石 琦 李江遠

（1.花垣縣委黨校 湖南 花垣 416400；2.寬城縣質(zhì)監(jiān)局 河北 寬城 067600）

一、科學劃分政府事權(quán)

科學劃分事權(quán)，是根據(jù)中央政府與地方政府在國家管理中的地位和作用，從法律上規(guī)定中央政府與地方政府的事務管理范圍及擁有的權(quán)力。在我國，政府的基本職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。當前人們對政府后兩種職能的要求越來越高，政府應怎樣創(chuàng)新社會管理、更好地履行社會公共服務職能已成為提高政府公信力的重要研究課題。我們以政府的社會管理和公共服務職能為例來探討中央和地方權(quán)力的劃分問題。社會管理方面，中央政府應著眼大局，把握社會發(fā)展趨勢和大的方向，了解人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需求，適時制定社會管理政策，及時和地方政府溝通，掌握全國各地不同省份地理、文化等各方面的差異，針對差異制定適合地區(qū)發(fā)展的社會管理政策。中央制定政策后，貫徹和執(zhí)行主要是地方政府的事，地方政府比中央政府更能從實際出發(fā)進行本地區(qū)的社會管理。這時中央的職責是對地方提供支持、指導和幫助，對地方執(zhí)行不力的地方及時予以糾正，而不能事必躬親，代替地方履行社會管理職能。基于以上分析，作者認為，在社會管理方面中央政府相對于地方政府應充當?shù)慕巧恰昂笄诩议L”。在公共服務職能方面，因公共服務主要是為人們提供公共產(chǎn)品，所以，可以根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性來劃分中央政府和地方政府在公共服務方面的事權(quán)。具體操作是，涉及國家整體、全局利益的公共產(chǎn)品一定要由中央政府來提供，像純公共產(chǎn)品，如國防、鐵路等；地方政府需要提供的是涉及地方利益的公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品應是具有地方特色的，只適合本地的；有的公共產(chǎn)品是需要中央和地方共同來提供的，如環(huán)境保護方面的公共產(chǎn)品、跨地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的公共產(chǎn)品等，因為這樣的公共產(chǎn)品只由地方來提供的話資金周轉(zhuǎn)會存在問題，所以需要中央的“加入”；再者，有的公共產(chǎn)品的提供中央負有直接或間接責任，如教育、計劃生育、公共衛(wèi)生等，雖然這樣的公共產(chǎn)品應主要結(jié)合地方實際由地方政府來提供，但因其和中央政策聯(lián)系性太強，中央有責任提供財政、技術(shù)等方面的支持。提供公共產(chǎn)品和服務權(quán)限的劃分原則應該是，地方政府能夠承擔的一律下放；必須由中央承擔的，中央不能推卸責任。只有這樣，才能解決一系列現(xiàn)存的問題，才能逐步建立起一個既能發(fā)揮中央權(quán)威又能增強地方活力的事權(quán)關(guān)系。當然，同上述社會管理和公共服務一樣，政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能也能按文章所述思路來科學劃分中央和地方的事權(quán)。

二、科學配置政府職能

（一）建立科學的黨政權(quán)力分配體系

我國許多公共政策執(zhí)行行為失范、政策執(zhí)行不力的情況，很多是由于黨政權(quán)力分配出了問題。黨政關(guān)系即中國共產(chǎn)黨和人民政府的關(guān)系，這種關(guān)系、這種權(quán)力配置存在的問題非常棘手但無法回避。如果要想使政府橫向職能配置合理、科學，黨政關(guān)系的捋順是必要的。在我國，黨政關(guān)系是，中國共產(chǎn)黨是國家的執(zhí)政黨，在國家權(quán)力體系中處于領(lǐng)導地位，它的治國方略等國家意志通過全國人民代表大會上升為國家意志（范圍縮小到地方，各級黨委的意志通過各級地方人民代表大會決議上升為“地方意志”）；而政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它負責執(zhí)行權(quán)力機關(guān)—人民代表大會的決議，所以，政府是受執(zhí)政黨的領(lǐng)導的，它執(zhí)行的是執(zhí)政黨的意志和命令。黨政權(quán)力的分配問題就是要處理好黨政關(guān)系，正確實現(xiàn)這種關(guān)系就是正確配置了兩者的權(quán)力關(guān)系?？刹扇〉拇胧椋喊岩?guī)范黨政關(guān)系寫進憲法。憲法是我國的根本大法，具有至高無上的權(quán)威，如果把黨的職能寫進憲法（當然，和職能有關(guān)的黨的性質(zhì)、任務等能寫進憲法更好，這里談黨政權(quán)力問題，職能是和權(quán)力最相關(guān)的），就會從根本上嚴格規(guī)范了黨的權(quán)力范圍，與政府權(quán)力的區(qū)別就會很明顯，為兩者關(guān)系的理順奠定基礎(chǔ)。把規(guī)范黨政關(guān)系寫進法律法規(guī)。憲法規(guī)定的是“大體”，是大的框架，是關(guān)于黨政關(guān)系、權(quán)力劃分的大的條文，而要想在實踐中具體規(guī)范黨政權(quán)力，把規(guī)范黨政關(guān)系寫進法律法規(guī)就十分必要。這樣，通過各種專門的具體法律來細化憲法所規(guī)定的原則，為具體的實踐操作提供了指導和依據(jù)。用憲法、法律法規(guī)把規(guī)范黨政關(guān)系、配置黨政權(quán)力體系明確，這種權(quán)力的分配有了法律依據(jù)，再在實踐中認真遵守，從地方實際出發(fā)規(guī)范執(zhí)行，那么，黨政權(quán)力的分配體系會最終得以建立和完善。

（二）科學劃分政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能

我國各級政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能劃分不清，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)混雜在一起，沒有形成相互獨立、協(xié)調(diào)且可以相互制約的關(guān)系。例如，有的地方政府部門的決策和執(zhí)行是“一體”的，監(jiān)督根本就沒有派上用場，這就給地方政府官員執(zhí)行公共政策時具體執(zhí)行行為遵循利益需求、功利動機之“道”提供了變通空間。當中央政策下達到地方以后，如果作為政策執(zhí)行主體的地方政府主要官員從本地區(qū)、部門的利益出發(fā)不愿意執(zhí)行此政策，“軟拖硬抗、拒不執(zhí)行”的情況就會出現(xiàn)，因為這時監(jiān)督權(quán)發(fā)揮不了任何作用（上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督不敢）。這樣，政策執(zhí)行就因為政府職能、權(quán)力的混雜而執(zhí)行不力，損失嚴重。

切實解決政府職能、權(quán)力混雜的問題，科學劃分政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能、權(quán)力，具體操作為：由包括政府領(lǐng)導班子所有成員在內(nèi)的政府領(lǐng)導和政府各部門主要領(lǐng)導（鑒于決策的科學性，可邀請決策專家學者參與，如黨校、行政學院經(jīng)濟發(fā)展決策研究中心的專家、教授等）組成本級“政府全體會議”為政府的決策層，制定政策并監(jiān)督政策的執(zhí)行，這樣使決策“高層化”，監(jiān)督“力度化”；由政府各職能部門組成執(zhí)行層，只負責政策的執(zhí)行，責任到人，接受決策層的監(jiān)督，對決策層負責；在政策執(zhí)行監(jiān)督方面，除了決策層行使監(jiān)督權(quán)外，人大、審計、紀檢監(jiān)察等機構(gòu)組成“聯(lián)合監(jiān)督組”，獨立行使監(jiān)督權(quán)。這樣，政策決策科學了，監(jiān)督力度加大了，政策執(zhí)行順暢了。

三、擴大政策決策幅度

我國的政策決策主要在高層進行，決策是高層的“專利”，這就使決策的民主化程度降低了，各級政府由于很少參與決策，其積極性被嚴重削弱，“政策執(zhí)行是自己的本職，首長說話了，我們就聽話”。政策執(zhí)行更多的是被動執(zhí)行，執(zhí)行的永遠是上級的意志，地方政府沒有發(fā)言權(quán)，體現(xiàn)為少說話、多做事。民眾參與決策的機會極少，“不談政治”的最主要原因是怎么談也是空談。以下是政策決策幅度的擴大途徑。

第一，更多地讓地方政府參與決策，尤其是省級、市級政府。省、市兩級政府對地方實際最為清楚，從地方實際出發(fā)參與中央重大決策，建言獻策。我國三十多個省級行政區(qū)域、更多的市級行政區(qū)域，反映上來的情況可能開始時有些混亂，但真的理清頭緒后這些情況將是決策的第一手資料和最為科學的依據(jù)。

第二，提高人大代表素質(zhì)，尤其是基層人大代表的素質(zhì)。我國各級、各地區(qū)人民代表大多能向上反映本級、本地區(qū)人民的真實意愿，但不乏基層少數(shù)代表因為自身素質(zhì)不高，導致只為一己私利提些滿足自我需要的意見、建議，混淆了決策者的視聽，民眾的意愿不能被其很好地傳達。建議加強基層人民代表的素質(zhì)培訓，多對其進行黨性教育、能力提升教育等培訓，明確人大代表職責，并建立“人大代表反映人民意愿真實度獎懲制度”；同時建立“基層民眾意愿抽查制度”與之相輔相成。如此，高層決策的地方性、基層性肯定會增強。

四、規(guī)范政策執(zhí)行權(quán)力

政策執(zhí)行的各個部門，其權(quán)力迫切需要明確和規(guī)范。

（一）明確政策執(zhí)行部門權(quán)力、職能

就目前來看，我國公共政策執(zhí)行各個職能部門對自己的權(quán)力、職能范圍已有定格式的認識，這種定格式認識表現(xiàn)為：執(zhí)行部門知道自己該干什么，但根據(jù)自己的職能行使權(quán)力時并不清楚哪些是職能、哪些是權(quán)力。職能主要是職責，但有的部門把其看成是權(quán)力，不是按部門職責、義務的要求盡職，而是把它當成權(quán)力濫用，權(quán)力（利）和義務顛倒。對權(quán)力和職能有明確的認識是必要的，職能是部門的份內(nèi)之“事”，是部門存在的支撐，正因為有這些職能需要此部門來履行，部門才有了存在的可能。權(quán)力是執(zhí)行部門的職權(quán)（不同于職位權(quán)力的“職權(quán)”），正因為有了職能才有了權(quán)力，權(quán)力是實現(xiàn)職能的手段。

（二）規(guī)范政策執(zhí)行部門權(quán)力的使用

執(zhí)行權(quán)力不規(guī)范體現(xiàn)在各部門職能歸屬和劃分不清楚，行使部門權(quán)力時出現(xiàn)了碰撞現(xiàn)象，表現(xiàn)為部門權(quán)力的擴大化和部門之間權(quán)力行使的交叉。權(quán)力擴大化使部門“多管閑事”。例如，對于中央制定的住房政策，在地區(qū)實施時哪些領(lǐng)域權(quán)力歸住建部門行使，哪些領(lǐng)域權(quán)力歸發(fā)改部門行使，哪些領(lǐng)域權(quán)力又歸城管部門行使，不甚清晰。建議成立專門小組規(guī)范、監(jiān)督和協(xié)調(diào)執(zhí)行部門的職能重疊、權(quán)力行使范圍交叉，消除因職能重疊、越權(quán)導致的互相推諉、“多管閑事”的現(xiàn)象。

五、掃清政策控制障礙

采用各種手段和措施加強政治宣傳和教育，如在社區(qū)和農(nóng)村宣傳欄張貼關(guān)于國家大政方針制定、執(zhí)行的海報，讓群眾了解政事，并更多地宣傳國家已出臺的惠民政策，如家電下鄉(xiāng)、種糧補貼等，以及將要出臺的惠民政策，引起人們對國家政策的關(guān)注，使群眾意識到國家政策與個人密切相關(guān)，破除封建傳統(tǒng)文化的束縛，消除人們“官民”、“臣民”意識，打破政治冷漠局面，給人民以熱情參與政治的動力。

（一）處理好利益與成本的關(guān)系

利益和成本的關(guān)系是很難處理的，不管是個人還是集團，都有很強的趨利性，如果沒有成本就能獲得利益，誰都是當仁不讓的。在政策執(zhí)行領(lǐng)域，這嚴重影響了政策控制機制的運轉(zhuǎn)。究竟該怎樣協(xié)調(diào)利益和成本的關(guān)系，需要建立“和尚分粥”這樣一種機制。因寺中米糧有限，讓每個和尚每頓飯都能吃飽是做不到的，需要分粥，而且做到分的不多不少。開始時輪執(zhí)分粥，這個分粥的和尚會把自己的粥和關(guān)系好的和尚的粥多分些（雖然碗大小一樣，但也可有多有少），別的和尚相對少些，矛盾就出現(xiàn)了；又讓每個和尚自己盛自己的粥，結(jié)果是每個人的飯碗都滿滿的，等到最后幾個和尚盛粥時，粥已所剩無幾，矛盾仍然存在；最后矛盾被這樣解決：仍輪執(zhí)分粥，但分粥者最后取粥，且分粥和尚受所有和尚的監(jiān)督，杜絕不公平現(xiàn)象，這就是“誰分配、誰最后拿利益”。故事中，分粥和尚的粥和別的和尚的粥就是一個利益和成本的“博弈”關(guān)系，想要做到利益和成本的“和諧”，就要在有外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上實現(xiàn)分配上的公平。

（二）建立政策執(zhí)行的風險監(jiān)控機制

政策的合法化和合理化只是為公共政策的有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，然而，“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動得到有效執(zhí)行。公共政策執(zhí)行過程中仍然可能會出現(xiàn)政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的風險預警機制，對政策執(zhí)行情況及時地跟蹤評估，強化控制。對由于政策執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者，要追究其責任，提高政策執(zhí)行者的責任意識和效率意識。

六、建立政策監(jiān)督體系

（一）改善政策監(jiān)督的途徑

在我國，相對獨立的政策監(jiān)督體系尚未建立。其深層原因是政策監(jiān)督主體（這里的監(jiān)督主體既包括公共政策執(zhí)行的體系內(nèi)監(jiān)督者，也包括大眾，講監(jiān)督體系的話社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的最主要主體就是普通民眾）角色定位不準，角色認知缺陷，監(jiān)督意識不強；專門監(jiān)督機構(gòu)獨立性不強，地位不高。所以，要改善我國政策監(jiān)督的現(xiàn)狀，應主要從這兩方面著手。首先，強化監(jiān)督主體的責任意識。當然，這里的責任指的是監(jiān)督主體應負有的監(jiān)督的責任，我們說監(jiān)督是一種權(quán)力，但同時它也是一種責任，這種責任的擔負會使政策監(jiān)督主體端正自己的態(tài)度，認清自己的角色地位，為實現(xiàn)全民監(jiān)督打好基礎(chǔ)。可能很多監(jiān)督主體認為，監(jiān)督是虛設(shè)的，政策執(zhí)行成什么樣子，主要是執(zhí)行主體的事，監(jiān)督起不到什么作用。在很多民眾看來，個人和政策監(jiān)督距離很遙遠，“事不關(guān)己，高高掛起”。要運用各種手段加強宣傳，強化監(jiān)督主體的監(jiān)督意識，讓監(jiān)督主體認識到監(jiān)督是自己的權(quán)力（利），是自己的義務，正確處理好監(jiān)督權(quán)力（利）和義務的關(guān)系，無形中監(jiān)督行為就會越來越規(guī)范。其次，國家要建立合適的監(jiān)督渠道，一定要讓監(jiān)督主體的監(jiān)督“有路可走”，否則，有了監(jiān)督意識卻沒有監(jiān)督渠道，監(jiān)督也就成了空談。

（二）完善專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立性

在我國，政策執(zhí)行專門監(jiān)督機構(gòu)主要是指黨的各級紀律檢查委員會和政府的各級監(jiān)察機構(gòu)。由于體制約束，各級紀檢委和監(jiān)察機構(gòu)受制于同級黨委和政府，這使得它們對政策執(zhí)行的重要保障作用難以有效地發(fā)揮，在實行自己的監(jiān)督職能時會首先考慮黨委和政府，怕自己的“沖動”會“惹亂子”。要改變這種局面，首先要提高紀律檢查委員會的地位，使其和黨委級別相同，這樣就會使紀檢委在履行監(jiān)督職能時不“畏首畏尾”，不再“怕”黨委。提高紀檢委的級別是最根本的，當然，還可以采取一些其他的方式和手段來減少黨委對紀檢委的約束，如紀委的業(yè)務、財務和人事只受上級紀委的領(lǐng)導和管理，而不再受到同級黨委的制約等。政府的監(jiān)察機構(gòu)同樣受同級黨委和政府的制約，提高其行政地位，使其獨立于黨委和政府之外，自成系統(tǒng)，獨立行使監(jiān)督權(quán)力，不受同級黨委和政府的干涉，相信這樣肯定會使監(jiān)督更為有力，效果更為顯著。（有學者針對我國監(jiān)督乏力也提出了相應對策，如把監(jiān)督（察）機構(gòu)置于議會體系中——在我國就是置于人民代表大會體系中，這是參照西方的做法，并不適合我國的國情，所以作者認為不應予以采納。）

（三）完善人事與考核制度

通過公開招干考試和公務員考試，把真正具備較高政治素質(zhì)和業(yè)務能力的人員充實到各級行政機構(gòu)中來，使行政管理機構(gòu)中的政策執(zhí)行人員都能擁有準確理解政策目標的能力和有效執(zhí)行政策的水平。同時，把精簡、優(yōu)化行政組織機構(gòu)和強化競爭機制結(jié)合起來，加強依法行政，防止政策執(zhí)行失范行為的產(chǎn)生，從而提高政策執(zhí)行的效率。

嚴格政策執(zhí)行的考核制度。領(lǐng)導干部和各級各類政策執(zhí)行人員要加強學習，提高政策執(zhí)行的理論水平。面對新形勢、新情況和新政策，還要不斷更新自己的專業(yè)知識和技能，提高自己政策執(zhí)行能力。1980年12月25日，鄧小平同志在中央工作會議上指出：應該有計劃、認真的對干部、工人進行正規(guī)培訓，并且逐步把這種培訓變?yōu)檫m用于全體干部和工人的經(jīng)常制度，從而不斷提高他們的政治水平、文化水平、技術(shù)水平和經(jīng)營管理水平。對于干部的繼續(xù)學習，還要進行嚴格的考核。鄧小平同志還指出了我國行政管理中缺乏人事法規(guī)的弊端，“干部缺乏正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法?！彼麖娬{(diào)必須要建立責任制，調(diào)動行政人員的積極性，靈活高效地完成各項管理任務。這就要求行政中要擴大管理人員的權(quán)限，善于選用人員，量才授予職責，同時要“嚴格考核，賞罰分明”。只有這樣，才能使行政人員把學習和提高行政效率結(jié)合起來，使政策執(zhí)行者把提高自身素質(zhì)和有效執(zhí)行政策結(jié)合起來，減少、避免和及時糾正政策執(zhí)行中的失范行為。

七、完善政策問責機制

（一）落實問責責任

政策執(zhí)行者因行為偏差、失范導致公共政策執(zhí)行不力，需追究其四種責任：即行政責任、政治責任、法律責任和道德責任。官員執(zhí)行政策出現(xiàn)問題，首先應追究其行政責任，因這是政策執(zhí)行不力的最直接責任；其次，作為國家政策執(zhí)行者，政府官員，執(zhí)政黨黨員，政策執(zhí)行不力的政治責任也是不輕的，政策執(zhí)行是政治行為，行為失范必然追究其政治責任；如果執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)違法、違紀現(xiàn)象，使國家、人民利益受損，必須追究其法律責任，建議在《國家賠償法》中細化國家機關(guān)及其工作人員因行為不規(guī)范使國家、人民利益損失的具體情形，以加大政策執(zhí)行者執(zhí)行政策時行為失范的法律責任追究力度，堅決杜絕只追究行政責任的情況發(fā)生。政府官員“居廟堂之高”，其言行舉止應起到一定的示范作用，尤其在執(zhí)行國家政策時其行為更應“遵官之道，循官之德”，如果因其行為不規(guī)范使政策執(zhí)行不力，“不力”的不僅是有形的損失，更有無形的道德責任，而道德責任不容忽視。

（二）規(guī)范問責程序

行政機關(guān)的權(quán)力來源于同級權(quán)力機關(guān)，即來源于同級人民代表大會，受其監(jiān)督、對其負責。政策執(zhí)行者政策執(zhí)行不力承擔責任，應首先向其權(quán)力的授予者—同級人民代表大會負責，由人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)、“制裁權(quán)”。而我國現(xiàn)行問責程序—行政機關(guān)首先接受同級黨委和政府的問責，存在弊端，這使得人大的監(jiān)督形同虛設(shè)，使政策執(zhí)行者的責任追究沒有力度。要從根本上改變這種現(xiàn)狀，就要規(guī)范我國的問責程序，政策執(zhí)行者行為失范、政策執(zhí)行不力必須首先向同級人民代表大會“報告”，權(quán)力的授予者對權(quán)力的被授予者最有資格行使“制裁”權(quán)力，接下來采取的問責程序可以這樣：在人大走完對政策執(zhí)行者的“制裁”后，繼續(xù)交由行政機關(guān)的同級黨委和政府，接受“二次制裁”，且人大監(jiān)督此制裁過程的始終，堅決避免偏袒情況的出現(xiàn)。

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