賴 丹，邊俊杰

（江西理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江西 贛州 341000）

稀土資源稅費改革與資源地的可持續(xù)發(fā)展
——以贛州市為例

賴 丹，邊俊杰

（江西理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江西 贛州 341000）

在對可持續(xù)發(fā)展問題的探索中，如何利用稅收手段促進(jìn)資源所在地的可持續(xù)發(fā)展是一個持久的關(guān)注焦點.文中以南方離子型稀土主產(chǎn)區(qū)贛州為例，分析其財政狀況及稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，通過對現(xiàn)行稀土資源稅費制度的梳理，發(fā)現(xiàn)存在資源稅稅制設(shè)計不合理、礦產(chǎn)資源補償費和環(huán)境補償成本標(biāo)準(zhǔn)過低、稅費關(guān)系不協(xié)調(diào)、礦產(chǎn)資源收益分配不合理等問題，這在一定程度上制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展.在此基礎(chǔ)上，提出“改革資源稅征收方式和依據(jù)、提高礦產(chǎn)資源補償費征收標(biāo)準(zhǔn)、開征環(huán)境稅、收益分配向資源地傾斜、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度”等促進(jìn)資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的策略，并探討了稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險準(zhǔn)備金制度的建立.

稀土；稅費改革；資源型地區(qū)；可持續(xù)發(fā)展；收益分配

0 前 言

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，在高新技術(shù)和軍事領(lǐng)域的應(yīng)用價值極高.近年來，稀土特別是離子型稀土獨特的資源價值引起了國內(nèi)外各界的極大關(guān)注.稀土資源對于資源地而言，是其賴以生存和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ).然而，豐富的資源往往給資源地帶來的并不都是福址，在我國的稀土資源地，正面臨著結(jié)構(gòu)不平衡、生態(tài)環(huán)境破壞、資源浪費嚴(yán)重、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)乏力、貧富差距不斷擴大以及貧困人口增多等方面的困境.

通過征稅促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展問題一直是國內(nèi)外廣泛關(guān)注的熱點問題之一.對于該領(lǐng)域研究的理論基礎(chǔ)，國外學(xué)者主要從外部性角度加以說明.英國經(jīng)濟學(xué)家庇古(1920)首次提出了政府可利用稅收來消除資源利用中的外部性的思想[1]，此后蘭德爾、鮑莫爾和奧茨對環(huán)境外部性問題進(jìn)行了拓展研究.蘭德爾建立了帕累托外部效應(yīng)模型，認(rèn)為自然資源消費的不可分割性以及非專有性造成了許多污染問題，同時比較了規(guī)章制度、征稅和收費在有效利用資源過程中的效力[2].鮑莫爾和奧茨一致認(rèn)為要使企業(yè)排污的外部成本內(nèi)部化，需要對企業(yè)的污染物排放征稅，以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)[3].對于征稅促進(jìn)資源可持續(xù)利用的依據(jù)上，國內(nèi)學(xué)者也偏重于西方經(jīng)典的外部性理論和公共物品理論.高萍（2004）認(rèn)為，市場調(diào)節(jié)對因資源開采對現(xiàn)實環(huán)境以及后代資源基礎(chǔ)所產(chǎn)生的外部性成本是失靈的，需要國家利用稅收這一重要的經(jīng)濟杠桿參與調(diào)節(jié)，環(huán)境保護(hù)稅是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不可偏廢的經(jīng)濟手段[4].龔輝文(2005)認(rèn)為，征收資源稅可以消除由于市場機制存在的經(jīng)濟外部性缺陷而導(dǎo)致本身存在過度開發(fā)使用自然資源的內(nèi)在誘因[5].胡志軍(2006)認(rèn)為，政府對于外部性的糾正有征稅和補貼兩種方式，補貼雖可使污染成本內(nèi)部化，但會增加政府財政支出，而征稅不僅使成本內(nèi)部化，還會為政府環(huán)保投入提供穩(wěn)定的資金來源[6].總而言之，國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為征稅可以有效消除資源開發(fā)使用產(chǎn)生的負(fù)外部性，研究視角多聚焦于礦產(chǎn)資源以及礦產(chǎn)資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，或是基于可持續(xù)發(fā)展觀的整個礦產(chǎn)資源大類稅收改革問題，而專門針對稀土這類特殊資源的稅費制度與資源地可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系的研究則尚未展開.

資源地之所以難以逃脫“資源詛咒”的命運，與現(xiàn)行不合理的稅費制度安排有關(guān).在現(xiàn)行稅費制度下，開采企業(yè)獲取了大量的利潤，而留給資源地的則是滿目瘡痍的生態(tài)環(huán)境和日益枯竭的稀土資源，資源地逐漸陷入到一個“資源開發(fā)-環(huán)境污染-發(fā)展粗放-貧困加劇”惡性循環(huán)的怪圈之中.因此，只有通過改革現(xiàn)行稀土資源稅費制度，合理加大稀土開采的稅收成本，調(diào)節(jié)稀土企業(yè)成本和利潤構(gòu)成，才能實現(xiàn)稀土價值和價格的統(tǒng)一，促進(jìn)稀土資源及資源地的可持續(xù)發(fā)展.在目前稀土價格能夠覆蓋其完全成本的背景下，正是稀土資源稅費制度改革的最佳時機.本文以南方離子型稀土主產(chǎn)區(qū)贛州市為例，試圖從其地方財政狀況與稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀中，找到現(xiàn)行資源稅費制度對資源地可持續(xù)發(fā)展的制約因素，尋求通過資源環(huán)境稅費改革促進(jìn)資源地可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)策略.

1 贛州財政和稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 贛州財政基本情況

贛州是全國著名的革命老區(qū)、國家級歷史文化名城，素有紅色故都、江南宋城、客家搖籃、稀土王國、世界鎢都、世界橙鄉(xiāng)之稱.近年來，贛州經(jīng)濟社會發(fā)展取得了長足進(jìn)步，人民生活明顯改善，財政收支規(guī)模不斷擴大，財政事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展.但由于種種原因，贛州仍然是我國中部一個典型的經(jīng)濟落后地區(qū)和財政困難地區(qū).與全國、全省及周邊地區(qū)相比，經(jīng)濟和財政總量規(guī)模小、人均水平低、財政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，贛州財政總收入、地方財政收入、財政支出分別占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份額”大大低于贛州人口、地域在江西的比重.同時，人均收支水平明顯偏低，2010年，贛州人均財政總收入1535元，僅為全國、全省、西部地區(qū)平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方財政收入945元，僅為全國、全省、西部地區(qū)平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均財政支出2838元，僅為全國、全省、西部地區(qū)平均水平的42%、66%、48%.贛州人均決算財力僅相當(dāng)于全省平均水平的23，70%左右的財力要用于人員經(jīng)費和正常運轉(zhuǎn)支出需要，僅維持著最基本、低標(biāo)準(zhǔn)的保障水平，全市有11個縣從2002年至今仍為赤字縣.

1.2 稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

贛州所擁有的離子型中重稀土資源是國家實行保護(hù)性開采的特定礦種，包含17種稀土元素，其中富含的鋱、鏑、銪、釔等元素是發(fā)展尖端科技和國防工業(yè)的重要元素，具有其他稀土資源不可替代的優(yōu)勢，目前累計查明離子型稀土資源儲量和保有量居全國第一.經(jīng)過多年的發(fā)展，贛州已成為全國最大的稀土原礦、冶煉生產(chǎn)基地、稀土資源綜合利用基地，離子型稀土礦生產(chǎn)和分離能力均占到全國同類礦產(chǎn)品一半以上，2011年贛州稀土規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入約占全國同行業(yè)的三分之一.但是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等一系列問題也在制約著贛州稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展.

（1）地方經(jīng)濟對稀土產(chǎn)業(yè)依賴程度高.2011年，贛州規(guī)模以上稀土企業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入占全市的20.3%，實現(xiàn)利潤占53.5%，實現(xiàn)稅金占33.5%，對財政總收入增收貢獻(xiàn)率達(dá)35%，稀土產(chǎn)業(yè)稅費普遍占資源縣財政收入的40%～70%，是資源縣保運轉(zhuǎn)、保民生、保發(fā)展的重要支柱.而目前按照國家產(chǎn)業(yè)政策要求，贛州稀土應(yīng)淘汰落后開采方式、壓縮冶煉分離產(chǎn)能，按現(xiàn)有價格計算，每年預(yù)計減少財政收入25億元以上，其中減少地方財政收入約13億元，對仍屬于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)和“吃飯型”財政的贛州帶來較大影響[7].

（2）歷史遺留的生態(tài)環(huán)保壓力大.20世紀(jì)80年代，受“大礦大開、小礦小開、有水快流”的思想指導(dǎo)，南方稀土一度出現(xiàn)一哄而上、全民開礦、亂采濫挖的狀況，造成了諸如資源浪費、水土流失、環(huán)境污染和地質(zhì)災(zāi)害隱患等一系列嚴(yán)重的歷史遺留問題，特別是生態(tài)環(huán)境治理的任務(wù)十分艱巨.經(jīng)初步測算，贛州因為稀土開采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復(fù)性治理費用高達(dá)380億元[8].

（3）稀土開發(fā)秩序監(jiān)管難度大、成本高.與北方稀土不同，南方離子型稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低，工藝簡單，盜采十分容易.隨著稀土價格上漲，受利益驅(qū)使，亂采濫挖的現(xiàn)象時有發(fā)生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和經(jīng)費打擊非法行為，所承擔(dān)的管理責(zé)任加重.據(jù)統(tǒng)計，贛州市每年用于維護(hù)礦業(yè)秩序的經(jīng)費都在4000萬元以上，當(dāng)?shù)卣膲毫Ψ浅４?

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低，應(yīng)用研發(fā)能力不強.稀土產(chǎn)業(yè)仍以前端產(chǎn)業(yè)為主，前端產(chǎn)業(yè)占產(chǎn)業(yè)總量的80%以上，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢也主要體現(xiàn)在初級加工領(lǐng)域，深加工應(yīng)用產(chǎn)品少且附加值不高，高性能新材料的比重還不高，高端應(yīng)用產(chǎn)品幾乎為空白，應(yīng)用研發(fā)能力不強，具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)、高端產(chǎn)品少.

2 現(xiàn)行資源稅費制度制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展

目前，稀土資源開采企業(yè)除繳納一般性普遍征收的增值稅、企業(yè)所得稅、城建稅及教育費附加等通用稅費外，還需繳納資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款、環(huán)境補償性收費等專門稅費.此外，采礦企業(yè)被國家批準(zhǔn)開采權(quán)以后，還要交納一定的 “礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金”（以下簡稱保證金）.囿于現(xiàn)行資源稅制的缺點，稀土資源地并沒有隨著資源的開發(fā)而獲得相應(yīng)的發(fā)展，現(xiàn)行資源稅費制度在一定程度上制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展.

2.1 資源稅稅制設(shè)計不合理，礦產(chǎn)資源補償費標(biāo)準(zhǔn)低，助推了資源過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境惡化

資源稅開征的目的是調(diào)節(jié)資源開采中的級差收益，促進(jìn)資源合理利用.在統(tǒng)籌區(qū)域間的財政能力上，資源稅本應(yīng)發(fā)揮重要作用，理應(yīng)成為地方財政收入的一項重要來源.然而長期以來，資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，而且采用從量定額的計征方式，缺乏應(yīng)有的價格彈性，使得現(xiàn)行資源稅對區(qū)域間財政能力的調(diào)節(jié)作用非常有限，對地方財政貢獻(xiàn)度很低.以擁有豐富的稀土、鎢資源的贛州市為例，巨大的資源優(yōu)勢并未因為資源的不斷開發(fā)轉(zhuǎn)化為地方政府的財政優(yōu)勢.盡管新施行的《資源稅暫行條例》將我國離子型稀土（原礦）資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為30元/t，與之前相比調(diào)高了10倍，但相對于每噸幾十萬元的稀土價格來說，每噸3.6萬元 （按精礦對原礦折算比1∶1200計算）的資源稅顯得微不足道.贛州市2011年資源稅占地方財政收入的比重為1.65%，與上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是說，隨著稀土資源價格的飛漲，資源稅收入對地方財政的貢獻(xiàn)度不升反降，現(xiàn)行的資源稅制并未起到調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟差距的作用.

資源補償費開征的目的是維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)收益，保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查、合理開發(fā)和保護(hù).我國資源補償費類似于國外普遍征收的“權(quán)利金”，體現(xiàn)的是國家所有的礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益.近年稀土價格水平已發(fā)生很大變化，但體現(xiàn)國家所有權(quán)益的礦產(chǎn)資源補償費費率一直未能調(diào)整，如離子型稀土資源補償費費率為4%，遠(yuǎn)低于國外 “權(quán)利金”10%的水平.

資源稅稅收增幅緩慢和極低的礦產(chǎn)資源補償費不僅影響了資源地的財政收入和地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，加大了與經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，而且稀土資源進(jìn)入市場的成本過低，擴大了稀土開采的利潤空間，加劇了稀土行業(yè)的無序競爭和過度開采，導(dǎo)致資源浪費嚴(yán)重，造成嚴(yán)重污染甚至誘發(fā)多種地質(zhì)災(zāi)害，極大阻礙了資源地經(jīng)濟和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展.如贛州的稀土開采點曾達(dá)1035個，目前的廢棄稀土礦點達(dá)到542個，造成大量資源的積壓和浪費[9].

2.2 環(huán)境補償成本過低，無法滿足環(huán)境污染治理投資的需要

稀土在開采、選冶、分離等生產(chǎn)過程中都會對生態(tài)環(huán)境造成影響.稀土礦區(qū)植被破壞、水土流失嚴(yán)重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物對我國重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等廢氣對大氣也造成了污染.放射性的尾礦和廢渣不僅對環(huán)境造成污染，也對公眾安全構(gòu)成威脅.正是由于稀土生產(chǎn)污染大、環(huán)境代價高，一些稀土資源儲量豐富的國家（如美國）干脆封存本國礦山，選擇從中國廉價購入，這是導(dǎo)致中國稀土生產(chǎn)和出口量占全球比例較高的一個主要原因.長期以來，我國環(huán)境成本被外部化，未實質(zhì)性進(jìn)入到稀土的供給成本中.目前環(huán)境補償性的收費只有與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的收費，如水保部門征收的水土保持費、水土流失防治費，林業(yè)部門征收的森林植被恢復(fù)費，環(huán)保部門征收的排污費.這些環(huán)境補償性收費雖然對資源地的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理起了一定的積極作用，但由于制度設(shè)計缺乏科學(xué)性，而且多頭管理，收費支出缺乏剛性，使用沒有受到應(yīng)有的監(jiān)督，很大部分的資金并未用于環(huán)境保護(hù)和治理用途上，因此這些收費根本無法滿足生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所需巨額資金的需要.以贛州市為例，贛州經(jīng)濟落后，對資源和環(huán)境的依賴性大，長期以來稀土無序開采造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題，全市稀土礦山毀壞面積達(dá)78.13 km2，水土流失破壞面積7.72 km2，共計85.85 km2[9].如果要對開采稀土等礦產(chǎn)破壞的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，初步預(yù)計資金投入將高達(dá)380億元以上[8].另據(jù)相關(guān)資料顯示，2011年贛州稀土產(chǎn)業(yè)主營收入374億元，利潤為68億元，全年所上交的稀土資源稅總額僅3億多元，即使加上近幾年來所有礦山企業(yè)的環(huán)境保證金4.17億元，也只不過是7億多元.由此看來，380億的巨額 “環(huán)保欠款”已是去年贛州市整個稀土行業(yè)利潤的6倍之多[8].

2.3 稀土資源收益分配不合理，中央政府宏觀調(diào)控功能弱化

稀土資源收益劃分所涉及到的利益主體主要包括中央、地方政府、資源企業(yè)、社會公眾（主要指資源地居民），不同利益主體有著不同的利益訴求.如果收益分配機制不合理，不僅有悖于“公平性原則”和“效率原則”，如出現(xiàn)中央政府與地方政府間的縱向不公平，中央政府宏觀調(diào)控效率低下，也會嚴(yán)重制約礦產(chǎn)資源和資源地的可持續(xù)發(fā)展.在稀土資源地，由于資源收益分配不合理，加劇了資源問題、環(huán)境問題以及社會經(jīng)濟問題的凸顯.

首先，資源企業(yè)攫取了稀土資源開發(fā)的大部分利益.前已述及，稀土資源稅額和資源補償費偏低，資源耗竭成本和環(huán)境補償成本也未實質(zhì)進(jìn)入企業(yè)的稅收成本，在生產(chǎn)成本和稅收成本較低的情況下，稀土價格上漲所帶來的巨額利潤被稀土企業(yè)所獲取.這使得稀土資源的增值無法在國家稅收收入中得以體現(xiàn)，國家利益和地方利益無法得到保障，稅收的調(diào)節(jié)功能也進(jìn)一步弱化.

其次，資源地政府收益分配份額偏低.稀土資源的終極所有權(quán)屬于國家，而資源因地域分布關(guān)系，對資源的管理職責(zé)主要由地方政府履行，這使得地方政府承擔(dān)了較重的事權(quán).而目前稀土資源的過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的惡化進(jìn)一步加大了資源地地方政府的管理重任，而在承擔(dān)較大的支出責(zé)任的同時，由于我國稀土資源政府間的收益劃分過于重視資源開發(fā)所帶來的經(jīng)濟利益的劃分，而忽視負(fù)外部性的環(huán)境成本的承擔(dān)，使得資源地地方政府收益分配比例偏低，從而缺乏足夠的財力有效保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境.比如，稀土稅費中的增值稅、企業(yè)所得稅占據(jù)其大部分份額，而這兩項稅種屬于中央與地方共享稅，中央占據(jù)了稅收收入的絕大部分；而稀土資源稅作為地方稅主體稅種，規(guī)模小，收入彈性低，導(dǎo)致地方財政增收乏力，收入難以滿足地方政府支出的需要.又如，在礦產(chǎn)資源補償費的分成上，中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得經(jīng)省、市、縣再分成后，留給資源縣的補償費所剩無幾，而且分成返還時間較長.同時，由于資源開發(fā)補償機制尚未建立，致使資源地地方政府、社會公眾不僅沒有從資源開發(fā)中獲得相應(yīng)的好處，還要承受資源開采造成的礦山環(huán)境、生態(tài)破壞帶來的不利影響[10].這種分配制度使得地方政府所享有的財權(quán)和承擔(dān)的事權(quán)不一致，在一定程度上損害了地方政府和社會公眾應(yīng)得的利益.

最后，資源稅的收入歸屬和利益分配缺乏合理性.從國家賦予地方政府的職責(zé)來看，地方政府應(yīng)當(dāng)利用資源謀求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、生態(tài)和社會效益的和諧發(fā)展，而事實上，一些稀土資源地的地方政府為了謀求資源的經(jīng)濟利益，而忽視稀土資源的保護(hù).比如，現(xiàn)行分稅制將資源稅劃為中央與地方共享收入，而實際操作時稀土資源稅屬于地方稅性質(zhì).這種收入分配格局下，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多.這樣便不可避免地產(chǎn)生了負(fù)向激勵作用，地方政府寧可犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟增長，導(dǎo)致稀土資源的過度開發(fā)和環(huán)境的不斷惡化.而且，由地方政府掌握全部的資源稅，也不利于中央政府從宏觀調(diào)控角度統(tǒng)籌考慮資源稅在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟差距以及改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活條件等方面的作用[11].

3 促進(jìn)稀土資源地可持續(xù)發(fā)展的資源稅制改革建議

可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求能力的一種注重長遠(yuǎn)發(fā)展的增長模式，其內(nèi)涵包括生態(tài)的可持續(xù)、經(jīng)濟的可持續(xù)和社會的可持續(xù)三個方面[12].由于稅收在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中起著獨特的作用，因此，針對現(xiàn)行稀土稅費制度中出現(xiàn)的問題，制定科學(xué)、合理的稅費制度是解決“稀土亂象”以及實現(xiàn)資源地可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一.

目前，我國政府為了有效解決稀土行業(yè)所存在的諸如喪失稀土出口的定價權(quán)、生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費、稀土高端應(yīng)用研發(fā)滯后等問題，試圖通過整合的方式來加以解決，于2011年5月出臺《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，提出積極推進(jìn)稀土行業(yè)兼并重組，加快實施大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高稀土行業(yè)集中度[13].在今年3月份美、歐、日聯(lián)手向WTO提起針對中國限制稀土出口的貿(mào)易訴訟后，我國政府加快了國內(nèi)稀土企業(yè)整合進(jìn)程.整合必然會涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行業(yè)整合中過度著眼于戰(zhàn)略利益而忽視了地方利益，比如通過央企對稀土資源進(jìn)行跨地區(qū)整合，稀土資源地的利益可能會因此而難以得到保障，從而加劇區(qū)域之間發(fā)展的不平衡.

由于資源地承擔(dān)著稀土開采的耗竭成本和環(huán)境成本，而且地方經(jīng)濟對稀土產(chǎn)業(yè)依賴程度越來越高，因此，在“稀土整合”觸及多方利益特別是資源地利益，稀土資源的開發(fā)已對資源地的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響的情況下，我國的稀土資源稅費制度改革必須高度重視資源地的利益訴求.根據(jù)利益需求進(jìn)行合理的利益調(diào)整和平衡不僅是確保稀土行業(yè)整合成功和稀土資源稅制改革有效實施的重要因素，更是促進(jìn)稀土資源地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證.

3.1 完善資源稅稅制，加大資源稅稅收彈性

現(xiàn)行資源稅稅制不合理主要集中在計稅方式和計稅依據(jù)上.隨著稀土資源應(yīng)用價值的不斷提高以及其稀缺性的特點，稀土價格與原來的“白菜價”相比，必然會有大幅度的上漲.因此，為了發(fā)揮稀土資源價稅的聯(lián)動作用，將現(xiàn)行的資源稅計稅方式改為從價計征，并選擇按照稀土資源的實際開采量或生產(chǎn)數(shù)量的市場價格為計稅依據(jù)是必要和緊迫的.這樣不僅可以通過增加稀土開發(fā)成本扭轉(zhuǎn)稀土企業(yè)的過度開發(fā)行為，促進(jìn)資源的節(jié)約和保護(hù)；而且可以增加資源地地方政府財力，增強其治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的公共服務(wù)能力.

在資源稅稅率設(shè)計上，從國外的礦業(yè)大國的資源稅制度來看，各國的資源稅率以動態(tài)稅率（即比率稅率和浮動定額稅率）為主，從而使稅收收入富有彈性.我國稀土由于資源稟賦的差異，使不同地理位置、不同資源儲量、不同資源條件的稀土收益有較大不同，而且稀土開采的生產(chǎn)成本隨著開采深度的增加而增加，其收益在不同時期是不同的.因此，稀土資源稅稅率采用比例稅率比較適宜，并綜合資源的優(yōu)劣程度、地理位置、開采技術(shù)要求和不同開采階段等方面的客觀差異，科學(xué)、系統(tǒng)地設(shè)計差異化稅率，這樣才能體現(xiàn)級差收益[14].

3.2 整合環(huán)境補償性收費項目，開征獨立環(huán)境保護(hù)稅

由于目前的環(huán)境保護(hù)性收費對環(huán)境污染的調(diào)控力度弱，政策效果不明顯，環(huán)境保護(hù)功能無法體現(xiàn).而我國現(xiàn)行稅費制度中尚缺乏直接針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞所征收的獨立環(huán)境稅稅種.環(huán)境稅不僅能夠突破現(xiàn)有環(huán)境收費制度的局限性，而且能夠有效解決稅收公平性和效率性問題.可見，整合現(xiàn)有的環(huán)境補償性收費，開征環(huán)境保護(hù)稅尤為重要和迫切.環(huán)境保護(hù)稅在征稅對象、計稅依據(jù)和方式均與資源稅存在明顯差異，因此應(yīng)區(qū)別于資源稅獨立開征.稀土行業(yè)開征環(huán)境保護(hù)稅主要遵循“誰污染、誰補償”的基本原則，針對礦山生產(chǎn)作業(yè)中產(chǎn)生的排放污染物征收污染排放稅，對稀土開采行為征收生態(tài)保護(hù)稅等.在環(huán)境保護(hù)稅剛開征時應(yīng)考慮企業(yè)的承受能力，稅率不宜過高，在企業(yè)可承受的負(fù)擔(dān)范圍內(nèi)確定稅額標(biāo)準(zhǔn)，稅率水平應(yīng)根據(jù)環(huán)境治理情況及社會經(jīng)濟發(fā)展水平、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素進(jìn)行定期測算調(diào)整[15].在開征環(huán)境稅的同時，為了激勵礦山企業(yè)積極主動采取有效措施削減污染排放量，可利用減免稅收和抵免政策等稅收優(yōu)惠政策加以調(diào)節(jié)，將防治污染行為的“事前”、“事中”、“事后”控制有效銜接起來，促使企業(yè)增強環(huán)境風(fēng)險意識，減輕對環(huán)境的破壞程度.

3.3 明確礦產(chǎn)資源補償費的定位，提高征收標(biāo)準(zhǔn)

從我國礦產(chǎn)資源稅費制度整體看，資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)、歸屬和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美國、加拿大、澳大利亞等礦業(yè)生產(chǎn)大國，礦業(yè)稅費都是同時并存的，既有一般性的稅收，如各類所得稅，也有專門的礦業(yè)稅費，如權(quán)利金、環(huán)保收費或礦業(yè)收費以及礦產(chǎn)資源稅，雖然在“費”、“稅”名稱上無嚴(yán)格區(qū)分，但他們的解釋、計征辦法以及征管與歸宿都有明確區(qū)別.因此，將資源補償費并入資源稅的征收范圍或者將礦產(chǎn)資源補償費視為行政性收費，都是不合理的.

鑒于稀土資源補償費率過低加劇了稀土行業(yè)的無序競爭和資源的過度開采，適當(dāng)提高補償費率是必要的.目前離子型稀土精礦價格大概在35萬元/t左右，精礦對原礦的計稅折算比為1∶1200，原礦按30元/t計算，則精礦資源稅為3.6萬元/t，每噸精礦資源稅所占比例大約為10%.如果將補償費費率區(qū)間調(diào)整為4%～10%，則每噸精礦資源稅費所占比重為14%～20%，相對于目前稀土開采企業(yè)36%以上的收入利潤率，企業(yè)完全可以承受.

3.4 調(diào)整收益分配格局，重點向資源地傾斜

近年來隨著稀土價格特別是南方離子型稀土價格的飛漲，導(dǎo)致非法開采、盜采盜挖的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境也日益惡化.稀土資源地地方政府承擔(dān)著對稀土資源管理的職責(zé)，在保護(hù)資源的合理開發(fā)和使用的同時，還要解決稀土開采所帶來的負(fù)外部效應(yīng)，如環(huán)境問題、社會問題，以及稀土資源枯竭時所面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和重點接替產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題.因此，在稀土資源收益分配上，權(quán)衡各方利益，重點向資源地傾斜，是合情合理的.

（1）改革資源稅的利益分配.稀土資源稅作為地方稅種制約了中央對地方進(jìn)行宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，將稀土資源稅改為共享稅可以有效解決這一問題.同時，我們必須注意到，礦產(chǎn)資源的屬地性使得資源的開發(fā)和利用對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)和環(huán)境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配時必須充分考慮資源地地方政府的成本補償問題.基于此，我們認(rèn)為資源稅的分配應(yīng)以中央拿小頭，地方拿大頭為宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通過專項轉(zhuǎn)移支付的方式撥付給資源地，并保證其?？顚Ｓ?

（2）將環(huán)境稅作為中央與地方共享稅.環(huán)境庫茲涅茨曲線(EKC)表明：地方政府的稅收收入或可支配財力的增加有利于生態(tài)環(huán)境的污染治理.稀土開發(fā)所造成的環(huán)境污染不僅僅限于資源地的區(qū)域范圍內(nèi)，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等廢氣也危及到了其他區(qū)域.為了保證中央可以集中部分財力解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染問題，發(fā)揮稅收調(diào)控的作用，將環(huán)境稅列為中央與地方共享稅比較恰當(dāng)；同時，鑒于稀土資源的開發(fā)和利用主要是對資源地的生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生重大影響，而且整合地方政府原有的環(huán)境補償性收費項目后，減少了地方財政收入，環(huán)境保護(hù)稅的收入分配應(yīng)偏向資源地，由地方分享大部分的比例，并采取?？顚Ｓ玫姆绞竭M(jìn)行管理和使用[15].

（3）加大礦產(chǎn)資源補償費中央所得部分向資源原地的轉(zhuǎn)移支付力度.為了調(diào)動資源原產(chǎn)地地方政府、廣大群眾珍惜資源和保護(hù)資源的積極性，在保持礦產(chǎn)資源補償費中央和地方利益分配比例既定的情況下，中央所得礦產(chǎn)資源補償費在再分配環(huán)節(jié)應(yīng)向資源開發(fā)地區(qū)傾斜，特別是用于補充地質(zhì)勘查基金，加強礦產(chǎn)資源勘查力度；地方所得礦產(chǎn)資源補償費則應(yīng)加大對資源原產(chǎn)地的分成比例，保證其用于礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)保護(hù)和改善基層人民群眾的生產(chǎn)、生活條件[16].

3.5 建立稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險準(zhǔn)備金制度

根據(jù)“礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度”相關(guān)規(guī)定，稀土礦山企業(yè)每年需從銷售收入中提取一定比例的風(fēng)險準(zhǔn)備金，以備企業(yè)在礦業(yè)活動中和礦業(yè)活動結(jié)束、關(guān)閉時恢復(fù)環(huán)境治理所需[17].該項制度的實施對增強企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任感，遏制資源的過度開采和浪費起到了積極作用.但由于僅僅從微觀的層面對企業(yè)的采礦行為進(jìn)行約束，將稀土開采的負(fù)外部性予以內(nèi)部化，而未從外延的層面考慮稀土開采的外部效應(yīng)不僅僅是礦山區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題，還包括跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展及因稀土開采引發(fā)的社會性問題.因此，為了防止稀土企業(yè)將環(huán)境治理和恢復(fù)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會，建立企業(yè)和政府共擔(dān)環(huán)境風(fēng)險的良性關(guān)系，實現(xiàn)資源地區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)和社會的全面可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡快建立稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險準(zhǔn)備金制度.“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險準(zhǔn)備金制度”是對“礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度”內(nèi)涵和外延的豐富，在性質(zhì)上屬于稀土產(chǎn)業(yè)風(fēng)險準(zhǔn)備金.通過強制稀土企業(yè)計提可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險準(zhǔn)備金，約束企業(yè)過度開采、采富棄貧等行為；同時，未雨綢繆，解決該產(chǎn)業(yè)在未來可能要面對的公共風(fēng)險，如環(huán)境風(fēng)險和社會風(fēng)險.

“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險準(zhǔn)備金制度”的建立還必須考慮與稀土資源稅費部分項目是否相沖突，從理論上講，“準(zhǔn)備金”與稅費有關(guān)本質(zhì)的差異，但在實踐操作時，應(yīng)充分考慮稀土企業(yè)現(xiàn)金流和財務(wù)實際，保障企業(yè)的正常運營[18].

此外，稀土產(chǎn)業(yè)作為一個產(chǎn)值小、對未來影響大的小產(chǎn)業(yè)，讓其承擔(dān)整個稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展任務(wù)是不現(xiàn)實的，過多的社會責(zé)任也有違“公平原則”，解決資源地可持續(xù)發(fā)展問題在很大程度上還需要地方政府具有足夠的財力去買單.因此，在建立“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險準(zhǔn)備金制度”時，中央財政應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付等途徑彌補地方財力的不足，用于環(huán)境治理、城市轉(zhuǎn)型、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、下崗人口再就業(yè)等專項問題的解決.

3.6 充分考慮當(dāng)前稀土整治對地方財政的影響，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度

由于目前開展的稀土產(chǎn)業(yè)整治，落實稀土開采總量控制指標(biāo)和冶煉分離指令性計劃對資源地地方財政和縣域工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展帶來較大影響，而稀土產(chǎn)業(yè)稅費已成為各資源地保穩(wěn)定、保民生的主要來源.因此，中央財政應(yīng)對資源地因稀土整治減少財政收入部分給予財力性轉(zhuǎn)移支付補助，用于維持稀土整治所在地基本公共服務(wù)保障能力，促進(jìn)地方經(jīng)濟社會的發(fā)展.同時，對實施稀土戰(zhàn)略資源產(chǎn)品儲備基地給予補助，并盡快研究制定支持稀土等稀有礦產(chǎn)資源新材料開發(fā)應(yīng)用和稀土資源綜合利用財政政策，促進(jìn)稀有礦產(chǎn)資源有序開發(fā)利用.長期以來稀土無序開采已造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題，單純依靠資源地地方政府的財力根本無法解決生態(tài)環(huán)境綜合治理所需資金.因此，中央財政也應(yīng)充分考慮資源地地方財政的實際困難，對其生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)給予專項補助.同時，健全監(jiān)督問責(zé)機制，確保專項補助資金?？顚Ｓ茫岣呤褂眯б?

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Rare earth taxation reform and sustainable development of resource location by using Ganzhou as the case

LAI Dan,BIAN Jun-jie

(School of Economies and Management，Jiangxi University of Science and Technology,Ganzhou 341000,China)

Promote the sustainable development of the resource location by taxation means becomes a research focus.This paper studies the current rare earth resource tax system of Ganzhou city,which is the major production area of southern ionic rare earth,by analyzing its financial balance and rare earth industry development status.Problemsincluding unreasonable resource taxation system design,low standards of mineral resources compensation fees and environmental compensation cost,non-concerted taxes relation and inappropriate resource income distribution,check the sustainable development of resource location.We put forward the suggestions,reformation of resource tax collection methods and basis,increasing mineral resources compensation fees,environmental tax collection,more percentage of resource income distributed to resource location,financial transfer payments.It also discusses the establishment of sustainable development risk reserve system in rare earth industry.

rare earth;taxation reform;resource location;sustainable development;income distribution

F062.1；F810.424

A

1674-9669（2012）04-0094-06

2012-06-25

國家社科基金資助項目（12BJY137）；國家社科基金重點項目（11AJL006）；江西省社會科學(xué)"十一五"（2010年）規(guī)劃項目（10yj51）

賴 丹（1977- ），女，副教授，主要從事財稅政策方向研究，E-mail：laidangz@163.com.