姚軒鴿

2012年，就政府的財(cái)運(yùn)而言，官員們并沒有心想事成，已經(jīng)持續(xù)了近20年的財(cái)政收入超高速增長趨勢，從第一季度開始了下滑， 從1～11月的全國財(cái)政收入數(shù)據(jù)來看，與2011年同期相比，總體大幅回落的趨勢已成定局。

這一年的“財(cái)困”之下，各種征稅手段隨之出臺(tái)，這更增加了國人的“稅痛”感，而隨著國人納稅人權(quán)利意識(shí)的提升，對政府不合理財(cái)稅收支的輿論壓力也愈來愈大，這一年，民間渴望已久的《預(yù)算法》修改，也不得不在爭議中延后審議。

如何以改革回應(yīng)多年來的財(cái)稅限權(quán)呼聲，是政府必須去面對的問題。

“財(cái)困” 與“稅痛”齊降

從2012年第二季度開始，地方政府早已擱置多年的一些傳統(tǒng)催繳稅收任務(wù)的手段被喚醒，各種調(diào)研組、檢查組、稽查組等紛紛成立并下基層，無不期望以了解實(shí)情的名義督促基層稅收任務(wù)的完成，從而通過加強(qiáng)稽征以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)下滑態(tài)勢帶來的稅收收入緊張壓力，但隨之而來的負(fù)面問題也陸續(xù)浮出水面。

最先被媒體曝光的是甘肅省永登縣地稅局。早在第二季度末，永登縣地稅局就在“人人想收入、人人抓收入”的口號激勵(lì)下，動(dòng)員全局大干20天，力爭時(shí)間、任務(wù)雙過半。問題是，雖然增收了6448萬元，從而完成了“雙過半”的任務(wù)，但永登一夜間的名揚(yáng)天下，并不是什么值得告慰的美名！反而引起社會(huì)各界對稅務(wù)機(jī)關(guān)的全面圍觀。

“過頭稅”、“突擊征稅”、“預(yù)征”、“預(yù)收”、“寅吃卯糧”等等多年來幾乎已被公眾遺忘的詞匯，隨之成為各類媒體和社會(huì)各界青睞的熱詞。浙江、河北等地也出現(xiàn)了“過頭稅”現(xiàn)象。也因此有了3季度里財(cái)政部、稅務(wù)總局先后6名領(lǐng)導(dǎo)的反復(fù)強(qiáng)調(diào)：決不能收“過頭稅”，決不能“寅吃卯糧”。

然而，在層層傳導(dǎo)的行政強(qiáng)制與績效考核體系的雙層壓力下，在“一俊遮百丑”的習(xí)慣性思維方式左右下，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)不得不千方百計(jì)完成任務(wù)。

這在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢明顯下滑的大趨勢下，完全可以想象中國納稅人所承受的“稅痛”之嚴(yán)重。就納稅人所承受的所有負(fù)擔(dān)而言，如果涵蓋財(cái)政收入、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、預(yù)算外收入、社保基金收入、制度外收入和債務(wù)收入，再考慮財(cái)政收入退庫、土地出讓金收入等因素，大口徑宏觀稅負(fù)恐怕在40%以上。

納稅人的痛感終將會(huì)起反制作用，民間財(cái)富從來都不是取之不盡用之不竭的聚寶盆。作為財(cái)政收入主要構(gòu)成部分的稅收收入如果萎縮的話，“財(cái)困”就是其必然的宿命。而需要指出的是，與以往的“稅痛”不一樣的是，往年的“稅痛”主體基本是納稅人，但2012年的“稅痛”主體則既有納稅人，也有征稅人，是征納稅人“雙痛”，這顯然不是一個(gè)好兆頭！

之所以造成這種“雙痛”局面，在筆者看來，不景氣的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、中國式的稽征模式和財(cái)稅體制當(dāng)是最主要的推手。

現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的弊端之一是，地方政府為了獲取更多的財(cái)政收入分成，就會(huì)給稅務(wù)機(jī)關(guān)不斷施壓，同時(shí)輔之以“獎(jiǎng)勵(lì)”、“經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼”等手段說服基層稅務(wù)機(jī)關(guān)不惜“預(yù)征”、“預(yù)收”，寅吃卯糧。

一些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，或者為了隊(duì)伍好帶而不得不搞好待遇和補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)尷尬，也就只能“將錯(cuò)就錯(cuò)”。

問題是，1994年稅制設(shè)計(jì)時(shí)基于當(dāng)時(shí)征管能力設(shè)定的稅率與征收率，早已隨著時(shí)間的推移、征管手段與模式的創(chuàng)新，以及信息化技術(shù)的應(yīng)用，將民間的財(cái)富汲取得太多，再擠壓的空間已經(jīng)越來越小，如果再施壓，很可能會(huì)逼來“最后一根稻草”。

《預(yù)算法》修改爭議

通過增加納稅人的“稅痛”來解決“財(cái)困”，無異于南轅北轍。事實(shí)上，政府過度的投資，以及軟約束的財(cái)政支出，都是造成經(jīng)濟(jì)下滑下“財(cái)困”的原因。因此，如何監(jiān)督政府財(cái)政支出，是必要的解決之道。不過，2012年，《預(yù)算法》的修訂卻讓人看到了這種改革的困難。

現(xiàn)行《預(yù)算法》從1995年1月1日起實(shí)施，至今已有17年。今年 8月初，全國人大網(wǎng)公布《預(yù)算法修正案（草案）》征求意見稿后，在不到一個(gè)月的時(shí)間就有19115人（次）通過網(wǎng)絡(luò)提出意見，共計(jì)33萬多條，大大超過了2011年個(gè)人所得稅法修正案征求意見時(shí)收到的23萬多條意見。

大家非常擔(dān)心，此次《預(yù)算法》如果修改得不好，將可能背離了其通過限制政府財(cái)稅權(quán)力，進(jìn)而增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民福祉總量的終極目的。而實(shí)際操作上，這次《預(yù)算法》修改還是基本由相關(guān)部門的官員主導(dǎo)，普遍的擔(dān)憂是這樣的結(jié)果只能收獲一個(gè)嚴(yán)重異化的《預(yù)算法》修改草案，更多體現(xiàn)相關(guān)部門及其官員利益。

《預(yù)算法》草案二審稿中，人大和公眾規(guī)范約束政府的權(quán)力不但沒有加強(qiáng)，政府對預(yù)算的行政管理權(quán)反而有所強(qiáng)化，尤其是財(cái)政部門的預(yù)算權(quán)大幅提升。人民銀行經(jīng)理國庫的規(guī)定被刪除，本該逐步退出歷史舞臺(tái)的財(cái)政專戶制度，反而以法定形式得以固化，此類問題引發(fā)眾多爭議。

這次《預(yù)算法》修改之難，是因?yàn)楝F(xiàn)行《預(yù)算法》所培育和保護(hù)的一些既得利益者的干擾與阻撓?，F(xiàn)行《預(yù)算法》過去曾經(jīng)給了他們大量的好處，要修改，在這些人看來，就必須能夠繼續(xù)保持他們的既得利益。

同時(shí)，還在于當(dāng)下納稅人權(quán)利意識(shí)依然疲弱。試想，如果廣大納稅人權(quán)利意識(shí)不夠強(qiáng)烈，面對自身權(quán)利被剝奪的現(xiàn)象不聞不問，習(xí)慣于逆來順受，《預(yù)算法》修改的異化或是一種必須認(rèn)領(lǐng)的宿命。

《預(yù)算法》的修改如果走向?qū)鹊美娴谋Ｗo(hù)，必使一個(gè)社會(huì)每個(gè)納稅人異己的、非己的行為越來越多，使這個(gè)社會(huì)的納稅人越來越缺乏個(gè)性，最終會(huì)使這個(gè)社會(huì)每一個(gè)社會(huì)成員的自我實(shí)現(xiàn)程度越來越低，總體獨(dú)創(chuàng)潛能越來越被壓抑。好在，在爭議中這部法律的修改被延后，或留待下屆全國人大及常委會(huì)完成。

救贖與破局

坦率地說，當(dāng)前中國財(cái)稅治理面臨的“誤差”不是偶爾的誤差，必須從根本上解決。

一方面，財(cái)稅權(quán)力的優(yōu)化最終受制于政治體制改革的實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，另一方面，財(cái)稅權(quán)力自身的優(yōu)化，也可成為政治體制改革的最佳切入點(diǎn)或突破口。從發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路看，財(cái)稅體制改革，或者說財(cái)稅權(quán)力優(yōu)化，也印證了這一判斷。

就財(cái)稅體制改革的具體策略而言，筆者認(rèn)為，財(cái)政公開透明、預(yù)算民主憲政當(dāng)是基本的改革方向和目標(biāo)。如果財(cái)政不透明的現(xiàn)狀不改善，預(yù)算的民主與公開做不到，財(cái)稅改革就是一句空話，只會(huì)一次又一次錯(cuò)失歷史性的改革機(jī)遇。

就具體的稅制改革措施而言，減稅無疑是最低的訴求。但減稅應(yīng)重在減輕納稅人的“間接稅”稅負(fù)，而不是直接稅稅負(fù)。因?yàn)閺拈L遠(yuǎn)看，直接稅比重提高有助于納稅人權(quán)利意識(shí)的提升，有助于公民社會(huì)的構(gòu)建，有助于整個(gè)民族的繁榮與進(jìn)步，以及全社會(huì)首創(chuàng)精神的激活。

其次，應(yīng)在盡快兌現(xiàn)“取之于民，用之于民”的原初契約方面有大的作為。要重在全面解決征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配不公問題，特別是財(cái)稅特權(quán)問題，不要僅僅滿足于稅負(fù)“誰負(fù)”的納稅人之間權(quán)利與義務(wù)的分配問題。固然，納稅人之間權(quán)利與義務(wù)的分配問題也十分重要。

最后，也是最為關(guān)鍵的，就是要盡快還權(quán)于納稅人，建立納稅人主導(dǎo)的稅制。唯有納稅人主導(dǎo)的稅制，才是真正符合“以人為本”發(fā)展觀的稅制。

總之，2012年中國政府的財(cái)運(yùn)確實(shí)不佳，但是，長遠(yuǎn)看，慢下來，調(diào)整一下未必就是壞事。或許，拮據(jù)的財(cái)政會(huì)孕育出一個(gè)更加負(fù)責(zé)任的政府，一個(gè)擁有現(xiàn)代文明精神的財(cái)稅治理體系。