陳曉健

（浙江省水電管理中心，浙江 杭州 310009）

建國(guó)以來(lái)，浙江省農(nóng)村水電經(jīng)歷了起步、壯大、快速發(fā)展等不同階段，目前已開(kāi)發(fā)農(nóng)村水電站3175座，總裝機(jī)370萬(wàn)kW，成為浙江省能源供應(yīng)的重要組成部分。上世紀(jì)九十年代前，各級(jí)政府的財(cái)政投入是浙江農(nóng)村水電建設(shè)的主要資金來(lái)源。進(jìn)入九十年代后，浙江省進(jìn)行了電源建設(shè)投資體制和電價(jià)機(jī)制改革，鼓勵(lì)社會(huì)各界采用股份制、股份合作制等多種形式開(kāi)發(fā)新電源，各級(jí)政府財(cái)政資金重點(diǎn)投資電網(wǎng)建設(shè)，近年來(lái)對(duì)農(nóng)村水電財(cái)政投入相對(duì)不足。由于缺乏更新改造資金，目前浙江省運(yùn)行30年以上老電站安全隱患嚴(yán)重，惠農(nóng)支農(nóng)作用逐步喪失。因此，為了促進(jìn)農(nóng)村水電可持續(xù)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村水電財(cái)政投入現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，提出增加政府財(cái)政投入的政策建議很有必要。

1 農(nóng)村水電財(cái)政投入及使用情況

1.1 近年各級(jí)財(cái)政投入

筆者對(duì)近年浙江省農(nóng)村水電各級(jí)政府財(cái)政投入情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。2008～2010期間，浙江省農(nóng)村水電建設(shè)國(guó)家財(cái)政投入資金分別為950萬(wàn)元、900萬(wàn)元和1000萬(wàn)元；省級(jí)財(cái)政投入資金分別為830萬(wàn)元、862萬(wàn)元和890萬(wàn)元；市級(jí)財(cái)政投入資金分別為0萬(wàn)元、260萬(wàn)元和204萬(wàn)元；縣級(jí)（市、區(qū)）財(cái)政投入資金分別為610萬(wàn)元、888萬(wàn)元和2071萬(wàn)元。浙江省農(nóng)村水電建設(shè)各級(jí)政府財(cái)政投入情況詳見(jiàn)表1。

表1 浙江省農(nóng)村水電建設(shè)各級(jí)政府財(cái)政投入情況

1.2 小水電管理費(fèi)

除國(guó)家、省和地方財(cái)政每年投入資金外，上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，浙江省曾按照農(nóng)村水電站售電收入的1%收取小水電管理費(fèi)，所收取的小水電管理費(fèi)按照省20%、市20%、縣60%的比例提取，主要用于在建和已建小水電的防汛度汛、安全生產(chǎn)管理，“農(nóng)村水電電氣化縣”等項(xiàng)目的前期工作和項(xiàng)目管理，以及關(guān)于小水電的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、課題、統(tǒng)計(jì)、調(diào)研、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等支出。進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)家加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理，2006年浙江省取消小水電管理費(fèi)。

1.3 財(cái)政投入使用

浙江省農(nóng)村水電建設(shè)國(guó)家財(cái)政投入每年約1000萬(wàn)元，資金性質(zhì)為項(xiàng)目基本建設(shè)資金，全部用于新建和改造農(nóng)村水電站。浙江省財(cái)政每年劃撥約1000萬(wàn)元資金用于全省農(nóng)村水電建設(shè)，其中約90%的資金用于農(nóng)村水電站新建和改造項(xiàng)目，其余10%用于農(nóng)村水電行業(yè)管理相關(guān)課題、調(diào)研、電站年檢等工作。市、縣兩級(jí)財(cái)政投入主要用于農(nóng)村水電站新建和改造項(xiàng)目，以及農(nóng)村水電行業(yè)管理費(fèi)用，三項(xiàng)費(fèi)用（3年累計(jì)）分別占兩級(jí)財(cái)政投入總額的65%、24%和11%。

通過(guò)對(duì)浙江省農(nóng)村水電財(cái)政投入使用情況的調(diào)查分析，筆者認(rèn)為：①農(nóng)村水電得到國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政的支持，但資金總量偏小。2008～2010國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政農(nóng)村水電投入總額分別為2390萬(wàn)元、2910萬(wàn)元和4165萬(wàn)元。相比2010年全省水利約100億的財(cái)政投入總量，農(nóng)村水電獲得的財(cái)政投入總量較小。②各級(jí)財(cái)政資金主要用于農(nóng)村水電改造，用于加強(qiáng)農(nóng)村水電站管理的投入偏少。③取消小水電管理費(fèi)，浙江省部分小水電眾多的山區(qū)縣基層小水電管理機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)大量減少，給農(nóng)村水電管理帶來(lái)了困難。

2 農(nóng)村水電財(cái)政投入的必要性

2.1 農(nóng)村水電是清潔能源的最重要組成部分

截止2010年底，浙江省累計(jì)建成電力裝機(jī)5728萬(wàn)kW。2010年浙江省電力裝機(jī)結(jié)構(gòu)如圖1所示。近些年來(lái)，浙江省核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)展迅速，總裝機(jī)容量不斷增大，但農(nóng)村水電（5萬(wàn)kW及以下水電站）仍是浙江省清潔能源的最重要組成部分，總裝機(jī)達(dá)370萬(wàn)kW，年發(fā)電量109億kWh，約占全省清潔能源裝機(jī)容量的32%，當(dāng)年社會(huì)用電量的4%。

農(nóng)村水電作為綠色可再生能源，與其它可再生能源相比，具有技術(shù)成熟、成本經(jīng)濟(jì)、調(diào)度靈活等突出優(yōu)勢(shì)，對(duì)促進(jìn)節(jié)能減排、生態(tài)省建設(shè)具有積極的推動(dòng)作用。國(guó)家和地方各級(jí)政府在風(fēng)電、太陽(yáng)能等可再生能源領(lǐng)域都加大了財(cái)政投入和補(bǔ)助力度，而對(duì)于農(nóng)村水電，作為可規(guī)?；l(fā)展的綠色可再生能源，也應(yīng)加大財(cái)政投入來(lái)激勵(lì)和推動(dòng)其進(jìn)一步發(fā)展。

2.2 小水電是農(nóng)村重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施

浙江省農(nóng)村水電站分布于全省9個(gè)市（除舟山、嘉興外）66個(gè)縣（市、區(qū)）?？v觀(guān)浙江農(nóng)村水電發(fā)展歷程，農(nóng)村水電在解決社會(huì)用電困難，促進(jìn)水利建設(shè)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面為全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)村水電為浙江欠發(fā)達(dá)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年底，浙江省共投產(chǎn)農(nóng)村水電370萬(wàn)kW，其中1776座251萬(wàn)kW農(nóng)村水電站位于25個(gè)欠發(fā)達(dá)山區(qū)縣（浙江省共32個(gè)欠發(fā)達(dá)縣），約占浙江省農(nóng)村水電總裝機(jī)的68%，總發(fā)電量77.2億kWh，約占總發(fā)電量的71%，年產(chǎn)值約32.8億元，年利稅額約3億元。農(nóng)村水電仍是浙江眾多鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要支撐，是農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源，承擔(dān)了部分本應(yīng)由政府承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出，財(cái)政應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)助。

2.3 農(nóng)村水電站的更新改造亟待財(cái)政投入

浙江省1990年前投產(chǎn)農(nóng)村水電站1438座，總裝機(jī)69.9萬(wàn)kW，年發(fā)電量約17.8億kWh。隨著運(yùn)行年數(shù)的增加，越來(lái)越多的老電站抵達(dá)報(bào)廢年限，面臨停產(chǎn)，惠農(nóng)作用逐漸喪失。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2002年以來(lái)浙江省累計(jì)報(bào)廢農(nóng)村水電站19.28萬(wàn)kW，約占同期新投產(chǎn)電站的9.7%。根據(jù)農(nóng)村水電分年度投產(chǎn)數(shù)據(jù)預(yù)計(jì)，今后十年浙江省老電站數(shù)量和裝機(jī)容量將持續(xù)增加，大量農(nóng)村水電站亟待改造。但這些水電站基本以國(guó)有和鎮(zhèn)、村集體所有為主（約占總數(shù)的85%），上網(wǎng)電價(jià)較低，資金積累少，加上信貸政策的限制，水電站更新改造實(shí)力較弱，因此需要對(duì)這些運(yùn)行多年的農(nóng)村水電站進(jìn)行必要的財(cái)政補(bǔ)助。

3 農(nóng)村水電財(cái)政投入效用實(shí)證分析

采用質(zhì)量分析法,筆者從浙江省農(nóng)村水電站更新改造項(xiàng)目隨機(jī)選取三個(gè)獲得財(cái)政補(bǔ)助的農(nóng)村水電站項(xiàng)目（武義上坊電站技改項(xiàng)目、武義方坑二級(jí)電站報(bào)廢重建項(xiàng)目、慶元蘭溪橋電站報(bào)廢重建項(xiàng)目）為案例進(jìn)行剖析，收集這三個(gè)項(xiàng)目的收支情況，計(jì)算項(xiàng)目的內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值和投資回收期，通過(guò)財(cái)務(wù)分析和財(cái)政補(bǔ)助敏感性分析，分別評(píng)價(jià)財(cái)政投入的效用情況。經(jīng)分析計(jì)算，農(nóng)村水電改造財(cái)政投入效用情況見(jiàn)表2。

通過(guò)以上三個(gè)典型案例的分析，筆者認(rèn)為：①農(nóng)村水電項(xiàng)目獲得財(cái)政補(bǔ)助后，內(nèi)部收益率和凈現(xiàn)值都有一定程度的提高，投資回收期縮短,特別是規(guī)模較小的項(xiàng)目，如上坊電站和方坑電站，評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)果改善明顯。②農(nóng)村水電的財(cái)政投入在得到有效控制的情況下，其效用可以得到很好的體現(xiàn)。③大量運(yùn)行多年的國(guó)有、集體所有農(nóng)村水電站人員冗余，資金積累少，加上無(wú)法獲得銀行信貸支持，雖然改造或重建后可以取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，但限于資金缺乏，無(wú)力實(shí)施。如果使用高息的民間借款，則嚴(yán)重影響項(xiàng)目效益。財(cái)政補(bǔ)助注入改造資金，可以降低項(xiàng)目建設(shè)成本，提高經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)這類(lèi)農(nóng)村水電項(xiàng)目繼續(xù)發(fā)揮支農(nóng)惠農(nóng)效益起著決定性的作用。

4 農(nóng)村水電財(cái)政投入途徑思考

通過(guò)調(diào)查分析，筆者提出如下促進(jìn)農(nóng)村水電健康發(fā)展的財(cái)政投入途徑。

4.1 加大對(duì)老電站改造的財(cái)政投入

各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村水電站公益性功能的特點(diǎn)，加大對(duì)老電站改造的財(cái)政投入，并制訂農(nóng)村水電改造專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法，明確資金主要用于：①機(jī)電設(shè)備增效擴(kuò)容和更新改造，包括水輪發(fā)電機(jī)組更新改造，調(diào)速器和主閥的更新，電氣設(shè)備的更新和監(jiān)控系統(tǒng)自動(dòng)化改造等。②金屬結(jié)構(gòu)更新改造，包括閘門(mén)、啟閉機(jī)等。③配套電網(wǎng)的改造，包括變壓器、線(xiàn)路、自動(dòng)化設(shè)備等。④水工建筑物的除險(xiǎn)加固，主要包括引水渠道、壓力前池（調(diào)壓井）、壓力管道、廠(chǎng)房等。根據(jù)浙江省實(shí)踐，農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造單位千瓦投資約為3800元，建議老電站改造補(bǔ)助資金不低于30%（1200元/千瓦）。

4.2 完善農(nóng)村水電的上網(wǎng)電價(jià)政策

農(nóng)村水電上網(wǎng)電價(jià)政策是政府轉(zhuǎn)移支付、扶持農(nóng)村水電發(fā)展的有效政策，也是推動(dòng)農(nóng)村水電改造的重要保障。自2000年以來(lái)，浙江省農(nóng)村水電上網(wǎng)電價(jià)政策一直未調(diào)整，而期間燃煤脫硫火電和綜合利用火電的上網(wǎng)電價(jià)已多次上調(diào)。當(dāng)前農(nóng)村水電上網(wǎng)電價(jià)低于火電上網(wǎng)電價(jià)，這不僅違背了同網(wǎng)同價(jià)的原則，也不能體現(xiàn)農(nóng)村水電的清潔能源優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)提高農(nóng)村水電上網(wǎng)電價(jià)，特別是提高經(jīng)更新改造的農(nóng)村水電的上網(wǎng)電價(jià)，以電價(jià)政策來(lái)推動(dòng)老電站改造工作。

4.3 提供農(nóng)村水電金融信貸支持

_表2 農(nóng)村水電改造財(cái)政投入效用情況_

農(nóng)村水電項(xiàng)目資金需求量較大，但往往因規(guī)模較小，難以從金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持?？紤]財(cái)政直接補(bǔ)助力度的有限性，建議調(diào)整農(nóng)村水電產(chǎn)業(yè)融資模式，進(jìn)一步理順金融信貸渠道：一是取消商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村水電貸款的限制，從國(guó)家層面制訂鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村水電貸款的措施；二是尋求國(guó)家政策性銀行（如國(guó)家農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行等）對(duì)農(nóng)村水電項(xiàng)目提供必要的支持，理順農(nóng)村水電提供新的融資渠道；三是政府部門(mén)積極引入國(guó)際金融機(jī)構(gòu)（如世界銀行等），必要時(shí)可由財(cái)政擔(dān)保，為農(nóng)村水電項(xiàng)目獲取貸款提供保障。

4.4 加大農(nóng)村水電管理財(cái)政投入

當(dāng)前浙江農(nóng)村水電行業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的階段，浙江農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)率超過(guò)80%，為實(shí)現(xiàn)浙江省農(nóng)村水電從重建設(shè)向重監(jiān)管、從重經(jīng)濟(jì)效益向重綜合效益的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，應(yīng)在抓項(xiàng)目投入的同時(shí)，加大農(nóng)村水電管理的財(cái)政投入。增加的財(cái)政投入用于：①農(nóng)村水電行業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章等配套制度體系建設(shè)；②農(nóng)村水電行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍能力建設(shè)；③農(nóng)村水電站運(yùn)行人員從業(yè)準(zhǔn)入制度建設(shè)，實(shí)行培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資格化、培訓(xùn)項(xiàng)目統(tǒng)一化、考核內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化；④農(nóng)村水電安全檢測(cè)；⑤進(jìn)一步加強(qiáng)省、市、縣級(jí)及基層農(nóng)村水電管理信息化建設(shè)。

4.5 探索建立農(nóng)村水電站報(bào)廢制度

對(duì)運(yùn)行25年以上的農(nóng)村水電站，定期開(kāi)展檢測(cè)工作，以保障老電站的安全運(yùn)行。同時(shí)探索建立農(nóng)村水電站報(bào)廢制度，確定老電站報(bào)廢（或報(bào)廢重建）的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)報(bào)廢責(zé)任，明確報(bào)廢程序，強(qiáng)制報(bào)廢年檢后具有嚴(yán)重安全隱患的老電站。各級(jí)政府應(yīng)投入資金，支持電站檢測(cè)工作，并探索設(shè)立政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)部分具有公共利益但影響公共安全的老電站的報(bào)廢（或報(bào)廢重建）進(jìn)行補(bǔ)貼。

5 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，浙江省農(nóng)村水電存在財(cái)政投入總量較小，投入不均衡，管理投入偏少等問(wèn)題。財(cái)政投入的效用分析表明農(nóng)村水電改造財(cái)政投入具有良好的綜合效益，各級(jí)政府應(yīng)該通過(guò)加大財(cái)政投入，完善上網(wǎng)電價(jià)政策，提供金融信貸支持等途徑加大對(duì)農(nóng)村水電的扶持。2011年，中央財(cái)政從可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金中安排1.01億元，支持浙江省開(kāi)展農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造試點(diǎn)工作，農(nóng)村水電財(cái)政投入又迎來(lái)了一個(gè)新的高峰期，2012年底農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造試點(diǎn)將全面完工，農(nóng)村水電財(cái)政投入效用研究有待進(jìn)一步深化。

[1]浙江省2010年農(nóng)村水電統(tǒng)計(jì)年報(bào)[R].杭州: 浙江省水電管理中心, 2011.

[2]浙江省農(nóng)村水電千站改造惠農(nóng)保安工程實(shí)施方案[R].杭州: 浙江省水利廳, 2010.

[3]王曉飛.浙江省農(nóng)村水電財(cái)政投入效用實(shí)證研究[J].中國(guó)水能及電氣化, 2011(6): 14-16.

[4]李冬梅.財(cái)政支出與績(jī)效評(píng)價(jià)[D].合肥: 安徽財(cái)經(jīng)大學(xué), 2011.

[5]姜炳寅, 張曉光, 李惠.農(nóng)村公共物品供需矛盾及對(duì)策研究[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù), 2005(3): 17-19.