劉 筠，李永強(qiáng)

（河南黃河勘測設(shè)計研究院，450003，鄭州)

黃河下游灘區(qū)既是汛期行洪、滯洪和沉沙的區(qū)域，又是灘區(qū)群眾賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，近年黃河下游灘區(qū)成為牧業(yè)開發(fā)、旅游、生態(tài)保護(hù)的重要區(qū)域，加之國家新農(nóng)村政策的實施，部分灘區(qū)也提出城鎮(zhèn)化要求。灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需求與現(xiàn)有的灘區(qū)政策和防洪策略之間存在一定的沖突。因此，根據(jù)黃河下游治理的要求和社會發(fā)展需要，研究符合黃河下游防洪和社會發(fā)展要求的灘區(qū)安全建設(shè)和開發(fā)模式，以此為基礎(chǔ)制定灘區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，有利于保證黃河下游的防洪安全，維護(hù)灘區(qū)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

一、灘區(qū)的基本情況

黃河下游由于泥沙淤積，歷史上就形成了河床高于兩岸平原的懸河局面，現(xiàn)今河床已高出兩岸堤外地面數(shù)米至十?dāng)?shù)米。為防止洪水泛濫，自桃花峪以下兩岸共修建有1 370 km堤防。

黃河下游屬寬淺型河道，其中山東陶城鋪以上南北兩堤間距離一般在 5～10 km，最寬處大約 24 km，形成了面積達(dá)4 047 km2的黃河下游灘地。廣闊的灘地成為黃河洪水泛濫時行洪、滯洪、沉沙的重要場所，對消減堤防防洪壓力、確保下游兩岸平原的安全，起到了重要作用。

由于歷史原因，黃河下游南北大堤之間的灘地一直有耕地與村莊分布，居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。目前，河南、山東兩省的灘地內(nèi)，共有15個地(市)43個縣 (區(qū))1924個村莊的180多萬人居住，耕地 375 萬畝（25 萬 hm2）。

二、灘區(qū)治理現(xiàn)狀

1.灘區(qū)安全建設(shè)

自貫徹國務(wù)院“廢堤筑臺”政策（1974年27號文）以來，黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)取得一定進(jìn)展，開始修建了許多避洪和水利工程。根據(jù)灘區(qū)現(xiàn)狀、不同河段的自然地理特征和洪水特性，目前，黃河灘區(qū)安全建設(shè)主要采取了3種方案，即村莊外遷、臨時撤離和就地避洪。截至2010年，以河南灘區(qū)為例，共外遷20個村莊、1.69萬人；546個村莊修建了村臺或避水樓等就地避洪設(shè)施；修建臨時撤退道路391.2 km。

2.二級懸河及堤河治理

黃河上游來水偏枯，下游河道平灘流量減小，致使主槽淤積抬高，形成二級懸河。為減輕二級懸河對防洪產(chǎn)生的威脅問題，2003年水利部黃河水利委員會在河南省濮陽市范縣南小堤至彭樓河段啟動了疏浚河槽淤填堤河及淤堵串溝試驗工程。2009年6月，又組織完成了《黃河下游“駝峰”河段及二級懸河治理試驗工程可行性研究報告》，擬進(jìn)一步對二級懸河形勢嚴(yán)峻的河段進(jìn)行治理。

3.灘區(qū)水利建設(shè)

水利是灘區(qū)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施。1988—1996年進(jìn)行的3期9年水利建設(shè)，已改造農(nóng)田103萬畝 （6.87萬hm2）。以河南黃河灘區(qū)為例，據(jù)2003年統(tǒng)計資料，河南黃河灘區(qū)有耕地243萬畝（16.2萬hm2），已治理 103 萬畝（6.87 萬 hm2），還有 140 萬畝（9.33萬hm2）需要修建水利工程。

三、灘區(qū)開發(fā)利用與保護(hù)現(xiàn)狀

1.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)

灘區(qū)經(jīng)濟(jì)是典型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)作物以小麥、大豆、玉米、花生、棉花為主。東壩頭以上灘區(qū)生產(chǎn)相對穩(wěn)定，糧食單產(chǎn)高，漫灘概率較小。東壩頭以下河段的低灘區(qū)，漫灘概率較大，災(zāi)害頻繁，生產(chǎn)環(huán)境較差，不少灘地洪水漫灘后，秋作物受淹，若退水不及時，還會影響到小麥的播種。

2.旅游開發(fā)

生態(tài)旅游開發(fā)是近年臨近城區(qū)灘地的開發(fā)重點。以鄭州市為例，2001年5月，鄭州市制定了《鄭州市邙山區(qū)黃河灘地生態(tài)建設(shè)工程總體規(guī)劃》。目前，鄭州市邙山灘地入駐項目達(dá)30多個，近城區(qū)灘區(qū)土地幾乎已被各個園區(qū)占盡。

3.牧業(yè)開發(fā)

以河南省為例。為調(diào)整省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，河南省大力發(fā)展畜牧業(yè)，省政府于2002年10月出臺了《河南省黃河灘區(qū)綠色奶業(yè)示范帶建設(shè)規(guī)劃》。2009年為進(jìn)一步開展畜牧業(yè)，河南省畜牧局、發(fā)改委、財政廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于印發(fā)河南省世行貸款黃河灘區(qū)生態(tài)畜牧業(yè)示范項目申報指南通知》，提出進(jìn)一步利用世行貸款8 000萬美元，推進(jìn)黃河灘區(qū)畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。在這種情況下，河南黃河灘區(qū)畜牧業(yè)將得到更進(jìn)一步的發(fā)展。

4.泥沙資源利用

灘區(qū)泥沙資源利用可分為防洪利用和市場利用兩類。在市場利用方面，河道采砂、建窯制磚等在黃河下游灘區(qū)比較普遍。截至2008年上半年，河南省黃河河道內(nèi)共有采砂場80個，砂場占地多在 20～30 畝 （1.33～2 hm2）之間，平均年采砂量約454萬m3，所采挖泥沙基本供應(yīng)堤外社會建筑市場。

同時，黃河灘區(qū)磚窯廠日漸增多，截至2008年8月，河南省黃河灘區(qū)內(nèi)已建窯廠902座。灘區(qū)窯廠通過利用泥沙，對黃河泥沙治理產(chǎn)生了有利影響，且對沿黃經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大的推動作用，一定程度上滿足了黃河灘區(qū)周邊城鎮(zhèn)和農(nóng)村建筑市場的用磚需求。但由于窯廠的無序布置和灘區(qū)開挖，一旦洪水上灘，對洪水流路和河勢將帶來潛在的不利影響。

5.新農(nóng)村建設(shè)

黃河小浪底水利樞紐的建成投用，有效地降低了黃河下游出現(xiàn)大洪水的概率；調(diào)水調(diào)沙舉措使黃河下游行洪河道得到有效塑造，提高了下游河道的行洪能力，灘區(qū)受淹概率降低。在這種大環(huán)境下，灘區(qū)豐富的土地資源以及我國的新農(nóng)村建設(shè)方略為黃河灘區(qū)實施新農(nóng)村建設(shè)提供了契機(jī)。近年，原陽縣、鄭州市紛紛提出在黃河灘區(qū)按較高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新農(nóng)村的思路，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門也一直在與國家有關(guān)主管部門溝通，以期得到批準(zhǔn)。

6.濕地保護(hù)

黃河下游河道濕地是河道行洪區(qū)的一部分，隨河道變遷而變遷。黃河下游濕地包括國家及省級濕地包括鄭州市黃河濕地、開封市黃河柳園口濕地、山東省東平濕湖地、河南省濮陽市黃河灘區(qū)濕地等，這些濕地成為許多珍稀水禽的越冬地和棲息地。濕地的形成、發(fā)展和萎縮與黃河水沙條件、河道邊界條件息息相關(guān)，有相當(dāng)一部分為季節(jié)性濕地，其水分主要由洪水和地下水補(bǔ)給。

7.生產(chǎn)堤修建

為了生存和發(fā)展，居住在灘地上的群眾自發(fā)修建了大量生產(chǎn)堤。以河南省黃河灘區(qū)為例，據(jù)2004年汛前的統(tǒng)計，灘區(qū)內(nèi)共有生產(chǎn)堤327.87 km，其中新鄉(xiāng)市130.61 km，鄭州市27.5 km，開封市35.79 km，濮陽市133.97 km。

四、灘區(qū)安全治理與開發(fā)中存在的問題

1.灘區(qū)建設(shè)安全工程存在不足

主要問題包括：一是避水工程建設(shè)投資少，進(jìn)展緩慢，群眾安全沒有保障，目前仍有547個村莊沒有避水設(shè)施；二是已建避水工程標(biāo)準(zhǔn)不足，如河南省灘區(qū)，村臺高程達(dá)標(biāo)的僅有26個村莊2.34萬人，欠高的有544個村莊49.18萬人，且大部分村臺存在連臺不成規(guī)模的問題；三是外遷村莊困難，由于資金、村民生活習(xí)慣以及土地容量和重新劃分等問題，村莊外遷難以開展；四是撤退道路少，路面標(biāo)準(zhǔn)低。

2.灘區(qū)安全建設(shè)與地方發(fā)展銜接不夠合理

目前，黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)的總體布局依然是以就地就近建設(shè)村臺為主、局部外遷為輔、較低風(fēng)險區(qū)臨時撤退的綜合安置方式。

（1）就地安置問題

根據(jù)就地安置的實施情況看，大部分村莊為就地筑臺加高，只是近幾年來才開始修建大的村臺。例如范縣陸集村臺實現(xiàn)了局部集中連片，一次可安置9個村莊近8 100人。然而，陸集村臺距大堤仍有一定距離，雖有道路與大堤相連，但按村臺設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，在超過設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)洪水情況下，村臺安置人口仍將面臨重大財產(chǎn)損失，而且存在人口轉(zhuǎn)移等諸多問題。即使在小于設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的漫灘洪水情況下，村臺周圍也將四面環(huán)水，由于村臺不設(shè)防沖設(shè)施，村臺仍存在受局部水流淘刷出險的可能。

即使按現(xiàn)行的就地安置政策，在國家經(jīng)濟(jì)條件允許給予資助的情況下，或繼續(xù)修建大的村臺，或村莊就地加高，按此思路治理，灘區(qū)將凌亂地出現(xiàn)許多孤島。這些孤島在不同流量漫灘洪水情況下，也將面臨前述同樣的問題。這意味著國家給了一定的投資，但灘區(qū)群眾的防洪安全保障并不能得到充分的提高。

此外，隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，農(nóng)村城鎮(zhèn)化成為我國進(jìn)一步發(fā)展的必然結(jié)果。近年，以村甚至是片區(qū)為主的小項目紛紛呈報主管部門，地方政府積極建設(shè)新農(nóng)村的呼聲很高，這也使得治黃人員不得不認(rèn)真審視以往的灘區(qū)規(guī)劃。

（2）村莊外遷問題

依據(jù)現(xiàn)行灘區(qū)政策，對于距大堤1km以內(nèi)的村莊采取外遷安置方式。由于河南省沿黃各地群眾人均耕地面積較少，加之拆遷補(bǔ)償費用偏低，同時，近年受小浪底水庫控制運用的影響，沿堤群眾對洪水威脅意識不夠，灘區(qū)居民的搬遷意愿很低。同時，村莊外遷后，群眾種地需不斷經(jīng)過大堤，也相應(yīng)增加了種地成本。因此，在沒有特殊政策鼓勵的情況下，村莊外遷實施難度很大。

（3）臨時撤退設(shè)施問題

河南省建制村于2007年年底都修通了水泥（柏油）路，該項政策將逐漸惠及所有的村。在這種情況下，目前現(xiàn)行的灘區(qū)治理政策中，部分灘區(qū)“低風(fēng)險區(qū)采取臨時撤退措施”沒有與地方“村村通”銜接，不能充分發(fā)揮效益。

3.其他問題

對二級懸河治理標(biāo)準(zhǔn)沒能取得一致的認(rèn)可。部分專家認(rèn)為目前的標(biāo)準(zhǔn)將堤河淤填至高于灘面平均高程1.0 m，并不能徹底解決二級懸河問題，建議根據(jù)河道斷面平均高程確定淤填高度。該方案雖能較好地解決二級懸河問題，但淤填工程量很大，一次性投資過大，難以付諸實施。目前需要緊迫治理的堤段中，又有部分被環(huán)保部門認(rèn)為是潛在的濕地區(qū)域，面臨更多方面的論證。

河道采砂、磚瓦窯廠以及生產(chǎn)堤等問題也急需灘區(qū)制定出更為詳細(xì)的規(guī)劃，以支持基層水行政主管部門對河道的管理。

黃河下游灘區(qū)現(xiàn)行補(bǔ)償政策也是亟待實施的一項保障灘區(qū)群眾利益的措施，如何補(bǔ)償和實施，對目前的灘區(qū)治理政策提出了挑戰(zhàn)。

五、灘區(qū)安全建設(shè)和開發(fā)的新模式與思路

1.灘區(qū)綜合治理原則

根據(jù)目前灘區(qū)治理與開發(fā)存在的實際問題，在堅持黃河下游寬河固堤方略的基本前提下，確定以下原則：①以不影響黃河下游防洪為根本，不改變黃河下游的基本防洪戰(zhàn)略；②以灘區(qū)群眾的生活安全為主、財產(chǎn)安全為輔，確定主要措施；③治理措施盡可能與灘區(qū)安全建設(shè)、二級懸河治理、堤河串溝治理統(tǒng)一考慮，避免重復(fù)投資；④治理措施須與地方政府規(guī)劃相協(xié)調(diào)；⑤治理措施盡可能考慮防洪的同時，也應(yīng)照顧灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；⑥治理措施應(yīng)具有可操作性，并為灘區(qū)補(bǔ)償政策的實施創(chuàng)造條件。

2.灘區(qū)安全建設(shè)和開發(fā)模式

根據(jù)上述原則，提出灘區(qū)治理方案，見圖1。近堤區(qū)域，沿堤布置村臺。村臺面積可根據(jù)安置人口數(shù)量、遠(yuǎn)期發(fā)展結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)需要確定，并預(yù)留堤防保護(hù)用地。村臺順堤方向應(yīng)盡可能考慮大洪水主流流向。村臺外至河道行洪區(qū)依次布置農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)和牧業(yè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)。將農(nóng)業(yè)或牧業(yè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)內(nèi)村民全部安置在順堤村臺上。同時，在牧業(yè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)以及河道行洪區(qū)內(nèi)預(yù)留生態(tài)保護(hù)區(qū)。

在這種治理措施下，灘區(qū)滯洪沉沙對灘區(qū)群眾的生活安全影響甚小，其一般洪水下主要涉及灘區(qū)生產(chǎn)安全，其補(bǔ)償政策易于實施，且一次淹沒損失也僅限于農(nóng)牧業(yè)損失，易于計算且損失較小。這樣，未來灘區(qū)補(bǔ)償政策將易于實施，且灘區(qū)滯洪沉沙作用也易于發(fā)揮。

農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)允許近堤部分種植高稈作物，這樣近堤流速將有所減小，村臺易于防護(hù)；牧業(yè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)種植牧草，該灘區(qū)糙率相對農(nóng)作物小，便于灘區(qū)行洪。

該治理措施直接解決了二級懸河治理、堤河串溝問題。較目前的二級懸河、堤河串溝治理效果更為明顯，同樣，也直接增加了堤防的安全性，處理了黃河下游淤積的部分泥沙。

該治理措施有利于實現(xiàn)灘區(qū)的村鎮(zhèn)化，有利于灘區(qū)群眾的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，便于地方政府更好地開發(fā)利用灘區(qū)土地資源。

該治理措施便于今后灘區(qū)的綜合規(guī)劃治理以及保證措施的連續(xù)性，解決了目前治理中存在的對長遠(yuǎn)防洪問題估計不足的問題，有助于逐漸實現(xiàn)黃河下游的長治久安。

[1]胡一三.黃河防洪[M].鄭州：黃河水利出版社，1996.

[2]張仁.對于黃河下游治理方略的幾點建議[J].人民黃河，2004(1).

[3]王渭徑，黃自強(qiáng)，等.黃河下游河道治理模式探討[J].人民黃河，2006(1).