文/偉 民
『政績』與『污染』
文/偉 民
“政績”與“污染”的不正常聯(lián)姻,已是老生常談。長期以來,政績考核指標(biāo)和官員晉升機(jī)制依然在圍繞GDP打轉(zhuǎn),一些所謂的“明星企業(yè)”雖然污染風(fēng)險重重,卻能為地方創(chuàng)造可觀的利稅,支撐起政績的“顏面”,這就必然誘發(fā)以環(huán)境代價換取顯性政績、以犧牲公共利益換取個人仕途的本能沖動。而一些地方對污染企業(yè)大開“綠色通道”,對公眾舉報充耳不聞,乃至以“企業(yè)寧靜期”、“掛牌保護(hù)”之類“土政策”阻撓環(huán)保執(zhí)法,也就不足為奇。
正因此,2012年8月下旬提交全國人大常委會會議初審的環(huán)境保護(hù)法修正草案,首次將環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制寫入其中,邁出了以立法形式扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)政績觀、塑造綠色政績觀的可貴一步,當(dāng)為之擊掌叫好。
但也應(yīng)該看到,目前的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制,建構(gòu)的只是上級政府針對下級政府的“內(nèi)部型”監(jiān)督機(jī)制,未必能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。實(shí)際上,環(huán)保“一票否決制”早已推行,可又有多少官員因此被“否決”?問責(zé)機(jī)制通常只是在“出了大事”以后才有所反映,平素基本失靈,那些對環(huán)保并未盡到責(zé)任的官員,只要不“出事”便無丟烏紗帽之憂。可見,政府“內(nèi)部型”的自我監(jiān)督機(jī)制,存在極大的先天不足。
環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制無疑是好制度,但關(guān)鍵是,究竟由誰來行使監(jiān)督權(quán)?許多國家并未推行“綠色GDP體系”,并非是不重視環(huán)保,而是因?yàn)檎袨槭艿阶h會、法院和選民的直接制約,迫使政府決策必須符合民意,找到經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的平衡。
因此,對政府環(huán)保責(zé)任的監(jiān)督,以及對官員政績的考核,有必要引入人大、社團(tuán)、公眾的監(jiān)督,從“內(nèi)部型”監(jiān)督更多地轉(zhuǎn)向“外向型”監(jiān)督。
環(huán)保法修正草案已經(jīng)要求政府向本級人大提交定期或?qū)m?xiàng)的“環(huán)保報告”,這為人大監(jiān)督奠定了良好起點(diǎn)。但不應(yīng)忽視的是,聽取和審議“環(huán)保報告”只是人大監(jiān)督最初級的形態(tài),更重要的是激活人大權(quán)力譜系中更多重量級權(quán)力,比如,對具有重大環(huán)境風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等行使重大事項(xiàng)決定權(quán),對重大環(huán)境問題或污染事件行使質(zhì)詢權(quán),乃至開展特定問題調(diào)查,直至對嚴(yán)重失職、瀆職的官員直接行使罷免權(quán),等等。
在公眾監(jiān)督方面,一方面,需要為公共參與、公益訴訟開辟更暢通的渠道,以保障民間力量對政府決策、環(huán)境問題形成有效制約;另一方面,對政府、官員的政績考核,應(yīng)當(dāng)引入更多的民主化因素,由普通民眾或第三方機(jī)構(gòu)行使“環(huán)保政績”的考核權(quán)、評價權(quán),而不是由上級政府甚至個別領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行壟斷。一言以蔽之,把監(jiān)督權(quán)交給人民,是政治民主、環(huán)境正義的題中應(yīng)有之義。