溫 軍，文曉斐

(西南交通大學，四川成都610031)

近10年來，我國城市建設發(fā)生了翻天覆地的變化，城市面貌日新月異。隨著國家對城市建設用地控制越來越嚴格，城市開發(fā)建設也逐步由單一的新區(qū)擴張向新擴舊改(舊城改造)的方向發(fā)展。很多城市在20世紀90年代都已完成當時城區(qū)的(現(xiàn)在可稱之為舊城)控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱控規(guī))工作，但是伴隨城市的發(fā)展，原有的控規(guī)不能滿足當前社會需求，迫切需要開展控制性詳細規(guī)劃更新(以下簡稱控規(guī)更新)工作。而怎樣才能有質量的完成此項工作呢?引入公眾參與將是一個很好的方法。

1 當前城市建設中存在的問題

隨著我國城市建設不斷加速、城市化率的不斷提高，截至2010年，我國平均城市化水平達到47.5%。城市快速發(fā)展的同時，城市建設中的問題也不斷突顯，而且呈加速趨勢。不管那個城市，只要留心一下當?shù)氐男侣?、報紙，你都可以發(fā)現(xiàn)很多城市問題，這其中公共服務設施配套不足、交通擁堵、城市污染及環(huán)境承載力下降、城市拆遷和住房建設問題是最主要的。

1.1 城市公共服務設施配套不足

很熱門的一個問題是“幼兒園排隊”。很多城市都相繼報道了家長們?yōu)槟軌蜃屝∨笥炎x上幼兒園提前一年多就開始到幼兒園排隊的消息。隨后，從中央到地方都陸續(xù)出臺了幼兒園建設計劃。這樣的問題其實早就在原有的規(guī)劃中埋下了伏筆。在以前的規(guī)劃中，很多城市都是按照多層和小高層住宅進行規(guī)劃、配套相應的公共服務設施。近年城市快速發(fā)展不斷將住宅增高，多層住宅幾乎絕跡(新建的)，取而代之的是高層、中高層住宅。但是，住宅容積率提高的同時，公共服務設施卻停滯不前，于是就出現(xiàn)了“幼兒園排隊”這樣的問題。

1.2 城市交通擁堵

前幾年城市交通擁堵主要發(fā)生在北、上、廣等沿海經(jīng)濟發(fā)達城市，但現(xiàn)在卻已經(jīng)蔓延到西部地區(qū)的二、三級城市，如四川綿陽、德陽、遂寧等。而以前擁堵的北、上、廣等特大城市現(xiàn)在已經(jīng)成為名副其實的“堵城”，其他很多的省會城市也在快速的朝“堵城”前進。

1.3 城市污染及環(huán)境承載力下降

城市本是一種社會文明與進步的象征，但現(xiàn)在的城市卻不再舒適、宜人。很多城市里面的人開始萌發(fā)逃離城市的愿望。各地城市污染問題層出不窮，如城市水污染、土地污染、噪音污染、空氣污染、有毒物質污染等等。每一個環(huán)境的承載力都是有限的，在城市不斷擴大的同時，城市環(huán)境承載力不斷減弱，有些城市已經(jīng)達到一種危險的邊緣，如北京、天津等北方城市的水資源承載力問題已經(jīng)危及到城市的發(fā)展。同時由于地下水的過度開采，不少地區(qū)形成了地下漏斗，使得城市變得越來越危險。

1.4 城市拆遷和住房建設

雖然城市不斷發(fā)展使人均居住面積得到提高，但是城市居住的品質卻不斷降低。很多城市，不管新區(qū)拆遷還是舊城改造都過分追求經(jīng)濟利益，更多的是一種建筑更新，造成新建住區(qū)密度高、環(huán)境差、人際關系淡漠。另外隨著房價不斷上漲，使得很多人變成了“房奴”，人們的工作目標也變得單一——“錢”，更多的錢而已。城市的文化更像是唯利是圖、城市文明不斷降低。

2 控規(guī)更新工作的必要性

前面所述的城市問題中，雖然不能說是城市規(guī)劃導致了這些問題，但是城市規(guī)劃中存在的不足是導致這些問題的主要原因之一。通過前述城市問題，大致可以看出當前有效控規(guī)主要存在以下方面的問題:土地權屬不夠清晰、規(guī)劃用地與現(xiàn)狀情況差異很大、公共服務設施及基礎設施不滿足規(guī)劃區(qū)需求、規(guī)劃區(qū)道路系統(tǒng)不完善等等。

近年來，很多城市的總體規(guī)劃都進行了修編工作(很多城市上版總規(guī)編制到2010年)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢對城市的功能定位進行了較大調整，因而原有控規(guī)就必須進行重新修編。另外一方面，在以前城市規(guī)劃編制中，由于受當時技術水平、編制人員專業(yè)知識水平的限制，很多控規(guī)編制中存在較多問題，尤其在土地權屬、公共服務設施配置、市政公用設施安排方面，因此迫切需要在控規(guī)更新中予以糾正、更改。因而，如何回應、處理這些問題將是控規(guī)更新工作成敗的關鍵。

3 我國城市規(guī)劃中的公眾參與研究

3.1 我國的公眾參與研究

公眾參與概念在1990年左右引入我國之后，經(jīng)過20多年的發(fā)展取得了一定的成果，尤其是在一些舊城更新中。但是20年的發(fā)展，我國的公眾參與水平并沒有取得太多成就，即使一些城市組織有較大規(guī)模的公眾參與活動，最終公眾意見也無法在規(guī)劃方案中予以體現(xiàn)。按照阿恩斯坦的“市民參與的階梯”來劃分，一直處于梯子的最低層級，屬于象征性的“偽參與”。從已有的研究成果來看，我國公眾參與主要存在以下幾方面問題:公眾參與還未以法律的形式被認可;公眾參與的機制長期缺失;規(guī)劃師對公眾參與的認識還不夠深入;市民和利益集團參與城市建設存在障礙[1］。

3.2 城市規(guī)劃公眾參與的方法

做任何事情都需要一個計劃，公眾參與是一個非常復雜的系統(tǒng)，因此，當決定在規(guī)劃設計項目引入公眾參與時，首先就應該制定公眾參與計劃。這其中主要包括:明確此次公眾參與的目的、確立公眾的參與地位、確定公眾參與的時間安排、擬定公眾參與的預算、選擇各個階段公眾參與的方法等。

一個好的方法可以使人們做事事半功倍，因而選擇什么樣的公眾參與方法對最終的公眾參與成效有很大的幫助。在《公眾參與城市設計》[2］一文中，比較完善、詳細地總結了常用的公眾參與方法及其特征，詳見表1。

表1 公眾參與的主要方法

4 公眾參與控規(guī)更新工作的方法

控規(guī)更新工作的主要內容包括:重新對區(qū)域進行功能定位、重新進行區(qū)域用地評價、核查地籍權屬信息、重塑區(qū)域道路交通系統(tǒng)、重新進行公共服務設施配套及重新核算區(qū)域市政公用設施。

4.1 區(qū)域功能定位

區(qū)域功能定位主要考慮兩個方面的因素:其一，城市總體規(guī)劃對于區(qū)域功能的調整;其二，區(qū)域居民對片區(qū)發(fā)展的想法。由于總體規(guī)劃的調整，城市各個區(qū)域的功能定位從宏觀上也會做一定調整，在控規(guī)更新中就應該予以落實?？匾?guī)更新的區(qū)域大部分都是屬于舊城區(qū)，區(qū)域的發(fā)展動力主要來源于規(guī)劃區(qū)內的民眾，對于區(qū)域的未來他們最具發(fā)言權。因此，在這確定區(qū)域功能定位時就應該充分調動公眾參與。

在這個問題中可以采用以下一些公眾參與的方法:公眾意見聽取會、公眾會議、面向社團組織的報告會、發(fā)信征求評論、專題討論會、顧問委員會等。

4.2 區(qū)域用地評價

城市經(jīng)過多年發(fā)展各地塊的用地條件已經(jīng)發(fā)生變化，比如以前的工業(yè)用地有可能因為產(chǎn)業(yè)調整發(fā)生變化，變化后地塊適合怎樣的用地、具有什么樣的條件都需要重新核定評價。

在用地評價中，可以采用以下方法:非正式小組會議、訪問當?shù)匾?guī)劃部門、專題討論會、規(guī)劃顧問委員會、特別工作小組等。

4.3 核查地籍權屬信息

隨著《物權法》的頒布，人們的財產(chǎn)有了法律的保護，同時人們對于財產(chǎn)的保護也有了更深的認識。而在規(guī)劃中，土地的權屬不僅涉及個人、私人組織還包括政府部門等，規(guī)劃再也不能象以前一樣憑著規(guī)劃師的經(jīng)驗或者說政府部門的意愿進行設計。那么在這個階段除了我們能夠向國土部門尋找到具有法律效力的地籍信息外，還應該進行核實，以便獲得最完整無誤的地籍信息。

這個部分可以采用以下公眾參與的方法:公眾會議、專題討論會、顧問委員會、城鎮(zhèn)利益代言人、收集意見人或代表等。

4.4 區(qū)域道路交通系統(tǒng)

隨著城市的發(fā)展，交通擁堵已經(jīng)成為每一個城市都逃不掉的頑癥，在控規(guī)更新的區(qū)域更是如此。由于以前規(guī)劃對于交通量的估計不足，特別是私人小汽車的擁有量越來越多，如何去盡量疏通區(qū)域的交通、為區(qū)域打造一個比較順暢的道路交通環(huán)境是控規(guī)更新的重要環(huán)節(jié)。

道路交通由于參與的人眾多，汽車駕駛員、非機動車駕駛人、普通行人對其都有自己的見解，這個方面公眾是非常愿意參與其中的。在這個階段可以采用的主要方法有:公眾意見聽取會、公眾會議、非正式小組會議、開辦現(xiàn)場辦公會、訪問當?shù)匾?guī)劃部門、規(guī)劃小冊子和工作流程、專題討論會、顧問委員會、特別工作小組、城鎮(zhèn)利益代言人、收集意見人或代表等。

4.5 公共服務設施配置

公共服務設施是與人們生活息息相關的設施，在前些年的規(guī)劃設計中，公共服務設施設置受當時社會經(jīng)濟水平、相關法律法規(guī)等限制，我國的很多城市公共服務設施配置水平相對較差。另外，隨著城市發(fā)展，區(qū)域內的各種因素也發(fā)生了變化(如人口、用地、產(chǎn)業(yè)等)，這些變化直接導致了區(qū)域內公共服務設施的需求關系發(fā)生變化，而大多數(shù)情況下是朝變化的方向發(fā)展。如現(xiàn)在很多城市的舊城都存在“上學難”——不管是中小學還是幼兒園;“養(yǎng)老難”——社區(qū)內養(yǎng)老設施缺乏;“運動難”——社區(qū)無法提供適量的活動場所;“就醫(yī)難”——社區(qū)衛(wèi)生服務設施缺乏，等等。這些都應該在控規(guī)更新中予以解決。

要解決這些公共服務設施引入公眾參與是必不可少的，規(guī)劃設計人員不能再憑自己的專業(yè)知識進行設計，不然就會造成規(guī)劃失調。公眾的參與可以使設計人員很快發(fā)現(xiàn)區(qū)域內存在的問題，比如什么設施是必須的、什么是最緊迫的、什么是不夠的等等。

在這個問題的處理中可以使用以下的方法:公眾意見聽取會、公眾會議、非正式小組會議、面向社團組織的報告會、開辦現(xiàn)場辦公會、訪問當?shù)匾?guī)劃部門、規(guī)劃小冊子和工作流程、到現(xiàn)場旅行和現(xiàn)場參觀、發(fā)布新聞征求評論、專題討論會、顧問委員會、特別工作小組、城鎮(zhèn)利益代言人、收集意見人或代表等。

4.6 市政公用設施

市政公用設施是城市生活必不可少的元素，這些設施為城市發(fā)展提供了充足的動力，一旦這些設施的供應受到影響就會影響到城市的正常發(fā)展。市政公用設施相對比較專業(yè)，并不能為普通公眾所能掌握，但公眾可以幫助我們尋找這些設施的不足，如變電站的噪音影響周邊居民生活、垃圾中轉站位置不合理、供水壓力不足等。

在市政公用設施方面的公眾參與主要有:公眾會議、非正式小組會議、面向社團組織的報告會、開辦現(xiàn)場辦公會、規(guī)劃小冊子和工作流程、專題討論會、顧問委員會、特別工作小組、收集意見人或代表等。

5 結束語

文中簡要概述了控規(guī)更新中主要內容的公眾參與方法，限于篇幅并未進行深入研究。由于各個地方的條件限制，在設計中采用什么樣的方法最為合適，還需要在實際工作中予以實踐驗證。公眾參與的作用不用再做過多的贅述，現(xiàn)今最重要的問題是如何讓公眾參與到規(guī)劃設計中去，再好的方法、再多的方法如不能夠得以使用就失去了意義。公眾參與需要政府部門從政策、資金等方面的大力支持;需要設計單位及人員改變思維方式、轉變工作方法從象牙塔走向社會公眾。

[1]郝娟．解析我國推進公眾參與城市規(guī)劃的障礙及成因[J］．城市發(fā)展研究，2007(5)

[2]劉宛．公眾參與城市設計[J］．建筑學報，2004(5)