伊寶德　趙宏燕

摘要：被征地農民社會養(yǎng)老保險是國家為保障被征地農民老有所養(yǎng)而推出的一項制度安排。但該制度尚存立法缺位、保險體系單一、籌資渠道不暢、籌資水平低等問題，為進一步完善被征地農民社會養(yǎng)老保險制度，須采取健全被征地農民養(yǎng)老保險法律制度、構建多支柱養(yǎng)老保險體系、理順籌資渠道、提高籌資水平等舉措。

關鍵詞：被征地農民；養(yǎng)老保險；養(yǎng)老保險模式；籌資渠道

中圖分類號：F840.612文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0083-02

隨著城市化進程的加快，大量農用地被征用，催生出一個急劇膨脹的社會群體——被征地農民。根據國務院發(fā)展研究中心課題組的報告，1987—2001年間造成的被征地農民數量至少達3 400萬人，2000—2030年間還將增加7 800萬人，這意味著中國失地農民規(guī)模將超過1億人口。建立健全被征地農民養(yǎng)老保險制度，為其提供穩(wěn)定的基本生活保障，實現老有所養(yǎng)之目標，確保社會和諧安定，已成為各級政府努力實現的施政目標之一。

一、被征地農民社會養(yǎng)老保險面臨的困境

農民承包的土地一旦被征用，將會面臨失業(yè)和老無所養(yǎng)的困境。為此，中央要求各地方政府結合本地實際，制定政策，實施被征地農民養(yǎng)老保險制度，而地方政府卻基于發(fā)展經濟增加財政收入的考量，對建立、完善被征地農民養(yǎng)老保險的動力不足、積極性不高，導致被征地農民養(yǎng)老保險面臨諸多困境。

（一）被征地農民養(yǎng)老保險立法缺位

從中國養(yǎng)老保險立法進程看，迄今尚無一部規(guī)范被征地農民社會養(yǎng)老保險的全國性立法。即便是近期頒布實施的《社會保險法》，也無被征地農民社會養(yǎng)老保險方面的具體規(guī)定。關于被征地農民養(yǎng)老保險的原則性規(guī)定，主要體現在黨中央國務院的政策文件中，被征地農民養(yǎng)老保險法律制度供給遠遠落后于城市化速度。各地為確保被征地農民社會養(yǎng)老保險制度的實施，結合本地實際制定被征地農民養(yǎng)老保險方面的政策文件，大多屬于市縣層級，省級政策文件屈指可數。上述政策文件的理念、內容各異，地方特色鮮明，相互協(xié)調融合性差，且缺乏穩(wěn)定性，嚴重制約了全國統(tǒng)一的被征地農民養(yǎng)老保險制度的建立與發(fā)展。

（二）被征地農民養(yǎng)老保險體系單一

目前，中國的基本養(yǎng)老保險已實現制度上的全覆蓋，但多層次多支柱的養(yǎng)老保險體系尚在建設中。從各地被征地農民養(yǎng)老保險制度實施情況看，仍以政府主導、組織實施的被征地農民養(yǎng)老保險為主，給補充養(yǎng)老保險及商業(yè)保險的空間極小。農民承包的土地被征用后大多成為 “種地無田、工作無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的“四無農民”，原來享有的土地保障喪失殆盡，進而導致家庭保障功能的極度弱化，其未來生計保障面臨諸多的不確定性。被征地農民面臨較城鎮(zhèn)居民、非被征地農民倍增的養(yǎng)老風險，體系單一的被征地農民養(yǎng)老保險難以應對，亟須構建多層次多支柱的養(yǎng)老保險體系予以應對，轉移化解被征地農民面臨的養(yǎng)老風險，解除其后顧之憂。

（三）被征地農民養(yǎng)老保險籌資渠道不暢、籌資水平低

被征地農民養(yǎng)老保險基金通過三個渠道籌集：被征地農民所得的土地補償費和安置補助費；村集體給予被征地參保人員和被征地養(yǎng)老人員的補助；政府從土地出讓收益中劃撥給被征地參保人員和被征地養(yǎng)老人員的補貼[1]。各地政府在履行出資責任時存在與民爭利的情況，更有甚者，憑借政府的強勢地位弱化其出資責任，降低出資數額或出資比例，不按時劃撥財政補貼資金，擠占挪用現象時有發(fā)生。農村集體經濟在改革開放后，大多因不適應市場經濟發(fā)展的需要而凋敝，村集體補助資金難以落實到位，若從村集體獲得的土地補償費中列支，還要面對擠占挪用、侵占貪污等違規(guī)違法現象大量發(fā)生，村集體盡量逃避出資責任，即使無法逃避也要降低出資數額或出資比例等諸多問題。被征地農民是社會弱勢群體中最弱勢的部分，大多數被征地農民的收入水平在征地后不升反降，嚴重制約其養(yǎng)老保險繳費能力，有限的征地補償安置費，在彌補日常生活開支后所剩無幾，再拿出一部分繳納養(yǎng)老保險費更是捉襟見肘。被征地農民養(yǎng)老保險籌資渠道不暢、籌資水平低，已成為有效解決被征地農民養(yǎng)老保險問題的最大障礙。

二、完善被征地農民社會養(yǎng)老保險的對策

被征地農民身份的過渡性，使其在經濟能力、職業(yè)活動范圍、流動性等方面，既不同于城市居民，也不同于非被征地農民，因而這一群體在養(yǎng)老保險方面存在特殊的需求。為此，須進一步完善被征地農民養(yǎng)老保險制度，彌補政府主導型的城市化給被征地農民帶來的損失。

（一）完善被征地農民養(yǎng)老保險法律體系

立法先行、制度跟進是被征地農民養(yǎng)老保險得以實現的前提和保障。目前關于被征地農民養(yǎng)老保險方面的法律以地方規(guī)章或部門規(guī)章為主，層級較低。鑒于各地被征地農民養(yǎng)老保險差異性過大，應當由國務院適時制定《被征地農民養(yǎng)老保險條例》，擬定被征地農民養(yǎng)老保險的基本原則、適用范圍、制度框架，養(yǎng)老保險模式，籌資渠道，明確政府應承擔的責任，為被征地農民養(yǎng)老保險與城保、農保銜接預留制度接口等。國家應根據被征地農民養(yǎng)老保險實踐，在總結經驗的基礎上適時修訂《社會保險法》，補充有關被征地農民養(yǎng)老保險方面的規(guī)定，也可制定《養(yǎng)老保險法》、《被征地農民養(yǎng)老保險法》等單行法律法規(guī)，建立健全被征地農民養(yǎng)老保險法律體系[2]。為被征地農民養(yǎng)老保險制度的實施提供法律依據，為各地開展被征地農民養(yǎng)老保險探索提供有力的法律支持。各地應根據本地實際，在上位法律法規(guī)的范圍內制定符合本地實際的被征地農民養(yǎng)老保險辦法，使上位法律法規(guī)的原則性規(guī)定落到實處。

（二）構建多支柱的被征地農民養(yǎng)老保險體系

政府應根據被征地農民養(yǎng)老訴求，采取有效措施調動社會各方面的積極性，在政府主導下參與構建以被征地農民社會養(yǎng)老保險為主體，補充養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險、被征地農民生活補貼為補充的多支柱養(yǎng)老保險體系。政府在完善被征地農民社會養(yǎng)老保險基礎上，從土地出讓收益中劃撥一部分資金，再以制度化安排從用地單位的土地增值收益中籌集一部分資金，農村集體經濟組織再從所得的土地補償費擠出一部分資金，構建被征地農民補充養(yǎng)老保險，以彌補褒獎被征地農民為社會發(fā)展、推進城市化進程所作出的巨大犧牲及貢獻；政府亦可制定優(yōu)惠政策，鼓勵保險公司與政府及有關部門密切合作，積極參與多支柱養(yǎng)老保險體系的建立和完善，如在保費籌集上，政府給予政策支持，采用政府、集體、被征地農民個人三方共同出資、合理負擔的方式，使被征地農民能以較少的投入獲得一份商業(yè)養(yǎng)老保險，保險公司根據被征地農民不同的養(yǎng)老需求，設計養(yǎng)老年金保險、老年護理保險等險種；在被征地農民養(yǎng)老保險待遇不能滿足其基本生活需要時，由政府為其提供被征地農民生活補貼。

（三）理順籌資渠道、提高籌資水平

被征地農民養(yǎng)老保險制度得以建立并有效運作的關鍵，是能否按時足額籌集養(yǎng)老保險基金。首先，政府應承擔主要的籌資責任。政府在征地過程中通過低價征用土地、高價出讓土地獲取高額差價，成為征地行為的最大受益者，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝35.67萬人民幣，而對被征地農民的補償通常每畝1.5萬—3.5萬人民幣[3]。據國家有關統(tǒng)計資料顯示，在當前土地收益分配框架下，被征地的農民僅得5%—10%，村一級得25%—30%，政府得60%—70%，因此，政府也是最有能力承擔被征地農民社會養(yǎng)老保險出資責任的擔當者。為確保政府按時足額履行出資義務，2006年國務院下發(fā)了《關于加強土地調控有關問題的通知》等系列文件要求：“社會保障費用不落實的不得批準征地”。如征地單位不事先將被征地農民一次性繳納的養(yǎng)老保險等社保費用存入勞動保障部門指定的財政專戶，應不予報批土地。在試編社會保險基金預算時，應在政府公共預算支出中增加對被征地農民社會保障資金的安排，將被征地農民社會保障所需資金列入土地出讓收支預算管理范圍，將被征地農民社會保障資金收支預決算納入社會保險基金預算。按照誰征地誰負責保障的原則，各級政府要根據用地規(guī)劃，將被征地農民社會保障所需各項資金納入年度財政支出預算[4]。要進一步理順籌資渠道，在政府財力不斷增長的情況下逐步提高籌資水平。其次，農村集體組織應確保保費補助的落實。對征地過程中農村集體組織獲得的征地補償款，應以法律法規(guī)或政策形式明確規(guī)定優(yōu)先保證被征地農民養(yǎng)老保險費的支付，并進一步明確支付的數額或比例，保證補助資金按時足額到位，防止資金被擠占挪用，預防相關違法行為的發(fā)生。最后，被征地農民應按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。改變當前征地收益分配不合理的局面，加大對農民的補償力度，提高被征地農民的養(yǎng)老保險繳費能力。

被征地農民社會養(yǎng)老保險制度的完善事關被征地農民切身利益的保護，更關乎城市化進程與社會的安定和諧。針對現行被征地農民養(yǎng)老保險存在的問題，政府應承擔被征地農民養(yǎng)老保險制度的頂層設計、組織實施、監(jiān)督落實、最終出資人的重任，解除被征地農民的后顧之憂，使之分享經濟社會發(fā)展成果。

參考文獻：

[1]宋明岷.論中國失地農民社會養(yǎng)老保險制度的差異性[J].農村經濟，2010，（7）：91-94.

[2]江治民，管浙.中國失地農民社會養(yǎng)老保險的困境與出路[J].湖北警官學院學報，2010，（9）：51-54.

[3]張熙.城市化進程中的陰影[J].改革內參，2003，（32）：9-10.

[4]盧海元，張素琴.關于完善被征地農民生活保障體系的設想[J].湖湘論壇，2010，（3）：72-74.

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