harmonious development issue .This paper regard the survival and development of landless peasants as the core of the landless peasants issue and based on the analysis of the issue, put forward the proposal from surviving and developing two aspects.

Key words: urbanization; landless peasants; survival and development

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，農(nóng)村土地被大量征收，喪失土地的農(nóng)民作為一個特殊群體（失地農(nóng)民與農(nóng)民相比，他們失去了土地，同時又與城市市民不同，成為一個既不同于農(nóng)民又有別于城市居民的群體），數(shù)量迅速增長。失地農(nóng)民的產(chǎn)生是任何一個國家都要經(jīng)歷的過程，是工業(yè)化和城市化進程中不可避免的。然而，由此引發(fā)的失地農(nóng)民問題不僅關系到失地農(nóng)民的生存和發(fā)展的切身利益，更關系到社會的穩(wěn)定，已成為影響社會安定的重大問題。如何科學合理地解決城市化進程中失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題已成為亟待解決的社會問題。

1關于城市化進程中失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題的分析

農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時代進步的需要[1]。中國社會科學農(nóng)村發(fā)展研究所研究員建嶸認為，農(nóng)民失地失業(yè)是一個嚴重的政治問題[2]。農(nóng)民失地失業(yè)問題的后果是政治性的，其中最為突出的表現(xiàn)就是對社會穩(wěn)定將構成長久的威脅。失地農(nóng)民問題隨著城市化的推進由發(fā)達地區(qū)局部社會問題擴展為全國性的社會問題[3]。

失地農(nóng)民問題作為牽涉社會生活方方面面的社會問題和政治問題，其主要內(nèi)容有失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題、失地農(nóng)民征地補償安置問題、權益保障問題、心態(tài)價值觀念轉(zhuǎn)變問題和失地后生存差異問題等，而失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題是失地農(nóng)民問題的核心，從廣義的發(fā)展角度，可以說失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題涵蓋了大多數(shù)失地問題。一切失地農(nóng)民問題的解決都是圍繞失地農(nóng)民生存發(fā)展而展開的，無論是征地制度改革、失地農(nóng)民安置還是失地農(nóng)民社會保障制度建立與完善都是為了實現(xiàn)失地農(nóng)民更好的生存和發(fā)展,這也是實現(xiàn)科學發(fā)展以人為本的體現(xiàn)。

失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題對社會發(fā)展具有重大影響。失地農(nóng)民生存和發(fā)展問題解決不好，將影響社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。農(nóng)民在失去土地后，由于補償不足和就業(yè)不穩(wěn)定，生存和發(fā)展受到影響，多數(shù)失地農(nóng)民在失去了祖祖輩輩賴以生存的“命根子”后，一方面不適應快速城市化而不能融入城市生活方式，一方面由于自身原因，不能很好解決就業(yè)問題還有子女的教育問題，受到城市居民的排斥，成為城市中的弱勢群體。失地農(nóng)民形象的感嘆“我們是沒有根的一群人”，他們對未來充滿了迷茫，對未來生活預期悲觀，心態(tài)價值觀念發(fā)生了很大變化。心態(tài)變化必然會影響其行為，有的甚至發(fā)生極端行為，增加了社會的不安定因素。

2城市化進程中失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題的表現(xiàn)及原因分析

2.1城市化進程中失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題的表現(xiàn)

（1）失地農(nóng)民生活失去保障。在城市化進程中，失地農(nóng)民失去的是集生存、就業(yè)和養(yǎng)老為一體的土地，也就是說失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位、居住房屋、生活保障等，從而威脅其生存與發(fā)展。盡管有征地補償費，但補償標準較低。同時，有限的補償費以貨幣形式一次性支付給農(nóng)民，失地農(nóng)民一般用來解決眼前的問題，有的農(nóng)民甚至不顧長遠打算，盲目攀比購買高檔消費品。有限的補償費在短時間內(nèi)就會用完，如果沒有其他經(jīng)濟來源連最基本的吃飯問題也解決不了。

（2）失地農(nóng)民就業(yè)難。失地農(nóng)民在競爭激烈的勞動力市場處于弱勢地位。農(nóng)民失去土地后，他們沒有技術特長,沒有年齡優(yōu)勢,很難找到合適的工作,即使找到,也是既費力收入又低的短工。由于外地人員的大量涌入,給當?shù)鼐用竦纳顜砹艘欢ㄓ绊?他們又往往是受排斥、受歧視的對象。失地農(nóng)民就業(yè)艱難,失地的中老年農(nóng)民就業(yè)更難了。就業(yè)不穩(wěn)定就可能因為生活沒有保障而給社會造成不安定，直接其影響生存和發(fā)展，成為困擾城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的難點問題。

（3）失地農(nóng)民“老無所依”。目前，我國的社會保障制度主要是針對城市居民，農(nóng)民依靠的是土地保障。農(nóng)民失去土地后，依照土地年產(chǎn)值測算的征地補償僅僅考慮了土地作為生產(chǎn)資料功能的價值，并沒有體現(xiàn)土地充當社會保障的功能。農(nóng)民雖能一夜成為市民，卻享受不到城市居民的社會保障，養(yǎng)老問題成為失地農(nóng)民生存發(fā)展的“后患”，許多失地農(nóng)民對未來憂心忡忡。

2.2城市化進程中失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題的原因分析

（1）征地制度的不完善。征地制度不完善主要體現(xiàn)在征地目的不明確和征地補償范圍太窄。雖然我國《憲法》第 10 條規(guī)定國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定國家為了公共利益的需要, 可以依法對集體所有的土地實行征用。但是對于“公共利益”的概念沒有明確解釋，在實際中很多政府只是追求經(jīng)濟上的利益，違反法律法規(guī)侵害農(nóng)民的利益。對于征地補償標準為被征耕地前3年平均產(chǎn)值的6~10倍; 安置補助費為被征耕地前3年平均產(chǎn)值的 4~6倍; 如按以上標準支付的土地補償費和安置補助費, 尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的, 經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準, 可以增加安置補助費, 但兩者的總和最高不得超過被征耕地前3年平均年產(chǎn)值的30倍。但很多地方政府為了自身利益壓低征地補償費用，給農(nóng)民的征地款卻是很低的補償標準, 有的補償款甚至都不到位,損害了失地農(nóng)民的利益。

（2）失地農(nóng)民自身再就業(yè)能力差, 缺乏相應的技能培訓。地方政府在征地時很少考慮失地農(nóng)民的長遠發(fā)展問題，沒有采取相應的措施對失地農(nóng)民進行再就業(yè)技能培訓，失地農(nóng)民一方面在觀念上很難立即轉(zhuǎn)變離開土地進城打工的想法，同時由于失地農(nóng)民普遍文化教育程度不高，技能偏低，對市場的應變能力非常有限，在勞動力市場競爭中很難找到工作條件和待遇較好的工作。與快速發(fā)展的城市經(jīng)濟形成鮮明的反差，失地農(nóng)民面臨“邊緣化”的危險。

（3）社會保障制度不健全。由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元體制，社會保障制度不健全，失地農(nóng)民享受不到與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障。失地農(nóng)民是不同于純粹意義上的農(nóng)民又有別于城市居民的特殊群體，他們已經(jīng)不再享有土地保障,也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

3解決城市化失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題的對策建議

在解決失地農(nóng)民生存發(fā)展問題上，首先要解決的是農(nóng)民在失去土地后最基本的生存問題，在有了穩(wěn)定的生存條件的前提下才有可能追求發(fā)展，所以，本研究將失地農(nóng)民問題分為生存和發(fā)展兩個層次，生存主要指失地農(nóng)民在失去土地后如何在生活水平不降低，生活質(zhì)量不下降的條件下適應城市化的生活，即失地農(nóng)民在失去他們賴以生存的土地后首先面臨的是生存問題——吃、住、子女上學受教育。在解決了生存問題后，為了讓失地農(nóng)民共享城市化發(fā)展的利益，我們更要注重失地農(nóng)民在城市生活中的質(zhì)量問題，逐漸減少他們與城市居民的差別——享受醫(yī)療和社會保障、公平的權益等。這就是他們在城市化進程中的發(fā)展問題。

既然城市化是社會進步的表現(xiàn)，農(nóng)民失去土地也是不可避免的，我們就要立足于現(xiàn)實積極應對失地農(nóng)民生存發(fā)展問題。

3.1基于生存層次的建議

（1）建立失地農(nóng)民的基本生活保障機制。農(nóng)民在失去土地后，生活也失去了保障，為使農(nóng)民生活質(zhì)量不下降，首先 ，建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，實現(xiàn)農(nóng)民在失去土地后生活水平不下降。將失地農(nóng)民納入最低生活保障的范圍。最低生活保障金的標準額度可以根據(jù)各地城鎮(zhèn)職工最低生活保障金來確定。這樣可以避免農(nóng)民失去土地后，在沒有可靠生活來源的情況下陷入貧窮的生存困境。其次，變失地補償單一化為多元化，推廣開發(fā)型安置方式，解決失地農(nóng)民生存問題[4]。改變單一的貨幣一次性補償方式，用貨幣安置解決失地農(nóng)民眼前的生存問題，用開發(fā)性解決農(nóng)民的后顧之憂?？砂l(fā)行安置模式就是集中管理土地，統(tǒng)一進行補償；集中安置農(nóng)民，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)；集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活的“三集中、三統(tǒng)一”方式。

（2）完善失地農(nóng)民再就業(yè)扶持機制。按照政府促進就業(yè)、個人自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)的原則，努力解決失地農(nóng)民再就業(yè)問題。首先，從政府的角度來說，加大對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓力度。要有針對性的培訓：政府部門應該通過市場調(diào)查摸清用人單位對勞動力的需求情況，確定培訓內(nèi)容，積極引導失地農(nóng)民就業(yè)。完善就業(yè)服務措施，建立失地農(nóng)民再就業(yè)扶持服務機構，構造高校的信息服務網(wǎng)絡，為失地農(nóng)民創(chuàng)造有利的再就業(yè)環(huán)境。其次，從失地農(nóng)民自身而言，要逐步改變就業(yè)觀念，積極融入城市化的進程，努力提高自身勞動技能，這樣才能在競爭中獲得生存與發(fā)展。

3.2基于發(fā)展層次的相關建議

由于國家相關法律法規(guī)的從制定到最后的實施都需要一個過程和一定的時間，所以，關于完善相關失地農(nóng)民生存與發(fā)展的法律法規(guī)在短時間內(nèi)是很難實現(xiàn)的。農(nóng)民的社會保障問題國家也一直在完善，這里將其歸為失地農(nóng)民發(fā)展層面的建議。

（1）建立失地農(nóng)民保障體系。在市場經(jīng)濟條件下, 不從根本上建立起針對廣大失地農(nóng)民的社會保障體系, 就無法從根本上解決征地后農(nóng)民的安置及其長遠的生活出路問題[5]。失地農(nóng)民保障體系的建立要體現(xiàn)公平的社會保障，即城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，失地農(nóng)民應該享受和城市居民一樣的社會保障[6]。當然，健全失地農(nóng)民社會保障體系也需要一個過程，不可能一蹴而就。

（2）改革征地補償制度，建立利益分享機制。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的征地制度存在缺陷日益顯露[7]。關于征地的規(guī)定可操作性差，地方政府的自由權過大, 如征地范圍模糊性、征地補償倍數(shù)上限和下限浮動范圍但，以致在征地過程中低價征地轉(zhuǎn)手高價，損害失地農(nóng)民權益[8]。農(nóng)用地被征后會迅速升值，應該按高標準補償失地農(nóng)民，土地補償應引入市場機制。可以通過以地換股、以地入股等方式將土地轉(zhuǎn)化成股權的方式進行補償[9]，通過建立經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務的模式，實現(xiàn)失地農(nóng)民共享土地的增值收益。

4結論與探討

農(nóng)民失地是世界各國在城市化進程中普遍存在的現(xiàn)象，是不可回避的歷史發(fā)展趨勢。解決城市化進程中的失地農(nóng)民生存和發(fā)展問題，應根據(jù)具體情況，因地制宜，只要農(nóng)民生活的好，就是科學的辦法。筆者對失地農(nóng)民生存和發(fā)展問題的研究僅限于對相關政策建議上，實際實施方面研究不足。失地農(nóng)民生存和發(fā)展問題復雜多變，要真正解決好這個問題，需要進一步深入研究。

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收稿日期：2011-12-13；修訂日期：2012-01-3

基金項目：河北省社科基金項目（HB10EYJ172）；保定市社科聯(lián)項目（201002109）

作者簡介：張建鑫（1980-），男，唐山灤南人，