沙磊

今年國(guó)慶節(jié)前夕，縱貫中國(guó)南北的快速客運(yùn)大通道京廣高鐵鄭（州）武（漢）段正式通車被賦予了中部崛起提速的意義。因?yàn)?，這意味著武廣高鐵成功越過(guò)長(zhǎng)江進(jìn)入中原腹地，一舉打通中部地區(qū)中原城市群、武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群和環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群。

目前，中國(guó)城市群的發(fā)展已經(jīng)蔚為大觀，城市群是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段，同時(shí)也是中國(guó)邁入世界強(qiáng)國(guó)的有力武器。北京大學(xué)城市與區(qū)域管理系主任、博士生導(dǎo)師陸軍教授在接受本刊記者采訪時(shí)表示，“核心城市是構(gòu)建城市群的重要支撐性節(jié)點(diǎn)，城市群則是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)和工具手段?！?/p>

但陸軍對(duì)中國(guó)城市群的發(fā)展又有著謹(jǐn)慎的思考。他強(qiáng)調(diào)，為完善城市群競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不能忽視城市群發(fā)展的障礙。城市群的發(fā)展是雙刃劍，城市群發(fā)展不能脫離區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)盲目發(fā)展，否則會(huì)傷及自身。

塑造國(guó)家城市群格局

《經(jīng)濟(jì)》：要想弄清楚城市群的內(nèi)在邏輯，必須回到出發(fā)點(diǎn)：什么是城市群？

陸軍：關(guān)于城市群，目前有一些不同的叫法，都市群、集合城市、組合城市，這些概念存在一些交叉關(guān)系，但是也有差別，是從不同角度或者不同側(cè)面對(duì)城市群的認(rèn)識(shí)。

我自己相對(duì)認(rèn)可的城市群概念有六個(gè)特征。

第一，它必須在特定地域、空間范圍內(nèi)；第二，它是一個(gè)系統(tǒng)，由不同規(guī)模的城市或者城鎮(zhèn)組成，彼此在功能、性質(zhì)、分工上協(xié)調(diào)互補(bǔ)；第三，它必須至少有一個(gè)大城市為統(tǒng)領(lǐng)的核心；第四，城市群要有一個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系；第五，現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)是城市群必不可少的基礎(chǔ)；第六，它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的集合體，而是一個(gè)命運(yùn)共同體，是一個(gè)共生組織。我認(rèn)為以上六點(diǎn)應(yīng)該可以基本概括城市群的內(nèi)涵。

《經(jīng)濟(jì)》：我國(guó)是如何實(shí)施城市群總體戰(zhàn)略和城市群發(fā)展格局的？

陸軍：我國(guó)在區(qū)域空間的劃分有幾個(gè)層面，改革開放之初是“點(diǎn)”，強(qiáng)調(diào)特區(qū)和沿海開放城市的增長(zhǎng)極示范作用；東部沿海發(fā)展起來(lái)之后，國(guó)家強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)力布局要更宏觀一點(diǎn)，因此有了東中西三個(gè)地帶的劃分；后來(lái)又因?yàn)闁|中西三個(gè)地帶特別大，需要找到有“抓手”的核心板塊，城市群開始扮演重要角色。主要體現(xiàn)三個(gè)原則：以大帶小，以強(qiáng)扶弱，以核心促外圍。具體是：

在新一輪西部大開發(fā)中，國(guó)家堅(jiān)持“以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面”，推進(jìn)重慶、成都、西安區(qū)域戰(zhàn)略合作，推動(dòng)呼包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關(guān)中-天水、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經(jīng)濟(jì)區(qū)加快發(fā)展，培育了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

在全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地方面，統(tǒng)籌推進(jìn)全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造。重點(diǎn)推進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)、哈大齊和牡綏地區(qū)等區(qū)域發(fā)展。

在大力促進(jìn)中部崛起方面，重點(diǎn)推進(jìn)太原城市群、皖江城市帶、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群等區(qū)域發(fā)展。

在積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展方面，推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，重點(diǎn)推進(jìn)河北沿海地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域發(fā)展，建設(shè)海南國(guó)際旅游島。

《經(jīng)濟(jì)》：黨的十六大以來(lái)，以大城市為中心的城市群成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭。10年來(lái)，我國(guó)城市群發(fā)展取得了哪些成就？

陸軍：10年來(lái)，除長(zhǎng)江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、環(huán)渤海城市群、廈泉漳閩南三角地帶城市群外，山東半島城市群、遼中南城市群、中原城市群、長(zhǎng)江中游城市群、海峽西岸城市群、川渝城市群和關(guān)中城市群也開始嶄露頭角。

跨越城市群發(fā)展障礙

《經(jīng)濟(jì)》：您認(rèn)為近些年來(lái)，我國(guó)城市群發(fā)展形成了哪些特點(diǎn)？

陸軍：總結(jié)近些年來(lái)我國(guó)城市群的發(fā)展有六個(gè)特點(diǎn)。在談特點(diǎn)之前，我要先說(shuō)一下三個(gè)出發(fā)點(diǎn)：一是要認(rèn)清地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)失衡的現(xiàn)實(shí)——我國(guó)在自然資源、地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面東中西區(qū)域差異很大；二要理解城市群發(fā)展的空間規(guī)則，城鎮(zhèn)群空間、功能、規(guī)模，這方面結(jié)構(gòu)是有機(jī)關(guān)聯(lián)、相互匹配的；三是要知道，中國(guó)城市群的發(fā)展受到階段性政策導(dǎo)向的影響，會(huì)存在路徑依賴或者棘輪效應(yīng)。

目前中國(guó)城市群普遍特征：一是已經(jīng)形成了多層次的發(fā)展結(jié)構(gòu)特征，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、規(guī)模、智力結(jié)構(gòu)等方面，形成了多層次協(xié)調(diào)發(fā)展的基本模式，目前有的城市群處于成熟的或水平比較高的階段，有的僅僅在發(fā)育階段。

二是出現(xiàn)了全方面的交互網(wǎng)絡(luò)，以前僅是單純的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，現(xiàn)在則形成了物流、人才流、資金流、信息流等全方面的交互網(wǎng)絡(luò)。

三是目前出現(xiàn)了緊密的多元化城市群空間結(jié)構(gòu)特征。在我國(guó)城市群里面，有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式，以行政為帶動(dòng)，政府進(jìn)行組織，配套以傾斜化政策；有經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)模式，它們超出行政邊界涉及外部經(jīng)濟(jì)關(guān)系；“飛地”發(fā)展模式也出現(xiàn)了；還有靠制度協(xié)調(diào)的香港內(nèi)地互利的CEPA（《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》）。

四是城市群的發(fā)展目標(biāo)由特定目標(biāo)變成復(fù)合目標(biāo)、綜合目標(biāo)。這里面有的以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)，有主張生態(tài)環(huán)保的，有以振興老工業(yè)為核心的，有側(cè)重于緩解地區(qū)差異的。

五是城市群呈現(xiàn)出以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為帶動(dòng)力的推動(dòng)方式。

六是隨著城市群經(jīng)濟(jì)一體化程度的不斷加深，其經(jīng)濟(jì)的脆弱性也隨之增強(qiáng)。局部危機(jī)可能擴(kuò)散到整體，長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)目前出現(xiàn)了工廠倒閉或開工不足的現(xiàn)象，這些需要預(yù)警，并防范這種風(fēng)險(xiǎn)。

《經(jīng)濟(jì)》：城市群的發(fā)展是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，我國(guó)城市群的不足或癥結(jié)集中體現(xiàn)在哪些方面？

陸軍：受所在地域和國(guó)家政策的綜合影響。很多因素會(huì)制約中國(guó)城市群的發(fā)育發(fā)展。

第一，工業(yè)化和城市化關(guān)系失調(diào)。現(xiàn)在學(xué)術(shù)界大多認(rèn)為城市化滯后于工業(yè)化。實(shí)際上從局部分析，有些地方城市化超前了，導(dǎo)致沿海地區(qū)普遍用工荒。這也反映出靠外來(lái)勞動(dòng)力推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)化、城市化是根基不牢的。城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容、高度、深度等方面還相對(duì)滯后。

第二，受市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)脫節(jié)。多元開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，打破了行政區(qū)劃邊界，城市群涉及很多地方政府，但城市群之間沒(méi)有很好的自上而下的統(tǒng)籌，要適度進(jìn)行行政區(qū)劃的調(diào)整。

第三，市場(chǎng)化和城市化的脫節(jié)。城市群要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。但是目前，行政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)里調(diào)控作用非常強(qiáng)大，制約了市場(chǎng)機(jī)制和杠桿作用的發(fā)揮。

第四，本土化和國(guó)際化之間的不順暢。目前我們過(guò)多地集中在加工經(jīng)濟(jì)、低端制造業(yè)領(lǐng)域，而高端服務(wù)業(yè)發(fā)展不足，跟國(guó)際化高水平的循環(huán)不在一個(gè)層面，這導(dǎo)致我們競(jìng)爭(zhēng)力不足。

第五，秩序化和法制化不足。談到秩序化，我覺得需要不同地方應(yīng)做不同設(shè)計(jì)。在城市群細(xì)微的環(huán)境里面，法制化沒(méi)有完全到位，尤其在執(zhí)行環(huán)節(jié)，覆蓋面淺、深度不夠、力度不足。上述五方面將是制約我國(guó)城市化未來(lái)發(fā)展的不足或有待加強(qiáng)的地方。

增強(qiáng)城市群競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

《經(jīng)濟(jì)》：在您看來(lái)，城市群發(fā)展演變的源動(dòng)力是什么？

陸軍：在我看來(lái)，城市群發(fā)展有兩個(gè)邏輯主線：一個(gè)是動(dòng)力；二是機(jī)制。城市群發(fā)展源動(dòng)力是一系列復(fù)雜的體系和組合，包括硬件、軟件及政策等輔助體系。

毋庸置疑，城市群發(fā)展的核心動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，城市群發(fā)展未來(lái)才能走得長(zhǎng)遠(yuǎn)，否則是短命的。我們看到完全由政府規(guī)劃出來(lái)的城市群已經(jīng)有不少不協(xié)調(diào)的地方。

《經(jīng)濟(jì)》：為維護(hù)城市群健康發(fā)展，我們要注重哪些方面，或者說(shuō)您的理論建樹是什么？

陸軍：城市群的健康發(fā)展，要注意兩個(gè)“三位一體”：一是應(yīng)該從強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)，拓展到強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)、城市治理、城市社會(huì)并重，二是強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展、可自主創(chuàng)新升級(jí)、可靈活有序調(diào)控。這些構(gòu)成了我的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路。

《經(jīng)濟(jì)》：城市群的壯大與周邊區(qū)域的發(fā)展一方面存在同城效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)，但另一方面又存在虹吸效應(yīng)。如何解決這些問(wèn)題？

陸軍：我認(rèn)為要做到四個(gè)方面：第一，是專業(yè)化分工格局和產(chǎn)業(yè)集群。區(qū)域產(chǎn)業(yè)要進(jìn)行總體統(tǒng)籌，怎么去遴選城市群的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)產(chǎn)業(yè)鏈怎么打造，產(chǎn)業(yè)集群怎么形成。

第二，人口流動(dòng)和就業(yè)市場(chǎng)的改造。人口流動(dòng)是城市化的明顯特征，而這種流動(dòng)在城市之間或者區(qū)域內(nèi)部是非對(duì)稱的，怎么給流動(dòng)人口創(chuàng)造就業(yè)崗位，讓其留下來(lái)，如何進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付，可喜的是高層已經(jīng)意識(shí)到這些問(wèn)題。

第三，對(duì)低收入人口的收入保障。城市群是新興的突破單體城市化的新模式，要求創(chuàng)新區(qū)域管理體制，城市群的公共服務(wù)應(yīng)該變成區(qū)域性的公共產(chǎn)品，如何防止搭便車行為，怎么給予留守老人等非就業(yè)人口適合他們老有所養(yǎng)的安置，都需值得注意。

第四，未來(lái)要形成針對(duì)城市群的財(cái)稅一體化政策。因?yàn)槌鞘腥撼鞘兄g所有的問(wèn)題，歸根結(jié)底都是源于地方財(cái)政收入的爭(zhēng)奪。怎么設(shè)置區(qū)域內(nèi)部的共享體制，如何給地方政府靈活設(shè)置區(qū)域性稅收的權(quán)利，在現(xiàn)行體制下有難度，但是不失為一種策略。除以上四點(diǎn)外，還有一些方面如生態(tài)環(huán)境治理、文化差異等要注意的地方。

《經(jīng)濟(jì)》：在一定意義上，城市群的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度密切相關(guān)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市群走過(guò)的路給我們帶來(lái)哪些經(jīng)驗(yàn)？

陸軍：世界城市群總體來(lái)講有其基本發(fā)展規(guī)律，我覺得有一些城市群在不同的層面和側(cè)面的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚪o我們借鑒。

囊括美國(guó)“鋼鐵城”、“汽車城”的美國(guó)五大湖地區(qū)城市群從制造轉(zhuǎn)向研發(fā)，通過(guò)開發(fā)信息、咨詢等高端服務(wù)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，形成可持續(xù)發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力；德國(guó)魯爾和法國(guó)洛林等礦業(yè)城市，在老工業(yè)區(qū)振興和改造方面所實(shí)施的綜合整治規(guī)劃，使礦區(qū)經(jīng)濟(jì)朝多元化、綜合化發(fā)展；荷蘭蘭斯塔德地區(qū)通過(guò)規(guī)劃保護(hù)了一塊400平方公里的綠心，有效防止了各個(gè)城市的合并，形成有明確職能分工的“多中心”城市群。上述是從不同角度來(lái)說(shuō)，相對(duì)成功，能給我們帶來(lái)比較好的啟迪的案例。