□丁偉

一、自然保護(hù)區(qū)傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利主體演變的緣起

自然保護(hù)區(qū)作為一種具有生態(tài)安全戰(zhàn)略重要意義的環(huán)境保障區(qū)域，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。1872年美國聯(lián)邦政府通過黃石法案（Yellowstone Act）成立世界上第一座國家級公園——黃石公園。這意味著由政府直接集權(quán)管理的以大面積、隔離式為特征的保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)軔，并經(jīng)過100多年的歷程，全球自然保護(hù)區(qū)個(gè)數(shù)超過44000個(gè)，面積占其全球陸地面積的11.68%[1]。就中國的情況而言，據(jù)2011年國家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計(jì)，全國各類自然保護(hù)區(qū)2640個(gè)，保護(hù)區(qū)面積約占全國陸地面積的14.93%。自然保護(hù)區(qū)所在地區(qū)，大多數(shù)具有信息閉塞，交通不發(fā)達(dá)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的特點(diǎn)，其中很多保護(hù)區(qū)內(nèi)或周邊存在大量社區(qū)，社區(qū)人口壓力大[2]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的西部地區(qū)，有112個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)，面積占全國國家級自然保護(hù)區(qū)總面積的87.39%。據(jù)相關(guān)研究表明，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)或周邊存在成型社區(qū)的80%以上[3]，平均每個(gè)區(qū)內(nèi)定居1.5萬人，周邊人口可達(dá)5萬人左右[4]。由于保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)三個(gè)區(qū)域帶，每個(gè)區(qū)域帶有嚴(yán)格的禁止要求，這就涉及到當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝?，如果沒有進(jìn)行有序的規(guī)劃，勢必對當(dāng)?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展造成影響。

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,越來越需要多種要素投入，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所認(rèn)為的不計(jì)價(jià)格同時(shí)可以無限供給的自然資源開始變成價(jià)格逐漸升高、存量大幅減少的經(jīng)濟(jì)要素，引起社會上不同團(tuán)體、機(jī)構(gòu)和組織對自然環(huán)境資源的爭奪。自然保護(hù)區(qū)由于其生態(tài)系統(tǒng)相對完整、自然資源比較豐富等特點(diǎn)，必然成為許多利益方搶占的“香饃饃”。因此，作為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的傳統(tǒng)主體會由當(dāng)?shù)鼐用裣蚱渌嫒后w演變。本文將對這一演變過程作理論上的分析。

二、環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利剝奪

無論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué)的角度看，對于一個(gè)地區(qū)環(huán)境資源開發(fā)的自由選擇權(quán)利應(yīng)該屬于當(dāng)?shù)鼐用?，這是一個(gè)無法否認(rèn)的經(jīng)驗(yàn)判斷。即使我們引入產(chǎn)權(quán)的概念也是如此。因?yàn)榄h(huán)境作為一種支撐主體生存與發(fā)展的客體，是依賴于主體的。因而我們可以定義傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利為“無論是否實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度，長期以來世代居住在環(huán)境區(qū)的居民在抉擇環(huán)境資源開發(fā)利用方式與處置環(huán)境物品方面所具有的行為自由”。該定義有兩層意思：一是居住在環(huán)境區(qū)的居民是該環(huán)境區(qū)內(nèi)環(huán)境資源的傳統(tǒng)權(quán)利主體；二是基于這種權(quán)利，居民擁有決定如何開發(fā)利用環(huán)境資源的自主權(quán)。如果在沒有建立自然保護(hù)區(qū)之前，居民可以根據(jù)自己的生產(chǎn)生活需要開發(fā)利用該區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源，比如開墾、采礦、砍伐木材等活動。但是由于全球環(huán)境問題突顯,加上可持續(xù)發(fā)展理論的鼓吹，原先當(dāng)?shù)鼐用窨梢匀我庵浜褪褂玫淖匀画h(huán)境資源被納入社會公共資產(chǎn)——作為一種維持全社會以及后代子孫發(fā)展所必須的環(huán)境資產(chǎn)，不再受居民自由使用。因而在事實(shí)上環(huán)境區(qū)居民的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利被剝奪，這種剝奪可以從三方面體現(xiàn)。

（一）可持續(xù)發(fā)展理論框架下的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利剝奪

在可持續(xù)發(fā)展理論框架下，環(huán)境資源作為一種公共資產(chǎn)衍生出三種主體：環(huán)境區(qū)主體、其他社會成員（環(huán)境區(qū)以外）、后代子孫。基于這三種主體相應(yīng)產(chǎn)生三種權(quán)利：一是環(huán)境區(qū)居民對環(huán)境資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要求，即傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利；二是其他社會成員具有享受良好環(huán)境資源的權(quán)利要求，該權(quán)利是一種衍生主體的基本環(huán)境權(quán)利；三是后代子孫擁有“不損害其滿足需求的發(fā)展”而必需的環(huán)境資源權(quán)利，該種權(quán)利是當(dāng)代人對后代子孫的倫理義務(wù)。由于我國私有產(chǎn)權(quán)制度目前還不完善，環(huán)境區(qū)居民對環(huán)境區(qū)內(nèi)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)無法得到保障，加上后面兩種衍生權(quán)利的分割，環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利就很容易被剝奪。

不難看出，若是以其他社會成員享受良好環(huán)境資源（包括自然保護(hù)區(qū)）的基本環(huán)境權(quán)利來擠壓環(huán)境區(qū)居民的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利，暗含了一種假設(shè)，即“將部分人群（環(huán)境區(qū)居民）在社會制度不完善與技術(shù)水平較低條件下所產(chǎn)生環(huán)境問題的負(fù)面影響放大到威脅人類社會未來發(fā)展的人類整體生存安全層次，要求全面保護(hù)環(huán)境，確實(shí)走向了另一個(gè)環(huán)境保護(hù)至上論的極端”。若是以當(dāng)代人應(yīng)當(dāng)為后代子孫盡到“不損害其滿足需求的發(fā)展”倫理義務(wù)看，“可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)后代人發(fā)展機(jī)會剝奪問題，以環(huán)境區(qū)外居民，乃至整個(gè)社會以‘選擇價(jià)值’、‘支付意愿’等非直接使用價(jià)值需求，否定環(huán)境區(qū)居民開發(fā)利用環(huán)境資源以獲取直接使用價(jià)值的公共決策”，事實(shí)上又產(chǎn)生了另一種剝奪，即對環(huán)境區(qū)內(nèi)居民的環(huán)境剝奪，也就是對環(huán)境區(qū)內(nèi)居民傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利的剝奪。

（二）管理目標(biāo)變化下的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利剝奪

按照《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（后文一律簡稱《條例》）規(guī)定，建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)的目標(biāo)是為了保障自然資源的豐富性和生物多樣性，并且將自然保護(hù)區(qū)劃分為三類區(qū)域：核心區(qū)，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入；核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動；緩沖區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。在三種區(qū)域內(nèi)，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。這事實(shí)上限制了環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活活動如狩獵砍伐等權(quán)利?！稐l例》是在環(huán)境產(chǎn)權(quán)國有（我國自然資源產(chǎn)權(quán)大多歸國有）的基礎(chǔ)上，將傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利的法定主體由環(huán)境區(qū)居民變更為國家，傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利的直接主體就成了自然保護(hù)區(qū)的管理組織或機(jī)構(gòu)。由于《條例》中有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立、申請和管理規(guī)定為地方政府留有太大操作空間，那么在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)為政績考核主要評價(jià)內(nèi)容的情況下，加上自然保護(hù)區(qū)管理費(fèi)用大多有地方政府負(fù)擔(dān)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)理性和收益最大化的驅(qū)動，地方政府會通過降低自然保護(hù)區(qū)等級或是自行出臺規(guī)章對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行開發(fā)。

管理目標(biāo)發(fā)生改變，由申請時(shí)的單一保護(hù)目標(biāo)變?yōu)楸Ｗo(hù)與開發(fā)雙重目標(biāo)，而且往往是突出后者。此時(shí)管理機(jī)構(gòu)及其代理組織通過政策法規(guī)獲得自然保護(hù)區(qū)傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利，從而環(huán)境區(qū)居民的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利被剝奪。管理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變同時(shí)也對環(huán)境區(qū)狀況產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）利益沖突中的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利剝奪

根據(jù)中科院生態(tài)環(huán)境研究中心對12個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)案例研究和85個(gè)自然保護(hù)區(qū)的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的40多年來，保護(hù)區(qū)的建立主要靠行政命令，缺乏明確而完善的法律程序和依據(jù)。在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中，土地森林等資源由國家交予地方政府管理。另外國家對自然保護(hù)區(qū)的管理經(jīng)費(fèi)支持嚴(yán)重不足，各自然保護(hù)區(qū)一般通過各種渠道創(chuàng)收增加經(jīng)濟(jì)來源。問卷調(diào)查顯示，38%的自然保護(hù)區(qū)設(shè)置了生產(chǎn)經(jīng)營科，19%的保護(hù)區(qū)設(shè)置了旅游科。同時(shí)，調(diào)查還顯示，85個(gè)自然保護(hù)區(qū)的創(chuàng)收總收入5208.93萬元，資源收獲所得收入總和為1039.22元。環(huán)境管理的保護(hù)目的扭曲，自然保護(hù)區(qū)成為管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)聯(lián)組織的環(huán)境資產(chǎn)。更重要的是，在這些資源收益中，環(huán)境區(qū)居民所獲得收益十分有限（見表1）。由于環(huán)境區(qū)居民原有傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利被剝奪，出現(xiàn)了大量的居民違法開發(fā)利用自然保護(hù)區(qū)環(huán)境資源現(xiàn)象（見表2）。

該項(xiàng)研究表明，建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的過程實(shí)際上是一種對環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利剝奪的過程，此過程中無可避免的產(chǎn)生當(dāng)?shù)鼐用衽c自然保護(hù)區(qū)爭奪土地使用權(quán)、社區(qū)與自然保護(hù)區(qū)爭奪資源的使用權(quán)、平等經(jīng)營權(quán)和利益分配權(quán)等矛盾和沖突。

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[1]燕乃玲等，世界保護(hù)區(qū)研究的新進(jìn)展[J].農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，2003,19（3）：49～52.

[2]劉靜，苗鴻，歐陽志云，李曉光.自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)關(guān)系的典型模式[J].生態(tài)學(xué)雜志，2008,27（9）：1612～1619.

[3]傅曉莉.中國西部自然保護(hù)區(qū)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究[J].未來與發(fā)展，2005（5）：51～53.

[4]蘇揚(yáng).改善中國自然保護(hù)區(qū)管理的對策[J].綠色中國，2004（09）：25～28.

[5]楊潤高等.試論可持續(xù)發(fā)展理論的先天性缺陷[J].開發(fā)研究，2004（4）：80～84.

[6]自苗鴻等：中國自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)參與機(jī)制研究.見鄭玉歆，鄭易生主編：自然文化遺產(chǎn)管理——中外理論與實(shí)踐.2003，第187～210頁。