宋金華 ， 李 娜

（江西理工大學(xué)文法學(xué)院環(huán)境資源法研究中心，江西 贛州341000）

0 前 言

稀土是重要的國(guó)家戰(zhàn)略資源，應(yīng)用極其廣泛，尤其在現(xiàn)代工業(yè)、尖端科技以及軍事科技等領(lǐng)域.作為我國(guó)的優(yōu)勢(shì)性戰(zhàn)略資源，我國(guó)稀土儲(chǔ)量在世界上占據(jù)得天獨(dú)厚的地位，但長(zhǎng)期以來我國(guó)對(duì)稀土資源的無序開采以及稀土資源出口貿(mào)易管制的不力導(dǎo)致了大量稀土資源的流失，加之國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的不斷增加，稀土的資源優(yōu)勢(shì)正逐漸喪失.為實(shí)現(xiàn)稀土資源的可持續(xù)供應(yīng)和保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)、國(guó)防安全，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前稀土資源的開發(fā)、貿(mào)易現(xiàn)狀，強(qiáng)化對(duì)稀土資源保護(hù)性開采和貿(mào)易管制的同時(shí)，實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備，是實(shí)現(xiàn)稀土資源總量控制的重要方式，也是關(guān)乎我國(guó)的資源安全、國(guó)家安全及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略.

1 我國(guó)實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備的必要性

1.1 實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備是我國(guó)稀土資源儲(chǔ)量銳減與國(guó)外稀土資源儲(chǔ)備形勢(shì)的迫切要求

稀土是一種不可再生的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源.近20年來，我國(guó)的稀土礦產(chǎn)量位居世界第一，稀土開采總量已接近美國(guó)的儲(chǔ)備總量，按照這一開采速度，中國(guó)很快會(huì)失去稀土這一寶貴資源的優(yōu)勢(shì)地位[1]，甚至在不久的將來，極有可能通過進(jìn)口才能滿足國(guó)內(nèi)需求.由于我國(guó)對(duì)稀土的無序開采和掠奪性開采，我國(guó)稀土儲(chǔ)量占世界稀土儲(chǔ)量的比重急劇下降，從占世界約90%下降到36.4%，實(shí)際儲(chǔ)量?jī)H剩2 700萬t.中國(guó)稀土資源儲(chǔ)量與產(chǎn)量之間嚴(yán)重失衡，已成為我國(guó)越來越難以承受之重[2].我國(guó)開采出的稀土資源，除滿足國(guó)內(nèi)對(duì)稀土的消費(fèi)需求外，大量出口國(guó)外，為美國(guó)、日本等國(guó)提供了廉價(jià)的儲(chǔ)備來源.從20世紀(jì)90年代至今，中國(guó)稀土資源出口量增長(zhǎng)了10倍,中國(guó)稀土資源出口量已占世界稀土資源出口總量的90%以上.僅2011年中國(guó)的稀土產(chǎn)量為13萬t左右，占全球稀土產(chǎn)量的97%[3].而據(jù)2010年7月美國(guó)能源政策分析家Marc Humphries向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的一份名為《稀土元素:全球供應(yīng)鏈條》的報(bào)告，披露了 2009年各國(guó)稀土儲(chǔ)量與產(chǎn)量的相關(guān)數(shù)據(jù)，其中，中國(guó)稀土儲(chǔ)量為3 600萬t，占世界36%，產(chǎn)量則為12萬t，占世界產(chǎn)量的97%；美國(guó)的稀土儲(chǔ)量為1 300萬t，占世界13%，產(chǎn)量為零；俄羅斯儲(chǔ)量為1 900萬t，占世界19%，產(chǎn)量為零；澳大利亞儲(chǔ)量為540萬t，產(chǎn)量為零；印度儲(chǔ)量為310萬t，占世界3%，產(chǎn)量為2 700 t，占世界2%[4].可見，在我國(guó)稀土產(chǎn)量日益上升而儲(chǔ)量日益銳減的形勢(shì)下，國(guó)外稀土卻始終保持低產(chǎn)量甚至是零產(chǎn)量.如此對(duì)比明顯的供需形勢(shì)，進(jìn)一步凸顯了我國(guó)應(yīng)從源頭上保護(hù)稀土資源，實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備以保證稀土資源的持續(xù)供應(yīng).

1.2 實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備是維持國(guó)家安全的必然要求

無論是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，還是國(guó)家的國(guó)防安全，資源的持續(xù)供應(yīng)是其重要保障.首先，一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)資源尤其是戰(zhàn)略性資源的依賴性很強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展離不開資源的穩(wěn)定供應(yīng).稀土作為現(xiàn)代工業(yè)、高尖端科技以及國(guó)防技術(shù)等領(lǐng)域不可或缺的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，在當(dāng)今世界科技經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、電子化集成發(fā)展的趨勢(shì)下，其戰(zhàn)略地位尤為凸顯，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可忽視的重要作用.雖然稀土資源屬于我國(guó)優(yōu)勢(shì)資源，但應(yīng)當(dāng)看到的是，我國(guó)既是世界上最大的稀土資源生產(chǎn)國(guó)，也是最大的稀土消費(fèi)國(guó)，稀土資源的可持續(xù)供應(yīng)是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要資源基礎(chǔ)，為我國(guó)工業(yè)、科技和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了有力支撐.如不對(duì)其加以合理開發(fā)利用，一旦出現(xiàn)短缺，勢(shì)必對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要阻力.其次，稀土供應(yīng)的安全性、持續(xù)性還直接關(guān)系到一國(guó)的國(guó)防和軍事安全.礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備是國(guó)防安全的基礎(chǔ)，如果沒有充足的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備做保障，就容易因外來攻擊或經(jīng)濟(jì)封鎖而被切斷礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈[5].隨著資源安全在各國(guó)安全體系中重要地位的凸顯，各國(guó)加強(qiáng)了對(duì)重要戰(zhàn)略性資源的爭(zhēng)奪，加劇了國(guó)家或地區(qū)之間的爭(zhēng)端和沖突，資源問題也因此更容易轉(zhuǎn)化為政治問題乃至軍事問題.稀土作為現(xiàn)代武器裝備所需的重要原料，對(duì)其實(shí)行必要儲(chǔ)備是保障國(guó)家主權(quán)安全、防備外來侵犯的需要.因此，只有對(duì)稀土等戰(zhàn)略性資源實(shí)施儲(chǔ)備，增強(qiáng)稀土資源的保障程度，才能保障國(guó)內(nèi)對(duì)稀土的持續(xù)供應(yīng)需求和國(guó)家的國(guó)防安全.

1.3 實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備是增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)話語權(quán)的戰(zhàn)略要求

從20世紀(jì)90年代初開始，我國(guó)一直是世界最大的稀土供應(yīng)國(guó)，目前，正以占世界36.4%的稀土儲(chǔ)量，承擔(dān)著世界90%的稀土供應(yīng)，在國(guó)際市場(chǎng)中居主導(dǎo)地位.然而，在國(guó)際市場(chǎng)上我國(guó)稀土資源出口雖然占有絕對(duì)的份額，是稀土資源的壟斷性供應(yīng)方，卻沒有發(fā)揮調(diào)控國(guó)際市場(chǎng)供求和價(jià)格的能力，對(duì)國(guó)家貿(mào)易中稀土價(jià)格的影響很小，缺乏對(duì)國(guó)際定價(jià)話語權(quán).究其原因，在于稀土資源供求的失衡，由于稀土資源的過度開發(fā)和貿(mào)易，國(guó)內(nèi)一些稀土企業(yè)為追逐短期經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致稀土資源的廉價(jià)出售.以至于美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家均采用“只探不采，儲(chǔ)備來自進(jìn)口”的策略，紛紛從我國(guó)大量購(gòu)入“廉價(jià)”稀土資源，加強(qiáng)了其國(guó)內(nèi)對(duì)稀土資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備.如稀土資源位居世界第三位的美國(guó)于2001年封存了其最大的稀土礦——芒廷帕斯礦，轉(zhuǎn)而由我國(guó)大量進(jìn)口，最主要的原因就在于因稀土開采、提煉產(chǎn)生的環(huán)保成本遠(yuǎn)高于進(jìn)口價(jià)，直到2010年底，我國(guó)稀土出口開始實(shí)行管制以及稀土價(jià)格快速走高后，才開始恢復(fù)生產(chǎn).因此，對(duì)稀土資源實(shí)施戰(zhàn)略儲(chǔ)備，可調(diào)節(jié)稀土資源的供求關(guān)系,有效地防止過度開采，從根源上起到扼殺稀土產(chǎn)品價(jià)格的惡性競(jìng)爭(zhēng)[6]，起到穩(wěn)定稀土市場(chǎng)的作用，提高我國(guó)在世界稀土產(chǎn)業(yè)中的定價(jià)權(quán)和控制權(quán)，以便于我國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中贏得更多的主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)，將我國(guó)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì).

2 當(dāng)前我國(guó)實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備面臨的主要困境

目前，我國(guó)尚處于稀土資源儲(chǔ)備的探索階段，在實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備過程中仍面臨諸多困境.

2.1 稀土資源儲(chǔ)備法律制度缺失

在礦產(chǎn)資源的開采和管理上，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于一些特定礦種實(shí)行了保護(hù)性開采的規(guī)定，稀土已經(jīng)被列入保護(hù)性開采的特定礦種范圍.資源儲(chǔ)備問題也已得到了國(guó)家的高度重視，近年來出臺(tái)了許多政策性文件規(guī)定了應(yīng)對(duì)重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源實(shí)行資源儲(chǔ)備.如：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出：“建立重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系”；國(guó)土資源部發(fā)布《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008-2015年)》中規(guī)定：“推進(jìn)建立石油、特殊煤種和稀缺煤種、銅、鉻、錳、鎢、稀土等重點(diǎn)礦種的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備”；工信部研究編制了《稀土工業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃(2009-2015年)》和《稀土工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出：“加大對(duì)稀土深加工，控制稀土出口量”；2011年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，首次將稀土上升到國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備高度，明確了由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等部門共同牽頭研究建立稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度.但到目前為止，相關(guān)的法律法規(guī)均未涉及稀土儲(chǔ)備問題，如何確定儲(chǔ)備的目標(biāo)、儲(chǔ)備的方式，如何保障儲(chǔ)備的資金來源以及儲(chǔ)備管理等方面均屬于法律真空，這種無法可依的局面嚴(yán)重阻礙了稀土資源儲(chǔ)備的順利實(shí)施.

2.2 實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出

礦業(yè)稅收是財(cái)政收入的重要組成部分，實(shí)施稀土資源礦產(chǎn)地儲(chǔ)備，劃定稀土資源儲(chǔ)備地，從短期效益而言，勢(shì)必會(huì)影響當(dāng)?shù)氐亩愂蘸途蜆I(yè)，也對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生不利影響，因此容易出現(xiàn)國(guó)家稀土資源儲(chǔ)備規(guī)劃和地方經(jīng)濟(jì)利益不一致的局面.

從地方政府的角度看，由于實(shí)行稀土資源礦產(chǎn)地儲(chǔ)備的地區(qū)相當(dāng)一部分是稀土礦業(yè)大省，這些以稀土產(chǎn)業(yè)為支柱，財(cái)政收入主要來源于當(dāng)?shù)叵⊥临Y源的地區(qū)，一旦實(shí)施礦產(chǎn)地儲(chǔ)備，將帶來稀土資源儲(chǔ)備地資源開發(fā)收入減少，造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展[7].從當(dāng)?shù)鼐用竦慕嵌瓤?，稀土資源礦產(chǎn)地儲(chǔ)備,將導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用翊罅渴I(yè)和供應(yīng)減少,影響社會(huì)的消費(fèi)模式和居民生活水平提高，這是稀土資源儲(chǔ)備在地方缺少動(dòng)力的直接原因.因此，如何理順中央利益和地方利益、兼顧稀土資源礦產(chǎn)地儲(chǔ)備與地方發(fā)展之間的突出矛盾，保障地方經(jīng)濟(jì)利益不受損害和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，也是我國(guó)實(shí)施稀土資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的一大障礙性因素.

2.3 稀土資源儲(chǔ)備缺少資金支持

稀土資源的儲(chǔ)備離不開巨額的儲(chǔ)備資金投入作支撐.儲(chǔ)備資金的來源主要有以下幾種[8]：一是政府撥款；二是金融機(jī)構(gòu)貸款；三是發(fā)行公用事業(yè)債券；四是民間自籌資金.由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和科技發(fā)展水平存在差異，各國(guó)籌措儲(chǔ)備資金的方式有所不同.作為世界上最大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的美國(guó)，礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備從建設(shè)儲(chǔ)庫(kù)、采購(gòu)原料到日常運(yùn)行管理費(fèi)用均由聯(lián)邦財(cái)政支付.聯(lián)邦應(yīng)急管理局國(guó)防儲(chǔ)備政策部門制定“年度物資購(gòu)買計(jì)劃”(AMP)，儲(chǔ)備資金從“交易基金”和“經(jīng)營(yíng)基金”中列支.聯(lián)邦財(cái)政設(shè)有專門的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備基金預(yù)算和賬戶，基金的數(shù)量由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，只有總統(tǒng)才有權(quán)下令啟動(dòng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備[9].而作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)但國(guó)內(nèi)稀土資源匱乏的日本，早在1983年起就通過從國(guó)外大量進(jìn)口的方式對(duì)稀土資源實(shí)行儲(chǔ)備戰(zhàn)略，儲(chǔ)備資金實(shí)行國(guó)家儲(chǔ)備資金和民間儲(chǔ)備資金相結(jié)合，既有政府財(cái)政扶持下的儲(chǔ)備資金，也有大量的民間自籌資金.盡管我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的差距正逐漸縮小,已初步具備進(jìn)行稀土資源儲(chǔ)備的條件，但與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍然存在一定差距，稀土資源儲(chǔ)備資金方面受到較大限制，儲(chǔ)備資金來源得不到強(qiáng)大的資金保障，將直接制約我國(guó)稀土資源儲(chǔ)備的規(guī)模.

2.4 稀土資源進(jìn)口國(guó)反對(duì)我國(guó) “出口配額管制”影響儲(chǔ)備進(jìn)程

我國(guó)稀土企業(yè)的快速發(fā)展，一定程度上是以資源的過量消耗和生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)的.稀土企業(yè)在礦山開發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)存在的植被破壞、水土流失、三廢排放超標(biāo)等嚴(yán)重現(xiàn)象，造成了嚴(yán)重環(huán)境污染.為了有效地保護(hù)稀土資源，我國(guó)對(duì)稀土行業(yè)采取了一系列管理措施.2008年起，對(duì)稀土出口實(shí)行了更為嚴(yán)格的出口配額管制措施.據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年至2010年，稀土出口配額量，除2009年有部分增加外，其余年份的配額量均少于上一年[10].

出口配額限制是實(shí)現(xiàn)稀土資源儲(chǔ)備的重要方式，由于我國(guó)稀土貿(mào)易量占全球貿(mào)易量90%，對(duì)進(jìn)口國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)影響明顯，稀土出口管制政策的調(diào)整引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，極易遭受貿(mào)易訴訟和摩擦.2012年3月13日，美國(guó)、歐盟和日本以中國(guó)對(duì)稀土等原材料出口實(shí)行配額管制違反世貿(mào)規(guī)則為由向世界貿(mào)易組織(WTO)提起訴訟，要求中國(guó)解除出口限制.雖然我國(guó)并非僅對(duì)稀土出口進(jìn)行限制，而是對(duì)國(guó)內(nèi)開采、生產(chǎn)、貿(mào)易的整個(gè)鏈條進(jìn)行限制，并以“符合GATT1994第20條環(huán)保例外條款的規(guī)定”作為不違反世貿(mào)規(guī)則的抗辯，但是那些一直以來以廉價(jià)進(jìn)口稀土資源的國(guó)家仍然通過訴訟等各種途徑對(duì)中國(guó)施加壓力，意圖迫使中國(guó)放寬稀土資源出口限制.可見，隨著國(guó)際上對(duì)中國(guó)稀土出口政策壓力的日益加劇，中國(guó)的稀土資源儲(chǔ)備之路注定不是一帆風(fēng)順的.

3 加強(qiáng)我國(guó)稀土資源儲(chǔ)備的具體對(duì)策

3.1 構(gòu)建稀土資源儲(chǔ)備法律制度

縱觀各國(guó)對(duì)稀土等礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備，其儲(chǔ)備制度均由法律法規(guī)所規(guī)制和相關(guān)的政策所引導(dǎo)建立，通過立法來建立礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備制度是實(shí)施稀土資源儲(chǔ)備最有效的保障.我國(guó)的稀土資源儲(chǔ)備缺乏法律支撐，因此加快稀土儲(chǔ)備立法，構(gòu)建稀土資源儲(chǔ)備法律制度是加強(qiáng)實(shí)施我國(guó)稀土資源儲(chǔ)備的首要之舉.

首先，確定我國(guó)稀土資源儲(chǔ)備單獨(dú)立法的模式.世界上實(shí)施礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的國(guó)家，其立法模式主要有3種：一種是戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源單獨(dú)立法模式，對(duì)國(guó)家建設(shè)和國(guó)防所急需、緊缺的重要戰(zhàn)略礦產(chǎn)制定專門的儲(chǔ)備法律，如日本的《石油儲(chǔ)備法》；一種是行業(yè)儲(chǔ)備分散立法模式，與在礦產(chǎn)資源有關(guān)的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的法律中規(guī)定礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的內(nèi)容，不同種類的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備分散于相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的法律之中，如韓國(guó)的《煤炭產(chǎn)業(yè)法》、《石油產(chǎn)業(yè)法》分別規(guī)定了石油和煤炭的儲(chǔ)備制度；一種是綜合儲(chǔ)備立法模式，其調(diào)整對(duì)象比較廣泛，重要戰(zhàn)略物資和關(guān)鍵物資均屬于其調(diào)整范疇，如美國(guó)的《戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法》的儲(chǔ)備品種包括25類80種，其中主要是對(duì)金屬的規(guī)定，不包括石油資源儲(chǔ)備.當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備工作剛剛起步，筆者認(rèn)為采用稀土資源儲(chǔ)備單獨(dú)立法的模式更為適宜，伴隨儲(chǔ)備制度的實(shí)施和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷完善我國(guó)的儲(chǔ)備立法體系.

其次，明確我國(guó)稀土資源儲(chǔ)備的立法內(nèi)容，對(duì)儲(chǔ)備的主體、范圍、以及管理機(jī)構(gòu)等予以具體清晰的界定.結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在稀土資源儲(chǔ)備中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)行以國(guó)家儲(chǔ)備為主、企業(yè)等民間儲(chǔ)備為輔的戰(zhàn)略儲(chǔ)備主體；而稀土資源儲(chǔ)備范圍則應(yīng)包括稀土地下原礦、稀土富集物、價(jià)格低的稀土氧化物、用途不明的稀土金屬和前景廣闊的稀土金屬；稀土資源儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，則應(yīng)規(guī)定一個(gè)政府的綜合經(jīng)濟(jì)管理部門作為稀土資源儲(chǔ)備的專職機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)稀土資源儲(chǔ)備的方案設(shè)計(jì)、資金籌集、政策制定、規(guī)劃編制、市場(chǎng)調(diào)控及監(jiān)督管理等工作.

3.2 對(duì)不同稀土品種確立合理的儲(chǔ)備方式

就礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備方式而言，儲(chǔ)備主要有礦產(chǎn)品儲(chǔ)備和礦產(chǎn)地儲(chǔ)備2種.礦產(chǎn)品儲(chǔ)備強(qiáng)調(diào)通過人力將礦產(chǎn)分離出來進(jìn)行儲(chǔ)藏和保存，而礦產(chǎn)地儲(chǔ)備則側(cè)重于對(duì)探明蘊(yùn)藏或可能蘊(yùn)藏重要礦產(chǎn)的地區(qū)作為保留基地不予開發(fā).對(duì)稀土資源的儲(chǔ)備，實(shí)踐中其儲(chǔ)備方式大致有以下3種[11]：礦石型儲(chǔ)備、原料型儲(chǔ)備和產(chǎn)品型儲(chǔ)備.其中，礦石型儲(chǔ)備是指對(duì)含有稀土元素的礦石進(jìn)行就地儲(chǔ)備，屬于礦產(chǎn)地儲(chǔ)備，儲(chǔ)備成本低，有利于保障我國(guó)稀土資源的中長(zhǎng)期需求和可持續(xù)利用，是保護(hù)稀土最直接最有效的方式；而原料型儲(chǔ)備是將礦山生產(chǎn)出來的礦石經(jīng)過選礦處理后的精礦產(chǎn)品進(jìn)行儲(chǔ)備；產(chǎn)品儲(chǔ)備則是將稀土精礦經(jīng)過冶煉分離后生產(chǎn)出來單一稀氧化物進(jìn)行儲(chǔ)備，這兩種儲(chǔ)備方式屬于礦產(chǎn)品儲(chǔ)備，具有快速投放市場(chǎng)保障市場(chǎng)供應(yīng)的重要功能.

根據(jù)不同的特性，稀土分為輕稀土和重稀土.在我國(guó)，輕稀土和重稀土呈現(xiàn)了“北輕南重”的分布格局，在世界稀土儲(chǔ)備中也具有不同地位，就所占比例而言，輕稀土約占世界輕稀土總量的50%，重稀土約占世界重稀土總量的90%.可見，國(guó)外輕稀土的儲(chǔ)備較豐富，其稀缺度遠(yuǎn)不如重稀土，我國(guó)重稀土具有儲(chǔ)量上的明顯優(yōu)勢(shì)，對(duì)國(guó)際稀土市場(chǎng)的影響更大.因此，對(duì)于稀土資源儲(chǔ)備方式的選擇，應(yīng)當(dāng)遵循差異化原則，對(duì)于不同特性的稀土品種確立側(cè)重于某種儲(chǔ)備方式的多元化儲(chǔ)備方式.對(duì)于北方的輕稀土資源，因其在很多情況下伴生于鐵礦，通過鐵礦資源的開采分離出稀土資源，應(yīng)采用以礦產(chǎn)品儲(chǔ)備方式為主，礦產(chǎn)地儲(chǔ)備為輔的儲(chǔ)備方式為宜.而對(duì)于南方重稀土的儲(chǔ)備，儲(chǔ)量豐富的天然優(yōu)勢(shì)使我國(guó)具備采用礦產(chǎn)地儲(chǔ)備方式為主的儲(chǔ)備條件，具有符合生態(tài)環(huán)保的儲(chǔ)備理念，故應(yīng)采用以礦產(chǎn)地儲(chǔ)備為主，礦產(chǎn)品儲(chǔ)備為輔的儲(chǔ)備方式.

3.3 加強(qiáng)稀土資源儲(chǔ)備資金保障

稀土資源儲(chǔ)備關(guān)乎國(guó)家安全，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，應(yīng)發(fā)揮政府在稀土儲(chǔ)備中主導(dǎo)作用，儲(chǔ)備資金應(yīng)列入國(guó)家預(yù)算，主要由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，為稀土資源儲(chǔ)備提供充分的資金保證.首先，政府可以考慮設(shè)立稀土資源儲(chǔ)備基金,在國(guó)家預(yù)算中專項(xiàng)管理,按照儲(chǔ)備量多少下?lián)芟嚓P(guān)管理部門.政府可通過開征相關(guān)稅收和附加費(fèi),并在該筆資金中提取一定比例充實(shí)稀土資源儲(chǔ)備基金[12].其次,可以考慮發(fā)行國(guó)家儲(chǔ)備債券籌集建設(shè)資金，或是從每年發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中拿出一部分，專門用于稀土資源儲(chǔ)備的實(shí)施.再次，還可以充分利用我國(guó)外匯儲(chǔ)備.我國(guó)是世界上第一大外匯儲(chǔ)備國(guó)，外匯儲(chǔ)備作為彌補(bǔ)國(guó)際收支逆差，穩(wěn)定貨幣的手段是必要的，但并非外匯儲(chǔ)備越多越好，過高的外匯儲(chǔ)備也會(huì)帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，稀土資源作為一種稀缺性不可再生資源,其價(jià)值總體趨勢(shì)應(yīng)該是逐步增大.國(guó)家動(dòng)用一定的外匯儲(chǔ)備進(jìn)行稀土資源儲(chǔ)備，不僅可以為稀土資源儲(chǔ)備提供必要的資金保障，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)保值升值的效果.

3.4 建立稀土資源礦產(chǎn)地儲(chǔ)備補(bǔ)償制度

實(shí)行礦產(chǎn)地儲(chǔ)備順應(yīng)了國(guó)家的環(huán)境資源保護(hù)政策，有利于維護(hù)國(guó)家的整體利益，但從局部利益來說，稀土資源是有些礦產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)支柱，對(duì)其實(shí)行礦產(chǎn)地儲(chǔ)備無疑會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生不利影響.對(duì)稀土資源蘊(yùn)藏地的開發(fā)、開采加以限制，會(huì)造成當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受到一定的制約，影響居民就業(yè)和生活水平的改善.因此，國(guó)家出于整體利益對(duì)稀土資源實(shí)行礦產(chǎn)地儲(chǔ)備，就應(yīng)當(dāng)建立與稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)稀土資源儲(chǔ)備基地的所在地區(qū)給予利益補(bǔ)償，消除來自地方政府和民眾對(duì)稀土儲(chǔ)備的阻力，以從源頭上保護(hù)稀土資源，保障稀土礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地的順利建設(shè).

建立稀土資源儲(chǔ)備補(bǔ)償制度，主要對(duì)補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式、以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等予以明確.補(bǔ)償對(duì)象不僅包括地方政府，充分調(diào)動(dòng)其對(duì)稀土資源儲(chǔ)備基地保護(hù)的積極性，還應(yīng)在回購(gòu)礦業(yè)權(quán)的情況下擴(kuò)大到礦山開采企業(yè)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行合理的補(bǔ)償.對(duì)于稀土儲(chǔ)備補(bǔ)償?shù)姆绞?，既可以通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，也可以通過礦產(chǎn)資源費(fèi)的減免或返還的方式，對(duì)建立稀土儲(chǔ)備基地的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，以保障國(guó)家稀土資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)劃與地方經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，補(bǔ)償?shù)胤秸谙⊥临Y源開發(fā)過程中應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益，充分調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)稀土資源儲(chǔ)備的積極性.此外，應(yīng)加大對(duì)儲(chǔ)備補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管力度，保證補(bǔ)償制度的有效運(yùn)行.建立財(cái)政資金的績(jī)效機(jī)制，改變過去“重?fù)芸疃p管理”的現(xiàn)象，做到追蹤問效，確保資金使用效率[13].

[1]廖澤芳，劉可佳.中國(guó)稀土的國(guó)際定價(jià)地位研究[J].國(guó)際商務(wù),2011，（3）:59-65.

[2]任忠寶，余良暉.稀土資源儲(chǔ)備刻不容緩[J].地球?qū)W報(bào),2011，（4）:507-508.

[3]楊斌清，張賢平.我國(guó)稀土資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備機(jī)制的構(gòu)建[J].江西社會(huì)科學(xué),2012，（2）:50-51.

[4]李 韻.稀土博弈戰(zhàn) [J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息,2012，（4）:45-46.

[5]張所續(xù).礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備與國(guó)家安全[J].中國(guó)礦業(yè),2010，（10）:1-2.

[6]陳 果，張庭壽．我國(guó)稀土定價(jià)權(quán)的影響因素及應(yīng)對(duì)措施[J].中國(guó)礦業(yè),2011，（12）:55-58.

[7]王曉雪.建立我國(guó)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲(chǔ)備制度[J].財(cái)政研究，2009，(9):51-53.

[8]鄧佐國(guó)，徐廷華．國(guó)外稀土等礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的幾點(diǎn)啟示[J].有色金屬科學(xué)與工程,2011,2（6）:39-42.

[9]鄭禮順.關(guān)于贛州建立稀土資源儲(chǔ)備體系的幾點(diǎn)思考[J].問題與建議,2008，(10):15-18.

[10]李 珊.中國(guó)稀土出口貿(mào)易研究[D].北京:中國(guó)地質(zhì)大學(xué),2011:23.

[11]張 忠，李振雄.國(guó)家實(shí)施稀土資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的意義及方式建議[J].稀土信息，2010，（3）:32-33.

[12]楊子健.加快建立我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2008，（1）:28-30.

[13]朱 青，羅志紅，魯 強(qiáng).江西礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建[J].能源與環(huán)境，2009，（5）:11-12.