張巖松，朱山濤

（財政部農(nóng)業(yè)司，100820，北京）

資源性缺水和工程性缺水并存，是西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)恢復保護、農(nóng)民脫貧致富的首要制約因素。實踐證明，加快發(fā)展高效節(jié)水灌溉是西北地區(qū)農(nóng)民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的必然選擇。

一、西北地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉具有較好基礎

水資源短缺對西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的制約作用明顯。一是水資源條件對農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展約束強。寧夏、青海、甘肅三?。ㄗ灾螀^(qū)）耕地面積占全國的5.2%，但水資源總量僅為全國的3.1%。寧夏全區(qū)多年平均年降水量僅250mm，人均水資源可利用量656m3。根據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃》，2020年寧夏用水量供需缺口將達到13億m3。甘肅人均水資源量只有全國平均水平的一半，耕地畝均水資源量僅為全國平均水平的1/4。青海水資源相對豐富，但時空分布不均，東部干旱地區(qū)既存在資源性缺水，又存在工程性缺水。二是水資源利用成本高、效率低并存。寧夏、青海、甘肅三省（自治區(qū)）有效灌溉面積占耕地面積的比重為31.6%，遠低于全國49.6%的平均水平。青海灌區(qū)渠系水利用系數(shù)僅為0.35左右，農(nóng)田水利骨干工程老化失修，牧區(qū)水利發(fā)展嚴重滯后，基本處于“靠天養(yǎng)畜”的狀態(tài)。寧夏經(jīng)濟社會發(fā)展用水主要依賴黃河水，“唯黃河而生存，唯黃河而發(fā)展”，中部干旱帶揚黃灌區(qū)需從黃河主干道通過11級提水，加上修建蓄水池、沉沙池、沉淀池、渠系等配套設施，用水成本很高。三是農(nóng)民群眾增收脫貧致富任務重。2010年青海、寧夏、甘肅地方財政公共預算收入在全國分別排倒數(shù)第2、第3和第5位；農(nóng)村居民家庭人均純收入在全國分別排倒數(shù)第3、第1和第9位。三省（自治區(qū)）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，貧困人口基數(shù)大，扶貧開發(fā)任務較重，水資源短缺是首要的制約因素。

與傳統(tǒng)灌溉方式相比，管道輸水灌溉、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣應用，大大減少了畝均耗水量，有效提高了灌溉水利用系數(shù)，增加了肥料利用率，節(jié)省了人工投入，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加了農(nóng)民收入，克服了干旱半干旱地區(qū)水源緊缺、灌溉損失高的弊端，受到農(nóng)民群眾的普遍歡迎。近年，三省（自治區(qū)）根據(jù)本地自然經(jīng)濟條件和水資源狀況，采取不同模式，積極探索高效節(jié)水灌溉。截至2011年年底，寧夏自治區(qū)發(fā)展節(jié)水灌溉面積460萬畝（30.67 萬 hm2），其中，高效節(jié)水灌溉面積 80萬畝（5.33萬 hm2）；青海省發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積10萬畝 （0.67萬hm2）左右；甘肅省發(fā)展節(jié)水灌溉面積1342 萬畝（89.47 萬 hm2），其中，高效節(jié)水灌溉面積 305萬畝 （20.33萬hm2）。發(fā)展高效節(jié)水灌溉不僅在增收富民、改善生態(tài)、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面取得了初步成效，而且為進一步推廣和擴大高效節(jié)水灌溉積累了一定的經(jīng)驗。

1.高度重視發(fā)展高效節(jié)水灌溉

甘肅省將發(fā)展節(jié)水灌溉作為緩解水資源供需矛盾、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，擺在突出位置，成立了省長任組長的全省節(jié)水灌溉工作領(lǐng)導小組，先后編制了《甘肅節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)劃》《河西地區(qū)節(jié)水型社會建設規(guī)劃》等8項專項規(guī)劃。寧夏自治區(qū)黨委、政府把高效節(jié)水灌溉工作當作革命性措施來抓，采取多種措施，全力推進高效節(jié)水灌溉，出臺了《寧夏引（揚）黃灌區(qū)節(jié)約用水獎勵辦法》，對農(nóng)業(yè)用水實行水權(quán)控制、計劃約束、定額管理，強化農(nóng)業(yè)節(jié)水的剛性約束。目前，西北五省（自治區(qū)）和兵團都制定了“十二五”節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)劃，明確了發(fā)展目標與具體措施。

2.統(tǒng)籌整合多渠道資金，加大對高效節(jié)水灌溉的投入力度

由于西北各省（自治區(qū)）公共財力有限，各?。ㄗ灾螀^(qū)）普遍采取上下聯(lián)動統(tǒng)籌整合資金的方式支持發(fā)展高效節(jié)水灌溉。寧夏自治區(qū)統(tǒng)籌整合小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展及固定資產(chǎn)投資等10.31億元，實施中部干旱帶高效節(jié)水補灌工程建設，發(fā)展高效節(jié)水補灌工程 111 萬畝（7.4 萬 hm2）。2009年以來，青海省統(tǒng)籌整合各級財政相關(guān)資金1.83億元，發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積10萬畝（0.67萬hm2）。甘肅省通過統(tǒng)籌整合財政、信貸、企業(yè)投入等資金大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉。與此同時，各?。ㄗ灾螀^(qū)）還注重調(diào)動農(nóng)民群眾參與發(fā)展高效節(jié)水灌溉的積極性。在甘肅省永靖縣小型農(nóng)田水利重點縣建設過程中，農(nóng)民群眾積極投工投勞，拉材料、挖溝渠、填土方，參與熱情高漲。陜西省通過示范項目帶動和引導，每年引導農(nóng)民投入1億元用于高效節(jié)水灌溉工程建設。新疆自治區(qū)實施高效節(jié)水財政直補和財政貼息政策，調(diào)動了企業(yè)和農(nóng)民發(fā)展高效節(jié)水灌溉的積極性。4年來，共投入高效節(jié)水灌溉工程建設資金90多億元，其中，自治區(qū)財政投入16.3億元。

3.因地制宜選擇不同高效節(jié)水灌溉模式

甘肅在沿山河水灌區(qū)（上游），以種植大田糧食等作物為主，重點推廣管道輸水灌溉；在河水灌溉區(qū)、井河混灌區(qū)，以糧食和經(jīng)濟作物為主，發(fā)展渠灌、管灌與滴灌結(jié)合的灌溉系統(tǒng)；在河西及沿黃地區(qū)井灌區(qū)，以高效經(jīng)濟作物為主，發(fā)展大田滴灌或管灌與微灌相結(jié)合的多功能管道供水工程，適度推廣溫室微灌工程；在祁連山淺山區(qū)及陰濕補充性灌溉區(qū)，以大田糧食作物、中藥材為主，發(fā)展固定式及機組式噴灌工程。寧夏圍繞三大農(nóng)業(yè)示范區(qū)，分區(qū)建設高效節(jié)水灌溉。其中，北部引黃灌區(qū)發(fā)展葡萄、枸杞滴灌和蔬菜噴灌，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)；中部干旱帶揚水灌區(qū)發(fā)展棗瓜、馬鈴薯等經(jīng)濟作物滴噴灌，建設旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)；南部山區(qū)發(fā)展馬鈴薯、西芹等低壓管灌、滴灌，建設高效節(jié)水生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)。青海在發(fā)展枸杞高效滴灌和大田專用馬鈴薯噴灌的基礎上，2012年開展2300畝（153.33hm2）膜下滴灌試點。

4.積極探索創(chuàng)新高效節(jié)水灌溉工程運行管護機制

寧夏大力推行 “公司+農(nóng)戶”模式，在土地流轉(zhuǎn)基礎上，規(guī)模化發(fā)展高效節(jié)水灌溉。賀蘭縣蘭光村項目區(qū)實施膜下軟管加壓滴灌發(fā)展設施蔬菜，按照“支部+協(xié)會+農(nóng)戶+基地”的管理模式，實行統(tǒng)一種植、統(tǒng)一栽培、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一銷售、入股分紅、利益共享，解決了土地分散經(jīng)營、產(chǎn)銷脫節(jié)、管護缺位等難題，取得了良好的經(jīng)濟效益。鹽池縣王樂井鄉(xiāng)劉四渠村位于寧夏中部干旱帶高效節(jié)水補灌項目區(qū)，村民以每畝60元的價格將原來基本沒有產(chǎn)出的荒地流轉(zhuǎn)給企業(yè)規(guī)?；l(fā)展馬鈴薯滴灌，再在自己的土地上打工，收入明顯增長。項目明確，國家投資形成的機電井、過濾器、首部、蓄水池、變電設備等產(chǎn)權(quán)國有，由企業(yè)負責更新滴灌帶、地膜等易耗品，保障了工程的良性運行。甘肅永靖縣健全運行管護服務體系，采取“鄉(xiāng)水管站+提灌泵站+農(nóng)民用水戶協(xié)會”的方式，由專業(yè)技術(shù)人員與兼職農(nóng)民負責運行管理，落實了管護責任，及時滿足了灌溉用水需求。

5.節(jié)水增收富民促發(fā)展成效顯著

寧夏自治區(qū)高效節(jié)水項目區(qū)經(jīng)濟作物畝均節(jié)水1/3，增產(chǎn)超過30%，中部干旱帶補灌畝均節(jié)水4/5，增產(chǎn)50%以上。賀蘭縣蘭光村實施膜下滴灌畝均節(jié)水245m3，灌溉水利用系數(shù)由原來的0.42提高到0.9以上。水肥一體化，畝均節(jié)省化肥農(nóng)藥費用65元，種植工序由以前的6道變?yōu)?道，除草、田間管理等用工都大幅度減少，畝均節(jié)約用工成本390元，西瓜和西紅柿畝均增產(chǎn)750～1000 kg，并使瓜菜提前上市，提高了經(jīng)濟收益，實現(xiàn)了節(jié)水、節(jié)肥、增效、增產(chǎn)、增收。甘肅省實施高效節(jié)水灌溉，管灌、噴灌、滴灌分別節(jié)水1200m3/hm2、1500m3/hm2、3150m3/hm2， 糧食作物增產(chǎn)7%，大田作物增產(chǎn)13%，果樹增產(chǎn)11%，溫室蔬菜增產(chǎn)20%，制種玉米增產(chǎn)28%。另一方面，發(fā)展高效節(jié)水灌溉改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，發(fā)展特色和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，保護和改善生態(tài)環(huán)境奠定了基礎。寧夏的枸杞、硒砂瓜、葡萄、馬鈴薯等，甘肅的蔬菜、瓜果、葡萄、制種玉米、中藥材、糧食等由于實施高效節(jié)水灌溉得到長足發(fā)展，逐步形成了地區(qū)性的主導產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

二、高度重視西北地區(qū)高效節(jié)水灌溉發(fā)展面臨的困難與問題

盡管具備一定的發(fā)展基礎和有利條件，西北地區(qū)高效節(jié)水灌溉發(fā)展還存在一些困難和問題，需要引起高度重視。

1.高效節(jié)水灌溉資金需求與地方財力不適應

高效節(jié)水灌溉設施一次性投入較大，運行維護費用高，建設管理資金需求量大。寧夏、甘肅沿黃灌區(qū)靠引、提黃河水灌溉，揚程高，成本大；青海一些地區(qū)地處高原，運輸和人力成本很高。以滴灌為例，據(jù)三?。ㄗ灾螀^(qū)）估算：甘肅畝均成本2020元；寧夏畝均投資需1700～1800元；青海畝均投資需3800元。根據(jù)三省 （自治區(qū)）現(xiàn)有節(jié)水灌溉規(guī)劃，地方財力僅能滿足20%左右的資金需求，資金缺口很大。

2.分散經(jīng)營制約了高效節(jié)水灌溉規(guī)?；l(fā)展

目前三?。ㄗ灾螀^(qū)）絕大部分土地仍然是由農(nóng)戶分散經(jīng)營，土地條塊分割，灌溉用水難以協(xié)調(diào)，作物種類和布局上難以統(tǒng)籌規(guī)劃，在一定程度上制約了高效節(jié)水灌溉技術(shù)推廣，難以體現(xiàn)規(guī)模效益，提高了高效節(jié)水灌溉技術(shù)推廣的成本。

3.高效節(jié)水灌溉管護運行與技術(shù)保障不到位

高效節(jié)水灌溉工程設施建成后的產(chǎn)權(quán)歸屬、管護責任、管護主體仍然不夠明晰，基層水利服務體系尚不完善，人員素質(zhì)難以適應發(fā)展現(xiàn)代高效節(jié)水灌溉技術(shù)的要求。此外，高效節(jié)水灌溉設施產(chǎn)品市場不夠規(guī)范，缺乏有效的質(zhì)量監(jiān)管制度，節(jié)水灌溉設施生產(chǎn)企業(yè)在培訓、服務、維修等技術(shù)保障上也不到位。

4.高效節(jié)水灌溉配套設施建設缺乏政策支持

地方同志反映，電力配套設施投資較高，使用率不高，農(nóng)電部門沒有建設積極性，但小型農(nóng)田水利建設等資金又不允許用于電力配套設施建設。此外，目前已建成的高效節(jié)水灌溉項目區(qū)由于缺乏機耕路等必要的農(nóng)田配套設施，尚達不到高標準農(nóng)田建設的標準。這些問題，都在一定程度上制約了高效節(jié)水灌溉建設的整體效益。

5.水資源約束與環(huán)境保護問題需進一步深入論證

對于三?。ㄗ灾螀^(qū)）引黃灌區(qū)而言，灌溉水量受黃河分配水量的限制，高效節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)模必須根據(jù)可用水量與節(jié)水潛力確定；對于井灌區(qū)而言，大規(guī)模新建機井發(fā)展高效節(jié)水灌溉建設可能破壞水資源平衡，需要充分論證分析。此外，膜下滴灌的推廣應用帶來了地膜回收的難題，如果處理不當，可能降低土壤的生產(chǎn)力，導致環(huán)境污染問題。

三、采取有效政策措施積極推進西北地區(qū)高效節(jié)水灌溉發(fā)展

發(fā)展高效節(jié)水灌溉符合西北地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設需要，是緩解干旱半干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺難題，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，顯著提高農(nóng)民收入的必由之路。建議盡快從國家層面上制定出臺支持西北地區(qū)規(guī)?；l(fā)展高效節(jié)水灌溉的政策。

1.明確西北地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉的總體目標

基于西北地區(qū)的自然經(jīng)濟條件以及改善生態(tài)環(huán)境和促進農(nóng)民增收的考慮，西北地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉的總體目標主要定位在3個方面：一是節(jié)水。通過工程性措施緩解西北地區(qū)水資源供需緊張的矛盾，為生態(tài)用水和其他方面用水提供一定的空間。二是增產(chǎn)。不強求增糧，主要是提高特色、優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力和市場競爭能力。三是富民。這是關(guān)鍵目標。要通過節(jié)水節(jié)肥、增產(chǎn)增效，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)民收入水平，實現(xiàn)富民脫貧的目的。

2.科學合理地編制切實可行的實施方案

按照西北各?。ㄗ灾螀^(qū)）和新疆兵團發(fā)展高效節(jié)水灌溉規(guī)劃，實事求是地編制今后3年高效節(jié)水灌溉發(fā)展實施方案。以水資源支撐條件為基礎，科學合理、實事求是地確定高效節(jié)水灌溉發(fā)展目標，杜絕在地下水超采區(qū)、用水量超過或接近區(qū)域用水總量指標地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)新增灌溉面積。正確處理好改造挖潛與外延發(fā)展、工程布局與水資源條件、工程措施與農(nóng)藝措施的關(guān)系，科學確定發(fā)展區(qū)域和工程布局，將任務逐項分解落實到每一年、每一個地塊，確?！敖ㄒ黄⒊梢黄l(fā)揮效益一片”。

3.加大中央各有關(guān)部門對西北地區(qū)的支持指導力度

西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，各級政府財力有限，農(nóng)民經(jīng)濟實力不強，加上西北地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水具有很強的社會效益和生態(tài)效益。因此，需要中央進一步加大支持指導力度，同時，進一步提高各級政府對農(nóng)民發(fā)展高效節(jié)水灌溉的補助標準。一是統(tǒng)籌整合資金，加大對西北地區(qū)的支持力度。建議采取適當調(diào)整存量、主要通過增量的方式，相應統(tǒng)籌整合小型農(nóng)田水利建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地出讓收益計提的農(nóng)田水利資金等，集中支持西北地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉。在有條件的地區(qū)，也可以適當統(tǒng)籌整合土地治理、扶貧等資金，形成切實可行的資金籌措方案，確保資金與規(guī)劃任務相銜接。同時，提高建設標準與財政補助比例，適當擴大政策支持范圍。在不增加農(nóng)民負擔的前提下，發(fā)動農(nóng)民群眾參與項目建設管理，把發(fā)展高效節(jié)水灌溉與農(nóng)民利益緊密聯(lián)結(jié)起來。二是加強中央對西北地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉的指導。要組織相關(guān)力量，對西北地區(qū)在水資源論證、實施方案編制、技術(shù)模式選擇、工程建設實施、運行管護服務等方面提供必要的指導。三是積極探索發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作組織作用的有效方式。依據(jù)產(chǎn)業(yè)和品種紐帶，以高效節(jié)水灌溉工程為平臺，支持建設項目與農(nóng)民專業(yè)合作組織對接，推動土地流轉(zhuǎn)與適度集約化經(jīng)營，促進特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.積極發(fā)揮典型示范的帶動作用

支持西北地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉，不采取“一刀切”的政策，而是根據(jù)各地實際情況，采取更加具有針對性、差別性、激勵性的支持措施。特別是要通過典型示范的帶動作用，調(diào)動各方面參與的積極性，尤其是地方政府自主安排、農(nóng)民主動參與的積極性。建議適當集中資金，在甘肅河西走廊、寧夏、新疆等前期工作扎實、基礎條件好的區(qū)域，優(yōu)先支持高效節(jié)水灌溉示范區(qū)建設，發(fā)揮典型示范帶動作用，探索適宜西北地區(qū)特點的建設、管護、服務模式，推動建立高效節(jié)水灌溉建設管理長效機制。