王偉達(dá)

(中共遼陽市委黨校 遼寧遼陽 111000)

十七大以來黨內(nèi)民主探索與理論思考

王偉達(dá)

(中共遼陽市委黨校 遼寧遼陽 111000)

黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證。本文總結(jié)了十七大以來黨內(nèi)民主在實(shí)踐和理論上取得的重大進(jìn)展，并在此基礎(chǔ)上作了一些梳理，旨在推動(dòng)黨內(nèi)民主在新時(shí)期的進(jìn)一步發(fā)展。

十七大 黨內(nèi)民主 探索實(shí)踐 理論思考

在執(zhí)政黨建設(shè)中，黨內(nèi)民主是一個(gè)受到黨內(nèi)外高度關(guān)注的重大問題。黨的十七大報(bào)告將發(fā)展黨內(nèi)民主作為黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的重要課題，提出了有關(guān)發(fā)展黨內(nèi)民主的新設(shè)想。為積極推進(jìn)黨內(nèi)民主，迎接十八大的召開，有必要將黨的十七大以來黨內(nèi)民主的實(shí)踐探索作一些梳理，并對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)民主作進(jìn)一步的思考。

一、十七大以來黨內(nèi)民主探索的進(jìn)程

十七大以來，全黨對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主做了有效探索，在黨內(nèi)選舉、黨代會(huì)常任制、黨委票決等方面進(jìn)行了大膽實(shí)踐，主要表現(xiàn)在：

1.黨內(nèi)選舉的改革和創(chuàng)新力度加大。黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)重要政治制度,是黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。在黨的十七大報(bào)告中，明確提出“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”［1］，十七屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“完善黨內(nèi)選舉辦法，改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式，改進(jìn)候選人介紹辦法。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”［2］。這些規(guī)定擴(kuò)大了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子候選人的范圍，突破了以前一般只是上級(jí)黨組織推薦候選人的框框。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過黨員直接選舉的試點(diǎn)不斷擴(kuò)大，各地逐步確立了差額選舉制度，部分地區(qū)引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?，F(xiàn)在幾乎每個(gè)省份都進(jìn)行了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的試點(diǎn)，如在村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的換屆選舉中搞的“兩票制”和“兩推一選”(或“公推競(jìng)選”“雙推一選”“公推差選”“公推直選”等)方案。實(shí)行公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗的機(jī)關(guān)也由最初的省、直轄市擴(kuò)展到縣、鄉(xiāng)基層政權(quán)組織,“公選”的領(lǐng)導(dǎo)干部職位層次也從司局(地廳)級(jí)擴(kuò)展到處、科、股級(jí)?！肮x”實(shí)踐中創(chuàng)造出了嚴(yán)密的規(guī)范和程序,一般經(jīng)過宣傳發(fā)動(dòng)、公開報(bào)名、筆試、考察任用四個(gè)階段。

2.黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作繼續(xù)深入。試行黨代表大會(huì)常任制是這幾年發(fā)展黨內(nèi)民主的熱點(diǎn)，也是發(fā)展黨內(nèi)民主的又一項(xiàng)重大舉措，黨的十六大、十七大對(duì)此都有論述，而且黨的十七大第一次在黨代會(huì)報(bào)告中提出了“黨代表任期制”的概念，黨的十七屆四中全會(huì)再次提出“落實(shí)和完善黨代表大會(huì)代表任期制”，隨后發(fā)布了《黨代表任期制暫行條例》。從試點(diǎn)情況看，比較突出的有浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、四川省雅安市和湖北省的羅田縣等有一定的代表性。這些地方的做法在以下幾點(diǎn)上有所如破：首先，競(jìng)選產(chǎn)生黨代表。在黨代表選舉上，各地都注意了實(shí)行差額選舉，但差額比例不一，由此競(jìng)選的程度也就有很大差別，其中羅田縣黨代表差額競(jìng)選力度更大?？h委書記與普通黨員一樣，只有在競(jìng)選黨代表中勝出，才能在黨代會(huì)上被選舉進(jìn)入縣委班子，選舉成為縣委書記。其次，探索建立黨代表大會(huì)常任制的運(yùn)轉(zhuǎn)制度。羅田縣實(shí)行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代表建議書制度、黨代表評(píng)議制度、黨代表大會(huì)年會(huì)制，等等。臺(tái)州市椒江區(qū)制定了黨代表常任制、黨代會(huì)年會(huì)制等26項(xiàng)制度。

3.黨委票決制逐漸鋪開。黨委票決制對(duì)黨委作出科學(xué)決策具有重大意義。在我們黨的歷史上，曾采用鼓掌通過、舉手投票、記名投票、無記名投票等形式來表達(dá)黨員意志、體現(xiàn)黨內(nèi)民主。但由黨代表選舉產(chǎn)生的黨的委員會(huì)卻很少采用票決的形式?jīng)Q定黨的重大問題。隨著黨內(nèi)民主改革的深入，實(shí)行黨委票決制，即由全體黨委成員以每人平等一票表決的形式來決定黨的重大問題的呼聲出現(xiàn)。經(jīng)過了一段時(shí)間的探索和醞釀，2001年中組部選擇海南省、山西省晉中市、陜西省銅川市、四川省眉山市和浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)等地區(qū)作為黨委票決制改革的試點(diǎn)單位，自此以后，黨委票決制試點(diǎn)工作逐漸鋪開。［3］經(jīng)過18年的探索實(shí)踐，2007年10月，黨的十七大報(bào)告明確提出“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”，這是黨的工作報(bào)告中首次正式提出黨委票決制的概念。十七大以來，票決制在全國(guó)各省(市、區(qū))先后鋪開，但方式各異。伴隨著公開選拔、公推公選等人事改革制度的推行，各地在公開選拔、公推公選領(lǐng)導(dǎo)干部的最后環(huán)節(jié)，一般都會(huì)使用票決制來決定最后的人選。像遼寧、浙江、山東、廣東、福建、湖南、海南、寧夏8省(區(qū))分別出臺(tái)了地(市)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選由省委、自治區(qū)黨委全委會(huì)無記名投票表決的具體規(guī)定，以省委、自治區(qū)黨委名義下發(fā)文件，并開始實(shí)施。2010年，廣東省委全委會(huì)差額選出5名縣委書記為待提拔對(duì)象，在全國(guó)引起強(qiáng)烈反響。

此外，推行黨務(wù)公開、發(fā)揮全委會(huì)的作用、黨內(nèi)民主監(jiān)督等方面也都有很大進(jìn)展，在此不贅述?？傊?，推進(jìn)黨內(nèi)民主成為十七大以來黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的實(shí)踐熱點(diǎn)，它有力地促進(jìn)了黨內(nèi)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，推動(dòng)著黨的建設(shè)不斷發(fā)展前進(jìn)。

二、黨內(nèi)民主建設(shè)探索中凸顯的問題

隨著黨內(nèi)民主的不斷推進(jìn)，一些影響黨內(nèi)民主健康發(fā)展的問題逐漸顯現(xiàn)出來。主要有以下幾點(diǎn)：

1.從選舉過程來看，黨內(nèi)選舉的具體運(yùn)作及程序上還存在一些問題。這突出表現(xiàn)在：黨內(nèi)選舉的運(yùn)作方式不夠透明、公開，存在人選內(nèi)定、暗箱操作等現(xiàn)象；直接選舉的范圍很小，層次很低，除總支和支部實(shí)行直接選舉外，甚至連基層黨委包括各部門的機(jī)關(guān)黨委，也幾乎都實(shí)行間接選舉，一般都是先選舉代表，再由代表選舉黨委；差額選舉的范圍小、層次低，比例也不大，有的流于形式或者變通為實(shí)際上的等額選舉。因此，必須細(xì)化、規(guī)范化黨內(nèi)選舉的具體流程，避免使選舉流于形式。

2.黨代會(huì)常任制諸多問題仍需研究。常任制作為推進(jìn)黨內(nèi)民主的一項(xiàng)舉措，已試點(diǎn)了二十多年，可謂試點(diǎn)時(shí)間最長(zhǎng)的一項(xiàng)改革。試點(diǎn)的目的當(dāng)然是為了在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣和完善，但二十余年來，試點(diǎn)范圍雖有擴(kuò)大，卻始終未能成為一項(xiàng)正式制度而推開，究竟是在什么地方卡殼了，值得探討。目前，市、縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)主要是在黨代表的產(chǎn)生、黨代表的職權(quán)與作用發(fā)揮等方面突破較多，而對(duì)黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、設(shè)置、運(yùn)行以及與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的關(guān)系等方面突破較少，也就是說，試點(diǎn)工作正處于單項(xiàng)突破階段，還未進(jìn)入核心部分的突破乃至整體設(shè)計(jì)的實(shí)施階段。因此，常任制還處在探索和完善階段，黨代表的地位、職責(zé)、作用發(fā)揮，黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間的關(guān)系，機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)保障等問題仍需研究。推行黨代會(huì)常任制是一項(xiàng)浩大的制度建設(shè)工程，它涉及到方方面面的利益，但是，在實(shí)踐中，目前主要是由當(dāng)?shù)亟M織部門一家來推動(dòng)試點(diǎn)工作。要真正達(dá)到推行黨代會(huì)常任制的目的，僅靠組織部門一家是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，迫切需要更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌這個(gè)試點(diǎn)過程。

3.票決制在迅速推進(jìn)的同時(shí)存在的問題也不容忽視。首先，票決制的推進(jìn)必須有一整套具體完備的黨委重大問題決策制度和干部人事制度與之相配套。比如，在對(duì)重要干部的票決中，就需要有干部考察預(yù)告制、差額考察制、黨風(fēng)廉政一票否決制、任前公示制、試用期制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制、誡勉談話制等多項(xiàng)制度建設(shè)與之相配合。但從當(dāng)前一些地方試行票決制的情況來看，這些配套制度要么根本沒有，要么正處于探索中，這使票決制的科學(xué)有效運(yùn)行面臨困境。其次，從目前票決制的方式來看，仍多為等額票決，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部崗位的候選人多為一名，即使在票決制做的比較好的北京，湖南、廣西等地至今也仍采取等額票決的方式任免干部。再次，從真正實(shí)行票決的范圍看，實(shí)際全國(guó)大部分地區(qū)在干部任免中依舊止步于常委會(huì)，而不是全委會(huì)。在省級(jí)層面，北京市是首個(gè)在全面干部任免中實(shí)行票決制的地方，不過其具體做法還處在探索階段。

三、繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)民主的相關(guān)思考

以上問題表明黨內(nèi)民主的發(fā)展還受到某些羈絆而難以深入，這就需要我們進(jìn)一步深入探索黨內(nèi)民主的理論和實(shí)踐。

1.黨內(nèi)民主建設(shè)必須保障黨員的民主權(quán)利。保障落實(shí)黨員的民主權(quán)利是發(fā)展黨內(nèi)民主的根本。黨員最重要的民主權(quán)利就是“四權(quán)”，即知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其實(shí)無論是推行選舉制、黨代會(huì)常任制、黨委票決制還是黨務(wù)公開等系列的改革措施，其最終目的就是要尊重黨員的主體地位，保障黨員的民主權(quán)利，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。

2.從系統(tǒng)性整體性出發(fā)，進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主的制度體系。在看到取得已有成果的同時(shí)，我們也注意到當(dāng)前關(guān)于“黨內(nèi)民主建設(shè)”的研究，在“黨內(nèi)民主生命論”的語境下，仍然未能擺脫“路徑依賴”，習(xí)慣于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳式的修修補(bǔ)補(bǔ)，理論、制度與實(shí)踐的創(chuàng)新比較拘束，沒有能夠從整體上建立起一套民主發(fā)展的體系框架。發(fā)展黨內(nèi)民主的探索實(shí)踐顯示，僅僅推進(jìn)“單項(xiàng)”制度改革，很容易受到黨內(nèi)其他相關(guān)制度的牽制，結(jié)果使黨內(nèi)改革或者舉步維艱，或者扭曲走樣、流于形式。發(fā)展黨內(nèi)民主必須具有整體性系統(tǒng)性的思維，考慮一整套的制度安排，使各項(xiàng)制度之間有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充、配套銜接，環(huán)環(huán)相扣。這一整套制度安排不是根據(jù)民主觀念、民主意識(shí)來考慮，而是要根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的軌道和客觀規(guī)律來設(shè)置。

3.堅(jiān)持有序的、可控的、增量的黨內(nèi)民主發(fā)展策略。發(fā)展黨內(nèi)民主不僅是一項(xiàng)全面的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。只有把黨內(nèi)民主這項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)劃時(shí)期、分階段地推進(jìn)，既要明確發(fā)展黨內(nèi)民主的總方向，又要走小步不停步，步步為營(yíng)穩(wěn)妥地推進(jìn)，這樣黨內(nèi)民主制度才能逐步建立、健全和完善。也就是說，發(fā)展民主的方向必須堅(jiān)決，但方法要細(xì)密、步驟要穩(wěn)妥，既大膽又慎重，黨內(nèi)民主制度要很好地試點(diǎn)，成熟一個(gè)推行一個(gè)，這是我黨發(fā)展黨內(nèi)民主的戰(zhàn)略方針，即發(fā)展有序的、可控的、增量的黨內(nèi)民主。

十七大以來，我們?cè)邳h內(nèi)民主建設(shè)方面取得了一定的成績(jī)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也面臨著許多問題。無論是成績(jī)還是問題，它們都是新時(shí)期黨內(nèi)民主建設(shè)的重要資源和基礎(chǔ)。我們有理由相信，在充分開發(fā)黨內(nèi)既有的民主資源的基礎(chǔ)上，適應(yīng)新時(shí)代的新要求，積極進(jìn)行理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，黨內(nèi)民主必將取得新的發(fā)展。○

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［1］十七大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］.北京:人民出版社,2007.

［2］黨的十七屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問［M］.北京:黨建讀物出版社,2009.

［3］張書林.黨委票決制的理性透視［J］.桂海論叢，2006.

王偉達(dá)(1980—)，女，遼陽市委黨校黨史黨建教研室講師，研究方向?yàn)辄h史黨建。

責(zé)任編輯 潘 瑀