涂 劍

（長江水利委員會采砂管理局，430010，武漢）

一、長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管的創(chuàng)新實(shí)踐

2002年，《長江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）第一次以國家行政法規(guī)的形式明確了國務(wù)院水行政主管部門及其長江水利委員會（以下簡稱長江委），沿江縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門對長江采砂分級管理的主體地位和監(jiān)督檢查的職能權(quán)限。《條例》施行十年來，在水利部的領(lǐng)導(dǎo)下，在交通、公安等相關(guān)部門的協(xié)作配合下，在沿江各級地方人民政府及其水行政主管部門的大力支持下，長江委認(rèn)真履行法定職責(zé)，在及時抓好相關(guān)涉砂法規(guī)規(guī)章的完善，及時做好采砂規(guī)劃的編修，積極探索和創(chuàng)新采砂許可方式等工作的同時，始終堅(jiān)持“打防并舉”，大力強(qiáng)化對許可采砂的監(jiān)管和對禁采秩序的維護(hù)。十年來通過對各類涉砂舉報的受理督辦，通過各種形式的明察暗訪，通過系列專項(xiàng)打擊行動和集中整治行動等職能活動，有力地震懾了各類違法違規(guī)采砂行為，有效地促進(jìn)了長江河道采砂依法、科學(xué)、有序管理，為維護(hù)長江河勢穩(wěn)定和保障防洪、通航安全發(fā)揮了積極作用，長江河道采砂已持續(xù)呈現(xiàn)出總體可控的管理局面?；仡櫴甑谋O(jiān)管實(shí)踐，主要有以下幾個特點(diǎn)：

①以強(qiáng)化宣傳為先導(dǎo)，大力營造依法管理輿論氛圍。通過適時找準(zhǔn)日常宣傳與普法教育、與管理實(shí)踐的結(jié)合點(diǎn)，及時組織、指導(dǎo)沿江各省市多渠道、多媒介廣泛宣傳相關(guān)涉砂法規(guī)、采砂規(guī)劃和非法采砂的危害性、采砂管理的重要性；通過深度聚焦長江河道采砂管理的熱點(diǎn)與難點(diǎn)，真實(shí)報道砂管執(zhí)法隊(duì)伍的工作、生活現(xiàn)狀，及時總結(jié)長江河道采砂管理的成功經(jīng)驗(yàn)，反映管理所面臨的困難和問題。先后以 “世界水日”“中國水周”“《條例》后評估”等重大活動為契機(jī)，多次組織問卷、發(fā)冊及流動宣講等開展豐富多彩的砂管宣傳活動，借助相關(guān)新聞媒體成功播放電視專題和砂管在線網(wǎng)上答疑活動，展開“玫瑰行動”“獵鷹行動”“春雷行動”“神劍行動”“12301行動”等系列打擊非法采砂專項(xiàng)行動和沿江砂場整治、涉砂船舶治理專項(xiàng)活動，多次開展“以案說法”宣傳教育活動。上述活動有效增強(qiáng)了相關(guān)各方辨別是非和遵紀(jì)守法的自律意識，大大提高了長江河道采砂管理的社會理解和認(rèn)知程度，充分彰顯了沿江各級政府及其相關(guān)管理部門依法管理的信心，為后續(xù)的依法監(jiān)管營造了良好的輿論氛圍和有利的社會環(huán)境。

②以強(qiáng)化責(zé)任為根本，切實(shí)落實(shí)相關(guān)各方法定責(zé)任。十年來，長江委始終致力推動砂管責(zé)任體系的構(gòu)建，積極督促沿江各地和相關(guān)各方強(qiáng)化責(zé)任意識、明確責(zé)任范圍、細(xì)化責(zé)任目標(biāo)、落實(shí)履責(zé)措施。經(jīng)過努力，長江干流沿江八省市已逐步建立起了“以沿江各地各上級政府與其所屬下級政府、各級政府與其所屬相關(guān)管理部門逐級、逐層簽訂《長江河道采砂管理責(zé)任狀》”為標(biāo)志的長江河道采砂管理責(zé)任體系，基本形成了“各方責(zé)任明、一級抓一級、層層抓落實(shí)”的長江砂管工作格局。

③以強(qiáng)化保障為基礎(chǔ)，不斷加強(qiáng)采砂管理能力建設(shè)。十年來，按照水利部 《關(guān)于加強(qiáng)水政監(jiān)察工作的意見》和加強(qiáng)采砂管理能力建設(shè)“四個專門”（專門機(jī)構(gòu)、專職隊(duì)伍、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專用裝備）的要求，長江委一直把強(qiáng)化保障、提高能力放在首位，在抓好自身基礎(chǔ)和隊(duì)伍建設(shè)的同時，積極引導(dǎo)、督促沿江各省市水行政主管部門籌措管理經(jīng)費(fèi)，爭取保障支持，大力推進(jìn)采砂管理“四個專門”建設(shè)，不斷強(qiáng)化監(jiān)管隊(duì)伍的教育管理，努力促進(jìn)沿江各地采砂管理能力的提高。截至目前，沿江八省市絕大多數(shù)市、縣砂管專門機(jī)構(gòu)已基本建立，專用裝備正不斷改善，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也逐步納入了財(cái)政預(yù)算。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，沿江各地現(xiàn)已有專兼職采砂管理機(jī)構(gòu)150余個，專兼職砂管執(zhí)法人員3000余人，監(jiān)管執(zhí)法基地40余個，監(jiān)管執(zhí)法船（艇）80余艘，監(jiān)管執(zhí)法車100多輛，相關(guān)調(diào)查取證設(shè)備120余部。此外，在一些重點(diǎn)敏感江段和部分許可采砂現(xiàn)場還安裝了遠(yuǎn)程可視化實(shí)時監(jiān)控設(shè)備，為長江河道采砂的監(jiān)督管理提供了重要支撐。

④以打防并舉為手段，切實(shí)保持河道采砂的穩(wěn)定可控局面?！稐l例》頒布以來，長江委始終堅(jiān)持依法監(jiān)管的原則，按照“以禁為主、采禁結(jié)合”的工作思路，堅(jiān)持“以防為主、打防結(jié)合”的兩手抓方針，積極指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)沿江各省市強(qiáng)化長江采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作：一方面，以旁站式現(xiàn)場監(jiān)管方式切實(shí)強(qiáng)化對許可采區(qū)的管理，確保許可采區(qū)的范圍、采量、船數(shù)、功率、高程、時限六大核心要素不越紅線，對許可采砂的專項(xiàng)驗(yàn)收、采砂后評價及工程性采砂的監(jiān)管等事關(guān)監(jiān)管效能的問題也探索出了一整套較為成熟的經(jīng)驗(yàn)；另一方面，始終堅(jiān)持“打防并舉、以打促防”的工作思路，充分發(fā)揮與相關(guān)部門的合作監(jiān)管功能，通過明察暗訪、專項(xiàng)打擊等手段，切實(shí)加強(qiáng)禁采管理工作。十年來，長江干流沿江八省市共組織專項(xiàng)執(zhí)法行動和統(tǒng)一清江行動40余次，出動執(zhí)法人員60余萬人次，查處各類采、運(yùn)砂船4萬余艘次，拆除非法采砂機(jī)具3萬余臺套，有力地打擊和震懾了非法采砂者的囂張氣焰，長江河道采砂總體上保持了穩(wěn)定可控的局面。

⑤以監(jiān)督問責(zé)為抓手，確保依法監(jiān)管實(shí)際成效。十年來，長江委在強(qiáng)調(diào)依法履責(zé)的同時，十分重視內(nèi)部監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的建立，自2003年以來，多次組織開展對沿江各省市砂管責(zé)任制落實(shí)情況的專項(xiàng)檢查，多次主持召開長江干流八省市有關(guān)砂管責(zé)任追究的專題研討會。經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，現(xiàn)在全江上下的水行政砂管部門內(nèi)部已基本形成了集監(jiān)督問責(zé)范圍、監(jiān)督問責(zé)程序、監(jiān)督問責(zé)形式為一體的長江砂管內(nèi)部監(jiān)督問責(zé)機(jī)制；基本固定了舉報受理—督辦督查—明察暗訪—專項(xiàng)打擊—媒體曝光等監(jiān)督管理模式；初步形成了電話督辦—誡勉約談—發(fā)函督辦—發(fā)文通報—提請追究的內(nèi)部問責(zé)程序?！稐l例》頒行十年來，因涉砂違法違紀(jì)問題，全江已有近百名干部被問責(zé)追究，起到了較好的約束懲戒作用，確保了履職成效，促進(jìn)了長江河道采砂管理的日趨規(guī)范。

二、長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管存在的主要問題

①現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)有待完善。如，依據(jù)《條例》，水行政主管部門難以對非法采砂的組織者進(jìn)行有效打擊，無法對非法采砂的運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行有效約束，致使日常監(jiān)管手段單一，監(jiān)管效能較低。

②現(xiàn)場監(jiān)管的基礎(chǔ)保障有待進(jìn)一步增強(qiáng)。沿江各地采砂監(jiān)管能力建設(shè)的投入長期缺乏制度保障，現(xiàn)代化監(jiān)控手段嚴(yán)重不足，如，因采砂計(jì)量手段的不統(tǒng)一和采砂船采砂功率認(rèn)定協(xié)調(diào)難等問題的存在，致使部分采砂業(yè)主以大充小，偽造證件，超采量、超功率、超高程開采現(xiàn)象較為普遍。

③少數(shù)地方“重許可、輕監(jiān)管”現(xiàn)象依然存在。如少數(shù)可采區(qū)一次許可、多次延期和工程性采砂項(xiàng)目“邊施工邊申報”“先施工后申報或不申報”等問題仍然比較突出。

④少數(shù)地方砂管責(zé)任追究制未落實(shí)，致使局部江段改造采砂船和新建砂場不斷出現(xiàn)，外籍采、運(yùn)砂船只不斷涌入，非法采砂活動仍很猖獗。

⑤因日益突出的江砂供需矛盾和長江干支流及流域湖泊砂管體制、管理規(guī)范的不一致，加大了長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管的難度。

三、完善長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作的相關(guān)建議

①著力抓好相關(guān)制度建設(shè)，積極完善相關(guān)法規(guī)保障。2012年作為長江河道采砂“規(guī)范管理年”，各級水行政主管部門應(yīng)重在相關(guān)制度建設(shè)和法規(guī)完善上下功夫：一方面要以深化兩部合作為契機(jī)，及時借鑒相關(guān)省市對非法采砂者定罪判刑的做法，探索做好對非法采砂船的行政處罰和對非法采砂者的刑事處罰的協(xié)調(diào)銜接，最大限度地引用現(xiàn)有相關(guān)行政、刑事法律法規(guī)來加大采砂監(jiān)管的力度，提高監(jiān)管效能和管理權(quán)威；另一方面，要結(jié)合當(dāng)前管理實(shí)際，及時清理、補(bǔ)充、修訂和完善相關(guān)不合時宜的法規(guī)、規(guī)章及制度，盡快研究制定并落實(shí)相應(yīng)的管控措施和手段，以確保現(xiàn)場監(jiān)管各環(huán)節(jié)真正有法可依，有據(jù)可循。

②切實(shí)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。長江河道采砂管理的關(guān)鍵就是要切實(shí)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)各級責(zé)任制和責(zé)任追究制。沿江各地要在原有工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步準(zhǔn)確把握《條例》對地方人民政府和各有關(guān)部門賦予的職責(zé)權(quán)限，以國家正在推行的“行政問責(zé)”和相關(guān)省市正在進(jìn)行的“治庸問責(zé)”為契機(jī)，積極爭取各級黨委、政府的支持，主動與相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)手，重點(diǎn)圍繞政府行政首長和相關(guān)管理部門應(yīng)負(fù)什么責(zé)、如何負(fù)責(zé)，來進(jìn)一步建立和完善具有可操作性的長江采砂管理責(zé)任制和責(zé)任追究制。如縣級以上地方人民政府行政首長的砂管責(zé)任范圍，相關(guān)各方在采砂監(jiān)管各環(huán)節(jié)中的責(zé)任內(nèi)容，相關(guān)各方問責(zé)追究的主體、依據(jù)、程序及保證措施，問責(zé)追究的結(jié)果及擔(dān)責(zé)形式，各類責(zé)任間的界限及查處移交銜接制度等都需要明確、細(xì)化和規(guī)范。

③繼續(xù)強(qiáng)化對許可采砂現(xiàn)場各環(huán)節(jié)的控制管理，切實(shí)維護(hù)現(xiàn)場監(jiān)管秩序。一是對現(xiàn)場監(jiān)管相關(guān)制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)進(jìn)一步修改和完善；二是開采前的相關(guān)準(zhǔn)備工作必須扎實(shí)做好；三是要盡快建立和推行采、運(yùn)砂四聯(lián)單制度，嚴(yán)格采、運(yùn)、銷各環(huán)節(jié)的管控，嚴(yán)防“六超”等違法違規(guī)問題的發(fā)生；四是要進(jìn)一步推進(jìn)許可采砂的專項(xiàng)驗(yàn)收和后評價工作；五是要及時依法查處和嚴(yán)厲打擊各類違法違規(guī)采砂行為，確保長江河道采砂規(guī)劃許可和總量控制制度的切實(shí)落實(shí)。

④繼續(xù)保持對非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢，確保禁采管理局面穩(wěn)定可控。要按照兩部采砂管理工作會議要求，在2011年已開展的“涉砂船舶專項(xiàng)治理年”工作基礎(chǔ)上，以“規(guī)范管理年”為契機(jī)，充分發(fā)揮兩部合作機(jī)制作用，充分依靠沿江各級地方政府，在持續(xù)保持對各類非法采砂保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢的同時，繼續(xù)下大力氣抓好以沿江砂場整治、涉砂船舶治理、沿江各類采砂船改裝場整治和采砂船只集中?？考斑^往移動管理為重點(diǎn)的源頭整治和規(guī)范管理工作。要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對長江支流、中小河流及湖區(qū)采砂船只的監(jiān)管，始終保持對非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢，切實(shí)維護(hù)穩(wěn)定可控的禁采管理局面。

⑤依法強(qiáng)化層級監(jiān)督，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。要繼續(xù)履行長江河道采砂統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查職責(zé)，積極組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督沿江各地水行政主管部門加大對下級主管部門職責(zé)履行情況的監(jiān)督檢查力度，繼續(xù)通過舉報受理、督辦督察、明察暗訪、專項(xiàng)整治、執(zhí)法打擊和媒體曝光等行之有效的監(jiān)管手段，進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)責(zé)任方對現(xiàn)有采砂法規(guī)和采砂規(guī)劃的執(zhí)行作用，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

⑥要進(jìn)一步加強(qiáng)采砂管理能力建設(shè)。一是要以水利部批復(fù)的《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2011—2015年）》為指導(dǎo)，盡快促進(jìn)長江河道采砂管理能力建設(shè)的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化；二是要加強(qiáng)現(xiàn)代科技手段在采砂現(xiàn)場監(jiān)管中的應(yīng)用，如無人駕駛遙控飛機(jī)的引進(jìn)及應(yīng)用、遠(yuǎn)程實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)的推進(jìn)、采砂計(jì)量儀器的研發(fā)運(yùn)用、采砂功率認(rèn)定手段的統(tǒng)一規(guī)范等工作都應(yīng)著手開展；三是要加強(qiáng)對采砂監(jiān)管隊(duì)伍的教育和培訓(xùn)，努力打造一支“政治過硬、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良”的采砂監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍。