楊樺

【項(xiàng)目簡(jiǎn)介】2010年省審計(jì)廳對(duì)全省10個(gè)縣（市、區(qū)）2009年度城市居民最低生活保障資金進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)揭示了各地掌握政策不統(tǒng)一、制定的保障標(biāo)準(zhǔn)差距大、低保戶實(shí)際得到的保障待遇差距大、動(dòng)態(tài)管理不到位、操作不夠規(guī)范等問題。省廳以《審計(jì)專報(bào)》形式向省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)反映低保資金管理體制中存在的問題。省紀(jì)委向全省黨委、政府、紀(jì)委、監(jiān)察及各有關(guān)部門發(fā)出《關(guān)于L區(qū)滯留低保資金問題的通報(bào)》，省民政廳通過(guò)社會(huì)救助網(wǎng)向社會(huì)公布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對(duì)象認(rèn)定工作的通知》。該項(xiàng)目由于成果突出、程序規(guī)范，先后被評(píng)為2010年度全省優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目和全國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)表彰審計(jì)項(xiàng)目。

我省城市居民最低生活保障制度起步于2002年，經(jīng)過(guò)各級(jí)政府及相關(guān)部門努力，各項(xiàng)制度比較健全，弱勢(shì)群眾的基本生活得到了保障。但是在民聲通道上，低保資金的發(fā)放，仍是群眾反映強(qiáng)烈的問題之一。接受審計(jì)任務(wù)時(shí)，審計(jì)組在思索，審什么？怎么審？

創(chuàng)新審計(jì)理念 科學(xué)確定目標(biāo)重點(diǎn)

城市居民最低生活保障制度，是社會(huì)保障體系的重要組成部分。此項(xiàng)制度的制定和實(shí)施，是基于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的考慮，既保障了全體公民的基本生存權(quán)益，也保證了全體公民共同分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成果。追求“社會(huì)公平”的社會(huì)救助，在公平的前提下，一切矛盾才會(huì)迎刃而解。在這里，效益審計(jì)理念又一次為審人員打開了廣闊的視野，審計(jì)組決定從資金分配和保障水平兩個(gè)層面分析政策執(zhí)行的公平性，確定審計(jì)范圍和重點(diǎn)：

一是圍繞“公平”和“效益”科學(xué)確定審計(jì)對(duì)象。以往對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)時(shí)，大多按資金量來(lái)抽取審計(jì)對(duì)象，根據(jù)審前調(diào)查情況反映，各地低保資金籌集主要來(lái)源上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)主管部門擁有資金分配權(quán)，分配因素主要是保障人數(shù)。為剖析資金分配中存在的問題，審計(jì)組決定選取保障人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诒壤鄬?duì)較多的3個(gè)縣、占比相對(duì)少的3個(gè)縣、資金量較大的4個(gè)縣，共計(jì)10個(gè)縣作為審計(jì)對(duì)象，以保證審計(jì)結(jié)果具有充分的說(shuō)服力。

二是圍繞“公平”和“效益”科學(xué)確定審計(jì)重點(diǎn)。低保制度自運(yùn)行以來(lái)，政府在保障水平方面一直有明確的鋼性指標(biāo)，如省政府在民生工程任務(wù)中制定了每個(gè)年度城市居民最低生活保障人均月補(bǔ)差額，同時(shí)為了保證地方政府履行職責(zé)到位，還規(guī)定了縣級(jí)財(cái)政應(yīng)配套的資金。各級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況也制定了本地區(qū)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。這些指標(biāo)實(shí)際操作中是否得以真正實(shí)現(xiàn)？不同地區(qū)的低保對(duì)象享受的保障程度如何？這一層次體現(xiàn)的公平，直接關(guān)系到每一個(gè)保障對(duì)象的切身利益。

精心組織 科學(xué)運(yùn)用審計(jì)方法

目標(biāo)明確了，接下來(lái)就要尋找實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最佳路徑。按照以往的審計(jì)模式，專項(xiàng)資金審計(jì)，大多以資金走向?yàn)橹骶€，以資金安全為重點(diǎn)。這次低保資金審計(jì)，審計(jì)組決定跳出傳統(tǒng)賬冊(cè)報(bào)表的圈子，采用內(nèi)部數(shù)據(jù)與外部數(shù)據(jù)結(jié)合，會(huì)計(jì)資料與業(yè)務(wù)資料結(jié)合，計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)與傳統(tǒng)審計(jì)手段結(jié)合的方法，反映的問題不僅有總體的、全面的數(shù)據(jù)描述，更有從體制、機(jī)制和管理層面的原因分析。

一是引入外部數(shù)據(jù)，全面對(duì)比保障水平。如果說(shuō)我們僅僅停留在對(duì)一個(gè)地區(qū)的保障待遇進(jìn)行計(jì)算，被審計(jì)單位在回復(fù)意見中肯定會(huì)以籌資水平有限、保障對(duì)象多等原因進(jìn)行心安理得的解釋，觸及不到問題的深層次原因。審計(jì)組開展審計(jì)時(shí)，并不急于從會(huì)計(jì)資料中取得證據(jù)，而是通過(guò)統(tǒng)計(jì)部門、互聯(lián)網(wǎng)等各種渠道取得有關(guān)這個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)人口總數(shù)、人均可支配收入、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特色等相關(guān)資料，通過(guò)對(duì)比，挖掘各地保障水平差距大的真實(shí)原因。比如A縣由于保障人數(shù)多、資金籌集相對(duì)少，其保障水平未達(dá)到省政府提出的要求。該縣素以鋁合金加工、銷售為特色產(chǎn)業(yè)，號(hào)稱有8萬(wàn)人在全國(guó)各地從事鋁塑型材加工銷售，掌控全國(guó)60%至70%的市場(chǎng)份額。按常理推斷當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)相對(duì)富裕。那么這些吃低保的人群到底都是些什么狀況？經(jīng)過(guò)核實(shí)，該縣將全縣所有農(nóng)村五保戶納入低保范圍，僅這類人群就占低保對(duì)象總數(shù)13%，五保戶本應(yīng)享受的五保金卻被全部用作敬老院建設(shè)。審計(jì)指出問題后，該縣對(duì)所有低保對(duì)象進(jìn)行了重新申報(bào)審核，提高了保障水平，五保戶的生活也得到了切實(shí)保障。

二是跨行業(yè)數(shù)據(jù)分析，綜合對(duì)比保障對(duì)象實(shí)際情況。城市低保條例明確以戶為保障對(duì)象，以家庭收入來(lái)確定保障待遇。但是在某些特定的歷史背景下，一些地方政府將部分特殊人群不問家庭生活狀況，憑其特定身份列入低保保障范圍，如下崗職工、失地農(nóng)民、參戰(zhàn)人員、五保戶等這些本來(lái)應(yīng)由政府另行出資保障的人群，都納入了低保范圍。雖然這些做法在當(dāng)時(shí)對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起了積級(jí)作用，但隨著時(shí)間的推移，開始逐步暴露出一些矛盾，影響了政策執(zhí)行的公平性。審計(jì)組從社保局、就業(yè)局、從組織部門，取得相關(guān)人員基本信息，通過(guò)與低保對(duì)象信息表進(jìn)行鏈接，找出審計(jì)重點(diǎn)，有的放矢進(jìn)行延伸審計(jì)。反映了部分人員在享受了其他社會(huì)保障待遇的同時(shí)也在吃低保，當(dāng)?shù)孛裾块T沒有按規(guī)定計(jì)算家庭收入，有的地方甚至出現(xiàn)居委會(huì)用為其干部發(fā)放低保，個(gè)別經(jīng)辦人員任意更改保障對(duì)象身份證號(hào)碼，使得一人享有2份低保金等違規(guī)現(xiàn)象。對(duì)這些情況的分析，計(jì)算機(jī)審計(jì)方法發(fā)揮了不可或缺的作用。

層層遞進(jìn) 全方位反映問題

資金籌集、資金分配、保障水平制定、審批確認(rèn)、資金發(fā)放、動(dòng)態(tài)管理，這些都低保資金管理的基本環(huán)節(jié)，只要有一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，最終影響的都是被保障對(duì)象的個(gè)體利益。審計(jì)緊緊圍繞“公平”和“效益”兩大主題，從各個(gè)環(huán)節(jié)入手，全方位揭示和反映目前低保資金管理存在的一些普遍性、傾向性的問題。

一是在資金籌集、分配環(huán)節(jié)上，反映了省級(jí)主管部門存在資金分配因素單一、測(cè)算依據(jù)長(zhǎng)期不變；在市縣級(jí)層面，存在地方財(cái)政配套不足，虛報(bào)低保人數(shù)等問題，造成各地低保資金籌集苦樂不均，影響了使用效果。

二是在保障水平制定環(huán)節(jié)上，揭示了各地制定的低保標(biāo)準(zhǔn)差距大，低保對(duì)象實(shí)際享受的低保救助差距大，低保覆蓋率差距大，貫徹省政府目標(biāo)要求不到位等問題，重點(diǎn)反映保障對(duì)象在不同地區(qū)享受不同待遇，影響了政策執(zhí)行的公平性。

三是在審批確認(rèn)、動(dòng)態(tài)管理環(huán)節(jié)上，突出反映了低保認(rèn)定不規(guī)范、動(dòng)態(tài)管理不到位，低保對(duì)象進(jìn)入保障范圍后，基本沒有動(dòng)態(tài)管理的記錄，一些生活情況好轉(zhuǎn)的家庭仍長(zhǎng)期享受低保救助等現(xiàn)象。

四是在資金撥付和發(fā)放環(huán)節(jié)上，反映了資金撥付層次多，鏈條長(zhǎng)，資金發(fā)放方式不科學(xué)，影響及時(shí)性和安全性，并重點(diǎn)查處了個(gè)別地方存存在擠占挪用低保專項(xiàng)資金等問題。

值得一提的是，審計(jì)組在對(duì)一些基本情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)，并沒有僅僅停留在數(shù)字的表面，而是深入挖掘其深層次的原因，起到非常好的效果。

在對(duì)L區(qū)保障水平進(jìn)行測(cè)算時(shí)，發(fā)現(xiàn)該區(qū)有些低保對(duì)象每個(gè)月只有十幾元低保金，平均水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，另一方面卻是大量資金滯留。起初被審計(jì)單位并不以為意，但審計(jì)組并沒有滿足于只取得基本情況，而是決定以此為案例，深入分析保障水平不到位的深層次原因。我們隨即調(diào)取了所有低保對(duì)象基本情況的電子檔案，采用全面分析+重點(diǎn)延伸的方法，分別從年齡、健康程度、身份背景等各個(gè)層次進(jìn)行比例分析，從中選取一些重點(diǎn)戶再延伸調(diào)查。證據(jù)充分后，嚴(yán)肅指出該區(qū)由于思想意識(shí)淡薄導(dǎo)致保障對(duì)象基本權(quán)益未得到切實(shí)保障，并及時(shí)與省級(jí)主管部門交換了意見。

主管部門高度重視審計(jì)組的意見，立即向省專項(xiàng)治理辦公室進(jìn)行了報(bào)告。省政府糾風(fēng)辦、省民政廳、省財(cái)政廳組成聯(lián)合督查組對(duì)該區(qū)進(jìn)行了重點(diǎn)督查，并將督查情況向省紀(jì)委尚勇書記作了匯報(bào)，尚勇書記批示：“民生問題大如天，不重視甚至對(duì)省里的民生政策打折扣，執(zhí)行不到位，這種官僚主義作風(fēng)不能容忍”。

省紀(jì)委隨后向全省黨委、政府、紀(jì)委、監(jiān)察及各有關(guān)部門發(fā)出《關(guān)于L區(qū)滯留低保資金問題的通報(bào)》“對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的L區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)進(jìn)行誡勉談話，對(duì)負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)行政警告處分；對(duì)負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)民政局局長(zhǎng)和負(fù)有直接責(zé)任的區(qū)民政局副局長(zhǎng)行政記大過(guò)處分?！笔〖o(jì)委的通報(bào)不僅對(duì)低保資金管理提出了嚴(yán)格的要求，而且對(duì)所有民生資金提出了規(guī)范性要求。

審計(jì)反映的專項(xiàng)資金使用情況引起高層高度關(guān)注，反映如此迅速，整治力度如此之大，在民生專項(xiàng)資金審計(jì)中尚屬首例。

各部門聯(lián)手抓整改 全面提升審計(jì)成果

審計(jì)結(jié)束后，省廳向省政府提交了匯總報(bào)告，審計(jì)專報(bào)以《城市低保政策把握不一致，保障水平差距大有失公平》為題，將審計(jì)反映的突出問題向省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)作了匯報(bào)，并提出了建設(shè)性意見。

省領(lǐng)導(dǎo)批示 “所提審計(jì)建議很好，請(qǐng)結(jié)合民生工作專項(xiàng)重點(diǎn)整治，進(jìn)一步規(guī)范低保金發(fā)放，進(jìn)一步重視低保制度”。

省級(jí)主管部門制定并下發(fā)了一系列規(guī)范性制度：針對(duì)完善低保工作制度，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對(duì)象認(rèn)定工作的通知》，并通過(guò)《江南都市報(bào)》、《信息日?qǐng)?bào)》和江西省社會(huì)救助網(wǎng)向全社會(huì)公布；針對(duì)規(guī)范資金管理和發(fā)放，下發(fā)了《進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保工作的通知》；針對(duì)低保對(duì)象確定不夠準(zhǔn)確問題，全省建立了城市低保聽證制度；針對(duì)全省有的地方補(bǔ)助水平差距較大問題，下達(dá)了指導(dǎo)性最低保障標(biāo)準(zhǔn)，以保證我省低保管理更加科學(xué)合理、公開透明。中國(guó)審計(jì)報(bào)對(duì)此次城市低保審計(jì)整改情況刊發(fā)了專題信息。

上述規(guī)定下發(fā)后，省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，結(jié)合當(dāng)前正在開展的專項(xiàng)治理工作，對(duì)低保對(duì)象認(rèn)定中存在的問題進(jìn)行了認(rèn)真整改。全省共取消不符合條件的城鄉(xiāng)低保對(duì)象5.6萬(wàn)戶14萬(wàn)余人,新增符合條件的低保對(duì)象4.7萬(wàn)戶11.3萬(wàn)人。

幾點(diǎn)啟示

此次審計(jì)即沒有大案要案的驚心動(dòng)魄，也沒有取證艱難的彌漫硝煙，一切都在方案預(yù)定的范圍內(nèi)平穩(wěn)進(jìn)行，每一步走得踏實(shí)而周密，最終可圈可點(diǎn)的成果卻很多。回顧整個(gè)過(guò)程無(wú)不歷歷在目，對(duì)今后搞好審計(jì)工作，提高審計(jì)質(zhì)量，打造精品審計(jì)項(xiàng)目有幾點(diǎn)啟示：

啟示一：審計(jì)立項(xiàng)至關(guān)重要。政府工作的中心，群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，永遠(yuǎn)是民生審計(jì)需要跟進(jìn)的重點(diǎn)。2010年我省民生領(lǐng)域三個(gè)突出問題專項(xiàng)治理工作之一就是城鄉(xiāng)低保金發(fā)放。省廳決定對(duì)城市低保資金進(jìn)行審計(jì)，正是審計(jì)圍繞政府中心工作的體現(xiàn)。

啟示二：審計(jì)思路至關(guān)重要。有句話經(jīng)典的老話永遠(yuǎn)值得我們深思“資源有限，創(chuàng)意無(wú)限”。2002年以來(lái)省廳先后3次對(duì)低保資金進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，每一次都有不小的收獲。2010年的審計(jì)完全跳出了以往的圈子，重點(diǎn)突出了“公平”和“效益”，跟上了形勢(shì)要求，滿足了政府管理的需要。

啟示三：審計(jì)方案至關(guān)重要。此次審計(jì)共投入審計(jì)人員9名，分成3個(gè)小組，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施時(shí)間不到20天，發(fā)現(xiàn)的問題類型卻很全面，即有宏觀的制度、政策制定情況，又有具體執(zhí)行、操作的情況，即有面的數(shù)據(jù)，又有點(diǎn)的個(gè)例。審計(jì)方案起了非常重要的指示作用。

啟示四：審計(jì)方法的運(yùn)用至關(guān)重要。合理確定審計(jì)方法，直接關(guān)系到審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量和成效。低保資金從省、市級(jí)主管部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會(huì)經(jīng)辦部門，最終落實(shí)到每一個(gè)保障對(duì)象，涉及的部門環(huán)節(jié)多，資金鏈條長(zhǎng)。想從中找出普遍性、規(guī)律性的問題，單憑個(gè)體案例不行，必須要有全面的數(shù)據(jù)概括，做到這一點(diǎn)，只能依靠計(jì)算機(jī)審計(jì)方法。

啟示五：審計(jì)報(bào)告的提煉至關(guān)重要。審計(jì)報(bào)告是審計(jì)的最終產(chǎn)品，是全體審計(jì)人員思想和工作的結(jié)晶。撰寫匯總報(bào)告時(shí)必須要有宏觀意識(shí)，按照審方案目標(biāo)歸納問題。同時(shí)針對(duì)問題提建議，反對(duì)建議與問題脫節(jié)，或堆集一些空話、套話。

啟示六：審計(jì)成果的提升至關(guān)重要。這個(gè)項(xiàng)目的亮點(diǎn)在于審計(jì)成果運(yùn)用得很好，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有處理、有通報(bào)、有全省性的建章立制，整改的社會(huì)影響面也較大。審計(jì)部門做到了與主管部門的及時(shí)溝通協(xié)作，多部門形成了合力。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）