劉洪燕，黃兆錄，賈洪武

山東正元地理信息工程有限責(zé)任公司，山東濟(jì)南 250101

0 引言

公眾參與土地利用總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的重要基本原則，公眾參與不僅可以平衡公眾利益與土地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益之間的關(guān)系，同時為土地利用總體規(guī)劃的具體實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃公眾參與從西方傳入中國，在中國的發(fā)展遇到了各種困難，同時社會的發(fā)展促使民眾參與的增多，也導(dǎo)致了新的變化。總而言之，公眾參與土地利用總體規(guī)劃機(jī)制的逐步完善必將會給公眾帶來更大的利益，對社會的發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用。

1 土地利用總體規(guī)劃與公眾參與的概念

對土地利用總體規(guī)劃概念[1]的界定，不同的學(xué)者有不同的敘述，但是總體而言，土地利用總體規(guī)劃指的是在一定行政區(qū)域內(nèi)通過各級政府組織對土地進(jìn)行宏觀調(diào)控、綜合利用、戰(zhàn)略安排的一種綜合性規(guī)劃。

公眾參與概念的界定同樣沒有統(tǒng)一的結(jié)論，但是其兩個基本要素包括：1）公眾參與的主體是普通社會公眾或者組織，而不是國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)或者土地利用總體規(guī)劃方面的專家；2）公眾參與的目的是影響政府公共決策，促進(jìn)其做出正確合理的判斷。因此，簡單而言，公眾參與是指作為參與主體的社會組織、單位或者個人，在權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)有針對性和目的性地參與政府公共決策并且能夠產(chǎn)生一定影響的社會活動。

2 土地利用總體規(guī)劃中公眾參與的必要性

目前我國用地緊張，建設(shè)用地規(guī)模要壓縮，但東部要率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、中部要崛起、西部大開發(fā)、東北要振興，基礎(chǔ)設(shè)施要跟上、新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)，幾乎所有地區(qū)都有加快發(fā)展用地的“正當(dāng)理由”。但是在土地利用總體規(guī)劃過程中，由于目前還沒有完備的公眾參與機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃的結(jié)果不能很好的滿足公眾的需求和利益，這樣就會導(dǎo)致公眾的不滿和怨言，不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。因此，土地利用總體規(guī)劃中公眾的參與是非常必要和重要的，主要體現(xiàn)在一下3個方面[2]：1）公眾參與是土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)在要求，一個好的土地利用總體規(guī)劃，不僅能夠造福社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更切實(shí)關(guān)系到百姓的根本利益。因此，土地利用總體規(guī)劃，沒有公眾的參與，只依靠政府官員和規(guī)劃專家的意見是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；2）公眾參與土地利用總體規(guī)劃可以有效保障土地的利用價值。土地利用總體規(guī)劃缺乏公眾的參與時，公眾對土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施就會缺乏責(zé)任感和自覺性，導(dǎo)致規(guī)劃不能有效的貫徹落實(shí)，也就不能有效監(jiān)督濫占耕地、違反土地利用總體規(guī)劃等行為；3）公眾參與是監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的重要前提，對于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，應(yīng)該充分發(fā)揮廣大群眾的作用，只有公眾參與了才能有效制約破壞土地利用總體規(guī)劃的行為。而讓公眾參與和了解規(guī)劃是監(jiān)督的必要前提。

3 目前土地利用總體規(guī)劃中公眾參與存在的問題

自1990年以來，公眾參與土地利用總體規(guī)劃的觀念從西方引入中國，從此公眾參與土地利用總體規(guī)劃越來越受到重視。許多地方積極探索實(shí)踐，通過媒體宣傳等方式讓公眾了解和參與土地利用總體規(guī)劃，使得公眾參與的機(jī)會逐漸增加。但是，公眾參與規(guī)劃的有關(guān)法規(guī)制度、組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督保證體系等還很不健全，甚至關(guān)于公眾參與的具體條件、內(nèi)容、方式等還需要進(jìn)一步的討論[3]。因此，總的來說，中國的土地利用總體規(guī)劃公眾參與行為仍處于初級階段，停留在 “象征性參與”的階段，與真正的公眾參與還有很長的距離，主要表現(xiàn)在目前制度建設(shè)仍然很不健全，如何保障公眾參與的正常實(shí)施還需要進(jìn)一步討論。

4 加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃公眾參與的主要措施

評判一個土地利用總體規(guī)劃好與壞的基本標(biāo)準(zhǔn)是此規(guī)劃的實(shí)施能否有效地解決實(shí)際存在的土地利用中的具體問題，能否合理利用和保護(hù)現(xiàn)有的土地資源，能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高。然而，我國前幾輪土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)信息往往局限在政府職能部門，因此土地利用總體規(guī)劃編制出來的結(jié)果往往就會成為政府職能部門的“高層規(guī)劃”

當(dāng)前我國正在進(jìn)行的新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制與實(shí)施要充分發(fā)揮公眾參與的作用，廣泛動員社會不同的力量并發(fā)揮他們的主觀能動性，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃“從群眾中來，到群眾中去”的最終目的，真正的體現(xiàn)民意，使得土地利用總體規(guī)劃切實(shí)能夠滿足人民的需求[4]。

由于固守思想的影響較為嚴(yán)重，在中國普通公民對公眾參與的積極性并不高，對公眾參與的理解也不夠深刻，為了加強(qiáng)公眾參與到土地利用總體規(guī)劃中來，以下幾種方法是必要和有效的[5]。

1）建立健全的公眾參與機(jī)制。因?yàn)橹挥薪∪墓姍C(jī)制才能保證公眾參與的合法地位，才能通過合法手段維護(hù)群眾對于土地利用總體規(guī)劃的知情權(quán)和參與權(quán)，以及將公眾參與土地利用總體規(guī)劃的基本程序和具體形式等法律化；

2）提高廣大群眾參與土地利用總體規(guī)劃的意識，培養(yǎng)其主動性和積極性。目前各級政府或國土部門是土地利用總體規(guī)劃的主體，這就使得規(guī)劃的制定過程中有著過多的行政命令而缺乏公眾參與的意見。久而久之，公眾的自主參與意識就很淡化。所以非常有必要對廣大公眾進(jìn)行宣傳和教育，讓公眾真正全面地了解其本身的參與對土地利用總體規(guī)劃的重要性和意義，逐漸培養(yǎng)他們的主動性和積極性，形成“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的一條鏈效應(yīng)；

3）改變公眾參與的形式。公眾參與土地利用總體規(guī)劃是必然的發(fā)展趨勢，是土地利用總體規(guī)劃走向科學(xué)化和民主化的必經(jīng)之路。目前公眾參與土地利用總體規(guī)劃在不同層次上有一定程度的體現(xiàn)，例如民意調(diào)查、公眾代表會議、成果公告等已經(jīng)逐步在我國的一些地方開展起來?？偟膩碚f，科學(xué)的容易被公眾所接納的方式，如公眾座談會、公眾聽證會、問卷調(diào)查、訪談等會使得公眾更容易參與到土地利用總體規(guī)劃中來；

4）提高土地利用總體規(guī)劃的透明度和公開性。因?yàn)楣娪袑ν恋乩每傮w規(guī)劃的知情權(quán)，而土地利用總體規(guī)劃的透明度和公開性是前提，透明度和公開性的提高有利于改善政府與公眾之間的交流，避免政府部門的主觀決策性，能夠客觀的制定具體的規(guī)劃措施，切實(shí)保證公眾的合法權(quán)益。

5 展望

目前全國新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大綱已經(jīng)完成，新一輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施將對土地的合理利用和保護(hù)耕地有重要的意義，將成為落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)。這一階段必須要建立完善的公眾參與制度來切實(shí)保障公眾參與的順利實(shí)施，使社會各界關(guān)于土地問題的科學(xué)觀點(diǎn)在土地利用總體規(guī)劃中有所體現(xiàn)，從而使土地利用總體規(guī)劃成果更符合實(shí)際的情況，更好的為公眾服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。

[1]周懷梅.土地利用總體規(guī)劃中公眾參與研究[D].碩士學(xué)位論文.

[2]陶麗萍.土地利用總體規(guī)劃中公眾參與制度建設(shè)研究[J].農(nóng)技服務(wù)，2011，28(2)：244-245，253.

[3]嚴(yán)金明，張梅英，蔣文彪.土地利用總體規(guī)劃與土地信息系統(tǒng)[J].中國土地科學(xué)，2003，16(6)：44-45.

[4]王永生.新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中完善規(guī)劃實(shí)施社會保障措施的對策建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007(40)：40-43.

[5]張勇.關(guān)于我國新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的探討[J].廣東土地科學(xué)，2010，9(5):5-8.